Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/4380 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2019 in de zaak tussen
Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO), te Amsterdam, eiseres (hierna: SOMO)
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ),
en
de staatssecretaris van Financiën, verweerder (hierna: de staatssecretaris)
(gemachtigden: mr. W.J.G. van Duijn en mr. M. Buijs).
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2018 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris het verzoek van SOMO om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 25 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van SOMO gegrond verklaard voor wat betreft het openbaar maken van de brief van de directeur-generaal van de Belasting en Douane Unie van de Europese Unie. Voor het overige heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard.
SOMO heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris heeft de stukken die onderwerp zijn van deze procedure toegezonden met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
SOMO heeft de rechtbank toestemming gegeven kennis te nemen van deze stukken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2019.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. SOMO heeft op 8 december 2017 een Wob-verzoek gedaan bij het Ministerie van Financiën. Hierin verzoekt zij – voor zover van belang – het volgende:
“1. Over de periode van 1 januari 2012 tot 31 december 2016 (…) een kopie van alle documenten, ongeacht hun drager, bij of onder het Ministerie van Financiën, waaronder
Certificaten van Oorsprong (CvO)
Vrachtbrieven
Leveranciersverklaringen voor goederen van niet preferentiële oorsprong
Oorsprongsverklaringen
met vastleggingen van de Nederlandse import en transito van producten afkomstig uit de Westelijke Sahara, al dan niet geladen in de havens van Laayoun/Al Ayoun of Dakhla.
2. Over de periode van 1 januari 2012 tot 31 december 2016 (…) een kopie van alle documenten, ongeacht hun drager, bij of onder het Ministerie van Financiën, waaronder
Certificaten van Oorsprong (CvO)
Vrachtbrieven
Leveranciersverklaringen voor goederen van niet preferentiële oorsprong
Oorsprongsverklaringen
met vastleggingen van de Nederlandse import en transito van producten, waaronder vis, zout, groenten, fruit, fosfaat, afkomstig uit Marokko.
(…)
4. Over de periode van 1 oktober 2012 tot en met 30 september 2017 (…) een kopie van alle documenten, ongeacht hun drager, bij of onder het Ministerie van Financiën, waaronder beleidsadviezen en de documenten onderliggend aan de beleidsvorming van Nederland – op nationaal niveau en in EU-verband –, handelend over etikettering en certificering van producten afkomstig uit de Westelijke Sahara, over de voorwaarde dat de opbrengsten van de bedrijfsactiviteiten in de Westelijke Sahara ten goede komen aan de oorspronkelijke Sahrawi-bevolking, over het belastingtarief voor producten afkomstig uit de Westelijke Sahara en, tot slot, over de toepasselijkheid van handel – en associatieverdragen tussen de EU en Marokko op de Westelijke Sahara.
(…)”
Besluitvorming van de staatssecretaris
2.1.
Bij het primaire besluit heeft de staatssecretaris het verzoek van SOMO om openbaarmaking van documenten op grond van de Wob gedeeltelijk toegewezen.
2.2.
Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van SOMO gegrond verklaard voor wat betreft het openbaar maken van de brief van de directeur-generaal van de Belasting en Douane Unie van de Europese Unie. Voor het overige heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard.
2.3.1.
De staatssecretaris stelt zich – zoals ter zitting verduidelijkt – primair op het standpunt dat alle gegevens, zoals verzocht onder punt 1 en punt 2 van het Wob-verzoek, onder het beroepsgeheim van artikel 12 van de Verordening 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (hierna: de Verordening) vallen en dat de Verordening door de rechtstreekse werking voorrang geniet boven de Wob. Subsidiair stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat via artikel 1:5 van de Algemene Douanewet (ADW) de bepalingen uit de Verordening, waaronder artikel 12, integraal zijn overgenomen in de nationale douanewetgeving. De ADW is ook een lex specialis ten opzichte van de Wob. Het regime van de geheimhoudingsbepaling voortkomend uit de Verordening en de ADW kan volgens de staatssecretaris niet door de Wob worden doorbroken.
