ECLI:NL:RBAMS:2022:6420

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 20/6449

uitspraak van de meervoudige kamer van 2 november 2022 in de zaak tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: H. van Drunen),

de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder

(gemachtigde: S. Raterink en F. Benschop)

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), hierna: de Staat.

Procesverloop

Met een besluit van 16 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers

Wob-verzoek^[1]om openbaarmaking van verschillende exportvergunningen afgewezen op grond van artikel 12 van het DWU^[2].

Met een besluit van 9 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2022. De zaak is gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld met de zaak AMS 21/3728. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Wat aan deze procedure voorafging

1. Met een brief van 23 juli 2019 heeft eiser informatie verzocht op grond van (onder meer) de Wob. Eiser heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op expliciet genoemde exportvergunningen, zoals formulieren, check-lijsten, puntenlijsten, aanwijzingen, briefings, digitale communicaties, interne communicatie (waaronder e-mail), meldingen, mutaties, databestanden, registraties en andere documenten. Het verzoek van eiser was gericht aan het Ministerie van Economische Zaken. Dit ministerie heeft eisers verzoek met een brief van 8 augustus 2019 doorgestuurd aan verweerder. Met een brief van 15 augustus 2019 heeft verweerder de doorzending van eisers verzoek bevestigd. Daarbij is vermeld dat eisers verzoek ziet op documenten over de uitvoer van strategische goederen en dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken dergelijke informatie reeds actief openbaar maakt. Met een brief van 6 september 2019 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de bevestiging van 15 augustus 2019. Verweerder heeft aan eiser laten weten dat de brief van 15 augustus 2019 geen besluit is waartegen bezwaar open staat en afgesproken dat eisers verzoek zal worden opgepakt. Hij zal nog een primair besluit ontvangen.

2. Met het primaire besluit heeft verweerder besloten de 89 documenten die zijn aangetroffen niet openbaar te maken op grond van artikel 12 van het DWU. De aangetroffen documenten betreffen enerzijds documenten van de douane die in het kader van een vergunningaanvraag van een bedrijf met betrekking tot strategische goederen zijn verwerkt door de douane in opdracht van verweerder. Deze documenten vallen onder de geheimhoudingsplicht zoals vermeld in artikel 12 van het DWU. De aangetroffen documenten betreffen anderzijds documenten die door verweerder zijn opgesteld naar aanleiding van een vergunningaanvraag van een bedrijf (waaronder drie interne memo’s). Over deze documenten is verweerder van oordeel dat de markt van de strategische goederen, waarop het Wob-verzoek ziet, dermate klein is dat wanneer gegevens uit deze beslissingen en memo's openbaar gemaakt zouden worden, dit ook herleidbaar zou kunnen zijn naar het individuele bedrijf. Daarmee zijn het gegevens van vertrouwelijke aard of als vertrouwelijk verstrekte gegevens in het kader van een douaneaangifte, respectievelijk een douanecontrole, zoals beschreven in artikel 12 van het DWU.

3. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat geweigerd is de informatie openbaar te maken primair op grond van de geheimhoudingsplicht uit artikel 12 van het DWU. Volgens verweerder prevaleert artikel 12 van het DWU boven de verplichtingen die voortvloeien uit de Wob. De subsidiaire weigeringsgrond is dat de aangetroffen documenten óók onder de uitzonderingsgrond van artikel 10, eerste lid, sub c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob vallen.

Standpunt van eiser

4. Eiser stelt zich – samengevat – op het standpunt dat artikel 12 van het DWU geen lex specialis is. Hij bestrijdt dat artikel 12 van het DWU een uitputtende bepaling is die aan de Wob derogeert. Eiser vindt verder dat niet alle gevraagde informatie uitsluitend bestaat uit door de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken verkregen inlichtingen die van vertrouwelijke aard zijn of die als vertrouwelijk zijn verstrekt. Hij noemt hierbij als voorbeeld het voorlegformulier van de douane aan verweerder. Ook noemt eiser een aantal documenten die ontbreken: de brief van 8 augustus 2019 van de minister van Economische Zaken waarmee eisers verzoek is doorgestuurd naar verweerder en mailberichten tussen verweerder en eiser van 9 en 11september 2019. Bovendien vindt eiser dat verweerder op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat het verstrekken van een inventarislijst zou betekenen dat er vertrouwelijke gegevens worden geopenbaard of dat die herleidbaar zouden zijn tot individuele bedrijven.

Verweerder heeft verder ten onrechte de namen van de exporteurs geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, onder sub c, van de Wob (bedrijfs- en fabricagegegevens, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld). Eiser vindt dat de namen van exporteurs niet vallen onder de definitie van bedrijfs- en fabricagegegevens. Dat blijkt volgens hem uit vaste rechtspraak.^[3]Ook heeft verweerder de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, onder aanhef en onder g, van de Wob niet voldoende gemotiveerd, omdat geen sprake is van een belangenafweging. Er is door verweerder niet inzichtelijk gemaakt waarom de exporteurs zouden moeten vrezen voor onevenredige benadeling bij openbaarmaking van hun namen in deze context. Tot slot voert eiser aan dat een drietal interne memo’s is geweigerd, omdat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad. Met deze weigering geeft verweerder toe dat de weigering op grond van artikel 12 van het DWU onrechtmatig is, aangezien deze beweerde persoonlijke beleidsopvattingen vanzelfsprekend niet vertrouwelijk aan de douane zijn verstrekt.