2.3.2.
De staatssecretaris heeft met betrekking tot de gegevens zoals verzocht onder punt 1 en punt 2 van het Wob-verzoek meer subsidiair aangevoerd dat alle (tienduizenden) aangiften uit Marokko weliswaar zouden kunnen worden geselecteerd, maar dat vervolgens handmatig moet worden bekeken of sprake is van een aangifte uit de Westelijke Sahara. Dat vergt een onevenredig grote inspanning die in het kader van de Wob niet kan worden gevergd van een bestuursorgaan. Dit zou ook het creëren van nieuwe documenten betekenen, en ook dat kan volgens vaste rechtspraak niet worden gevergd van een bestuursorgaan.
2.4.
Voor wat betreft de weigering tot openbaarmaking van de controleopdracht, die behoort tot de gegevens zoals verzocht onder punt 4 van het Wob-verzoek, stelt de staatssecretaris het volgende. Dit document is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, omdat uit dit document precies kan worden afgeleid welke controles de douane uitvoert, op welke wijze de douane dit doet en welke strategie daarbij wordt gehanteerd. Openbaarmaking van de controleopdracht zou een ontoelaatbaar hoog risico meebrengen voor de doeltreffendheid van de door de douane uitgevoerde controles. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat dit document integraal is geweigerd, omdat er na het weglakken van de geheime gegevens niets van enige inhoud overblijft.
Standpunt van SOMO zoals ter zitting gehandhaafd
3.1.
SOMO stelt zich primair op het standpunt dat de Verordening geen lex specialis is ten opzichte van de Wob. SOMO erkent dat de Verordening bindend is binnen Nederland, maar volgens SOMO slaat dit echter alleen op de inhoud van het douanewerk; het vormt op generlei wijze een beletsel voor toegang via de Wob om op die manier een oordeel te vormen over de aard van de bestuursvoering en het beleid, waaronder ook begrepen de uitvoering van het beleid. De Wob wijkt niet voor Europese verordeningen, maar alleen voor een Nederlandse wet in engere zin. Ter zitting heeft SOMO nog aangevoerd dat enkel sprake kan zijn van een lex specialis als deze wordt vermeld in de Wob. Verder vindt SOMO steun voor haar standpunt in overweging 58 van de preambule van de Verordening.
3.2.
SOMO voert verder aan dat, als de Verordening of een Wob-weigeringsgrond al van toepassing zou zijn, dat dan alleen geldt voor de integrale versie van de opgevraagde documenten. Mocht dit zich voordoen, dan is een bestuursorgaan verplicht om te bezien of de verzoeker op een andere wijze zoveel mogelijk bediend kan worden. Dit alles in lijn met de beginselen van proportionaliteit, motivering en zorgvuldigheid. Dit is ook in lijn met wat artikel 7 van de Wob vermeld over ambtelijk beperkte verstrekkingsvormen.
3.3.
Volgens SOMO moeten bestuursorganen zich houden aan de Archiefwet. Als de staatssecretaris dat niet doet, waardoor veel handmatige arbeid zou moeten worden verricht, mag een verzoeker daar niet de dupe van worden.
3.4.
Naar de mening van SOMO biedt de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob geen ruimte om toegang tot de controlestrategie te weigeren. De bewijs- en rechtzoekende burger moet via de Wob toegang hebben tot hoe het controle- en toezichtbeleid in elkaar zit.
3.5.
Maar hoe dan ook moet het volgens SOMO, met en zonder weigeringsgronden, mogelijk zijn om informatie te verstrekken.
Wettelijk kader
4.1.
In artikel 12 van de Verordening is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“1. Alle door de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken verkregen inlichtingen die van vertrouwelijke aard is of die als vertrouwelijk is verstrekt, valt onder het beroepsgeheim. Zij wordt (…) door de bevoegde autoriteiten niet bekendgemaakt zonder uitdrukkelijke toestemming van de persoon of de autoriteit die ze heeft verstrekt.
Deze inlichtingen mogen evenwel zonder toestemming worden bekendgemaakt indien de douaneautoriteiten daartoe overeenkomstig de geldende bepalingen, met name inzake gegevensbescherming, of in het kader van gerechtelijke procedures gehouden of gemachtigd zijn.”.
4.2.
In artikel 1:5 van de ADW is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“Bij de toepassing van de bepalingen bij of krachtens deze wet ingevolge artikel 1:1, tweede tot en met vijfde lid, zijn de artikelen 12, (…) van het Douanewetboek van de Unie (…) van overeenkomstige toepassing.”.
Het oordeel van de rechtbank
5.1.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de niet-verstrekte gegevens.
Met betrekking tot de onder de punten 1 en 2 van het Wob-verzoek gevraagde stukken
Maakt artikel 12 van de Verordening dat de Wob niet van toepassing is?
5.2.
In de Verordening is bepaald dat deze Verordening verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke Lid Staat. Dat betekent dat de Verordening rechtstreekse werking heeft binnen de Nederlandse rechtsorde en daardoor voorrang geniet boven het nationale recht, in dit geval de Wob. Bij het toepassen van de communautaire geheimhoudingsbepaling van artikel 12 van de Verordening komt men dus niet toe aan de toepassing van de Wob. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5446.
5.3.
Maar zelfs al zou de Verordening geen rechtstreekse werking hebben binnen de Nederlandse rechtsorde en daarmee geen voorrang genieten boven de Wob, dan zou de Wob ook niet van toepassing zijn. Via artikel 1:5 van de ADW is artikel 12 van de Verordening integraal opgenomen in de ADW. En de ADW is een lex specialis ten opzichte van de Wob. Voor het standpunt van SOMO dat enkel sprake is van een lex specialis als die in de Wob vermeld staat, is geen steun te vinden in de rechtspraak of anderszins.
5.4.
Gelet op de geheimhoudingsbepaling in de Verordening en de ADW heeft de staatssecretaris zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de verstrekking van de onder de punten 1 en 2 van het Wob-verzoek gevraagde gegevens moet worden geweigerd.
5.5.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de overige standpunten van partijen met betrekking tot de onder de punten 1 en 2 van het Wob-verzoek gevraagde stukken.
Met betrekking tot de onder punt 4 van het Wob-verzoek gevraagde informatie
5.6.
De door SOMO verzochte controleopdracht is door de staatssecretaris integraal geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. De rechtbank begrijpt, na kennis te hebben genomen van de geheime controleopdracht, dat bepaalde gegevens in het document in verband met de controleactiviteiten van de douane geheim zijn en geheim moeten blijven. De rechtbank is echter van oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het document integraal is geweigerd. De rechtbank wijst hierbij als voorbeeld op de informatie weergegeven in de laatste twee regels van pagina 1 van de controleopdracht. De staatssecretaris had het document – nu een deugdelijke motivering ontbreekt – niet integraal mogen weigeren. Het is overigens niet aan de staatssecretaris, maar aan SOMO om te beoordelen of er iets van enige inhoud overblijft na het weglakken van gegevens.
Conclusie
6.1.
Zoals hiervoor is overwogen onder 5.6 heeft het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om de staatssecretaris in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet de staatssecretaris opnieuw bekijken welke informatie in de controleopdracht openbaar kan worden gemaakt. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de staatssecretaris het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6.2.
De staatssecretaris moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de staatssecretaris gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank SOMO in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de staatssecretaris. In beginsel, ook in de situatie dat de staatssecretaris de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
6.3.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de staatssecretaris op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt de staatssecretaris in de gelegenheid om binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Broekhuis, voorzitter, en mr. J.T. Kruis en mr. C.J. Polak, leden, in aanwezigheid van mr. L.H.J. van Haarlem, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2019.
griffier bij verhindering van de voorzitter
ondertekent de oudste rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.