Eiser heeft ten slotte schadevergoeding gevorderd, omdat volgens hem de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM is overschreden.^[4]

Het oordeel van de rechtbank

Wob of Woo?

5
.Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo)^[5]in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 9 november 2020, dus voor
1 mei 2022. Dat betekent dat de rechtbank in dit geding oordeelt met toepassing van de Wob.

Weigering op grond van artikel 12 van het DWU en artikel 10, aanhef, en onder c en g en artikel 11, van de Wob

6. De rechtbank stelt voorop dat het DWU rechtstreekse werking heeft binnen de Nederlandse rechtsorde en voorrang geniet boven het nationale recht, zoals de Wob.^[6]Als de geheimhoudingsbepaling van artikel 12 van het DWU van toepassing is, kan geen sprake zijn van toepassing van de Wob
.Zelfs al zou het DWU geen rechtstreekse werking hebben binnen de Nederlandse rechtsorde en daarmee geen voorrang genieten boven de Wob, dan nog zou de Wob niet van toepassing zijn. Via artikel 1:5 van de Algemene douanewet (ADW) is artikel 12 van de DWU namelijk integraal opgenomen in de ADW, een lex specialis ten opzichte van de Wob. Eisers stelling op de zitting dat de DWU niet op de lijst staat vermeld van uitzonderingsgevallen van de Woo doet hieraan niet af, want in dit geval is niet de Woo maar de Wob van toepassing.

7. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kennisgenomen van de informatie die verweerder aan haar vertrouwelijk heeft overgelegd. De rechtbank heeft de documenten gecontroleerd op de toepassing van artikel 12 van het DWU en de weigeringsgronden uit artikel 10, aanhef en tweede lid, onder c en g, van de Wob.

8. In artikel 12 van het DWU is onder meer bepaald dat alle door de douaneautoriteiten bij de uitoefening van hun taken verkregen inlichtingen die van vertrouwelijke aard zijn of die als vertrouwelijk zijn verstrekt, onder het beroepsgeheim vallen.

In artikel 5, aanhef en onder 1, van het DWU is de definitie gegeven van douaneautoriteiten. Dit zijn de douanediensten van de lidstaten die bevoegd zijn voor de toepassing van de douanewetgeving, en alle overige autoriteiten die krachtens het nationale recht belast zijn met de toepassing van bepaalde onderdelen van de douanewetgeving.

9. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.

Op grond van het tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

10. Niet in geschil is dat met de verlening van exportvergunningen toepassing wordt gegeven aan douanewetgeving als genoemd in artikel 5, aanhef en onder 1, van het DWU. De rechtbank is van oordeel dat zowel de douane als verweerder, douaneautoriteiten zijn in de zin van die bepaling. De douane is een douanedienst als genoemd in die bepaling en verweerder is een autoriteit als genoemd in die bepaling. Verweerder is namelijk belast met de toepassing van bepaalde onderdelen van de douanewetgeving.

Dat betekent niet dat alle documentatie over de verlening van de vergunning onder het bereik van artikel 12 van het DWU valt. Het gaat in die bepaling (enkel) om de door de douane en verweerder verkregen inlichtingen die vertrouwelijk van aard zijn of die als vertrouwelijk zijn verstrekt.

De rechtbank is wel met verweerder van oordeel, dat wanneer verkregen vertrouwelijke inlichtingen worden overgenomen vanuit brondocumenten naar interne documenten van verweerder en de douane, nog steeds betekenis toekomt aan artikel 12 van het DWU. De genoemde interne documenten kunnen weliswaar onder het regime van de Wob vallen, maar voor zover de inhoud ervan valt onder de definitie van artikel 12 van het DWU, blijft dit artikel zich tegen publicatie verzetten. Zo ontneemt de enkele verplaatsing van vertrouwelijke inlichtingen uit bijvoorbeeld een aanvraag naar een interne memo, aan die inlichtingen niet het karakter van verkregen inlichtingen van vertrouwelijk aard. Dat de werking van artikel 12 van het DWU zou zijn beperkt tot de brondocumenten kan niet worden afgeleid uit artikel 12 van het DWU en zou de werking van dit artikel ook op onaanvaardbare wijze ondergraven.

11. Verweerder heeft op de zitting verklaard dat in een dossier verschillende soorten documenten aanwezig zijn die zien op de vergunningsprocedure. Het gaat onder andere om informatie over de producten zelf, productspecificaties en informatie over de levering. Ook zitten er andere soorten documenten in een dossier, zoals memo’s. Er wordt informatie aangeleverd door de douane aan verweerder en daarmee wordt een risicoanalyse gemaakt of al dan niet een vergunning moet worden verleend. Volgens verweerder bevatten die memo’s niet alleen informatie die onder artikel 12 van het DWU valt, maar ook onder artikel 10, eerste lid, onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Het gaat in dit geval om drie memo’s, zoals ook blijkt uit de inventarislijst.

12. De rechtbank heeft twee dossiers gecontroleerd (5.7.7.1 en 9.5.6.7). Zij is tot de volgende bevindingen gekomen.

Het eerste dossier (5.7.7.1) bestaat uit verschillende documenten. Wat betreft de aanvraag en het contract is de rechtbank met verweerder van oordeel dat deze documenten door de douane en verweerder verkregen inlichtingen zijn, en dat deze vertrouwelijk van aard zijn. De verstrekker heeft er geen rekening mee hoeven houden dat deze documenten openbaar zouden worden gemaakt. Artikel 12 van het DWU verzet zich tegen openbaarmaking van deze documenten.

De e-mails met cryptobijlagen zijn geen aan de douane of verweerder verstrekte inlichtingen en vallen dus niet onder artikel 12 van het DWU. Ook de ontvangstbevestiging is gelet op de daarin opgenomen gegevens onterecht in het geheel geweigerd door verweerder op grond van artikel 12 van het DWU. De interne memo is door verweerder onterecht geweigerd op grond van artikel 12 van het DWU omdat het gaat om een intern/ambtelijk advies om de vergunning te verlenen. Openbaarmaking van de memo zou wel geweigerd kunnen worden op grond van artikel 11 van de Wob. Wat betreft het verslag van de douane overweegt de rechtbank dat bepaalde alinea’s van het document niet onder artikel 12 van het DWU en ook niet onder artikel 10, eerste lid, onder c, of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob vallen, maar net als de memo onder artikel 11 van de Wob vanwege de erin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

De stukken in het tweede dossier (9.5.6.7) die van de aanvrager afkomstig zijn, zoals de aanvraag en daarbij opgestuurde gegevens, vallen onder artikel 12 van het DWU. Deze documenten zijn door de douane en verweerder verkregen inlichtingen, en deze zijn vertrouwelijk van aard. De verstrekker heeft er geen rekening mee hoeven houden dat deze documenten openbaar zouden worden gemaakt. De ontvangstbevestiging is door verweerder onterecht in het geheel geweigerd en wordt niet genoemd in de inventarislijst. De interne memo is ook onterecht geweigerd op grond van artikel 12 van het DWU. Het gaat net als in het eerste dossier om een intern/ambtelijk advies om de vergunning te verlenen, zodat de weigering om openbaarmaking de grondslag zou kunnen vinden in artikel 11 van de Wob. Wat betreft het verslag van de douane overweegt de rechtbank ook voor dit dossier dat bepaalde alinea’s van het document niet onder artikel 12 van het DWU en ook niet onder artikel 10, eerste lid, onder c, of artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob vallen, maar onder artikel 11 van de Wob vanwege de erin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

De rechtbank stelt vast dat verweerder niet per deel van elk document heeft aangegeven welke weigeringsgrond volgens haar van toepassing is. Daarmee is voor de rechtbank niet duidelijk op welke grond welke alinea’s worden geweigerd openbaar te maken.

Bovendien bevat ieder dossier voorlegformulieren. De rechtbank begrijpt deze formulieren zo dat het een interne voorlegging is van de douane aan verweerder. Dat valt niet onder artikel 12 van het DWU. Een voorlegformulier lijkt beperkt te zijn tot een samenvatting van de aanvraag en een vermelding van de gegevens van het bedrijf. De rechtbank is tot slot van oordeel dat alle uitgaande formulieren niet onder artikel 12 van het DWU vallen, maar dat deze formulieren wel bedrijfsgegevens bevatten.

De conclusie na controle van de twee dossier is dat verweerder onjuist dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd op welke gronden hij de (delen van) de onder het verzoek om openbaarmaking vallende documenten heeft geweigerd. Verweerder zal daarom opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit en daarbij moeten betrekken wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen.

Heeft eiser recht op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn?

13. De rechtbank heeft in verband met het verzoek om schadevergoeding de Staat aangemerkt als partij.

14. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De behandeling van een zaak als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep mag ten hoogste anderhalf jaar duren. De te beoordelen periode begint met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan. Als de redelijke termijn is overschreden, geldt voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

15. Het bezwaarschrift van eiser is op 11 mei 2020 door verweerder ontvangen. De redelijke termijn is overschreden vanaf 11 mei 2022. De rechtbank doet op 1 november 2022 uitspraak in deze zaak. Dit betekent dat de overschrijding bijna een half jaar heeft geduurd. Dit betekent dat eiser recht heeft op een schadevergoeding van € 500,-. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen op 9 november 2020. De behandeling van het bezwaar heeft daarmee niet meer dan een half jaar geduurd. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de rechtbank, zal de rechtbank de Staat veroordelen om deze schadevergoeding aan eiser te betalen.

Conclusie

16. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen binnen een termijn van zes weken na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak.

17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

18. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-;

- wijst het verzoek om schadevergoeding toe en veroordeelt de Staat tot betaling aan eiser van € 500,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, voorzitter, en mr. M. Greebe en
mr.T.L. Fernig - Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. N. Bissumbhar, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 november 2022.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.