Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/1017 en AMS 18/1019
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juli 2018 in de zaak tussen
[naam 1], te Hilversum en
[naam 2], te [woonplaats] , samen te noemen eisers
[naam 2], te [woonplaats] , samen te noemen eisers
(gemachtigde: mr. E.J. Elferink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. N. Hamdach en mr. F.M.E. Schuttenhelm).
Procesverloop
Bij besluiten van 7 juli 2017 (hierna: de primaire besluiten) heeft verweerder aan beide eisers afzonderlijk een bestuurlijke boete opgelegd en ingevorderd van € 13.500,--.
Bij afzonderlijke besluiten van 2 januari 2018 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Eiser [naam 1] is sinds 31 augustus 2016 eigenaar van de woning op het adres [adres 1] (de woning) te [woonplaats] . De bestemming van dit adres is wonen.
1.2.
Op 2 juni 2017 heeft verweerder een melding ontvangen dat de woning wordt verhuurd aan vijf toeristen en dat de hoofdbewoner niet op het adres woont. Verweerder heeft vervolgens onderzoek gedaan naar het gebruik van deze woning.
1.3.
Op 3 juni 2017, de datum waarop toezichthouders van de afdeling Wonen van de gemeente Amsterdam de woning hebben bezocht, stonden [naam 3] en [naam 4] op het adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen (brp). Eiser [naam 2] , de zoon van eiser [naam 1] , is met terugwerkende kracht vanaf 9 maart 2017 op dit adres ingeschreven in de brp.
1.4.
De resultaten van het onderzoek van verweerder zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van 3 juni 2017 (het rapport). Blijkens het rapport hebben toezichthouders [naam 5] en [naam 6] op 3 juni 2017 om 08:50 uur een controle verricht in de woning. De toezichthouders hebben aangebeld op het adres, waarop de deur is geopend door een man. De toezichthouders hebben zich gelegitimeerd en voorgesteld aan deze man en hebben hem het doel van hun bezoek meegedeeld. De man vertelde dat ze toeristen zijn uit [land] en met zes personen in de woning verblijven. Vervolgens heeft een man, die zich later heeft geïdentificeerd als [naam 7] (hierna: [naam 7] ), het woord genomen. De toezichthouders hebben uitdrukkelijk toestemming gekregen om de woning te betreden. [naam 7] heeft vervolgens verklaard dat hij via Airbnb heeft geboekt voor zes personen voor drie nachten en dat hij met een creditkaart € 1.184,-- vooruit heeft betaald. De toezichthouders hebben [naam 7] gevraagd om de reservering naar hen te mailen. In het rapport staat verder dat op de tafel een geplastificeerd A4 lag met instructies over het gebruik van het appartement. Daarop stond de naam van [naam 2] met een telefoonnummer. Dit is hetzelfde telefoonnummer van [naam 2] , die de toeristen heeft binnengelaten. De toezichthouders hebben verder aan [naam 7] gevraagd of er persoonlijke spullen zijn aangetroffen in de woning. Volgens [naam 7] waren er wel een paar afgesloten kasten aanwezig.
1.5.
Bij brief van 7 juni 2017 heeft verweerder eisers ieder afzonderlijk bericht het voornemen te hebben om hen een boete op te leggen van € 13.500,-- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning. Eisers hebben op 23 juni 2017 hun zienswijze gegeven op dit voornemen.
1.6.
Met de primaire besluiten, gehandhaafd bij de bestreden besluiten, heeft verweerder eisers ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,-- en deze boete ingevorderd, omdat eisers de woning aan de bestemming tot bewoning hebben onttrokken, zonder dat eisers over de daarvoor vereiste vergunning beschikken. Verder is aan eiser
[naam 1] een last onder dwangsom opgelegd. Deze maakt geen onderdeel uit van de onderhavige procedure.
1.7.
Eisers hebben de bestreden besluiten in beroep gemotiveerd bestreden.
Juridisch kader
2. Bij de beoordeling van het beroep gaat de rechtbank uit van het juridisch kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Over het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning
3.1.
Op de zitting hebben de gemachtigden van verweerder bevestigd dat niet meer in geschil is dat [naam 2] op het moment van het onderzoek in de brp staat ingeschreven op het betreffende adres. Tussen partijen is verder niet in geschil dat [naam 2] de woning permanent bewoonde. Reeds daarom volgt de rechtbank eisers niet in hun stelling dat verweerder een tweede onderzoek had moeten verrichten om permanente bewoning door [naam 2] vast te stellen.
3.2.
In geschil is of de woning, die permanent wordt bewoond maar ook wordt verhuurd aan toeristen, door die verhuur aan de bestemming tot bewoning is onttrokken.
3.3.
Eisers hebben verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank van 5 december 2017 [1] . Volgens eisers gaat de rechtbank in deze uitspraak, waar ook sprake was van permanente bewoning, uit van een onjuiste lezing van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). In de gevallen waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat bij verhuur aan toeristen sprake is van woningonttrekking, was namelijk, anders dan in het onderhavige geval, geen sprake van permanente bewoning of hoofdverblijf van de betrokkene. Die situatie is dus niet gelijk aan het geval van eisers. Verder blijkt uit pagina 11 van de notitie “Toeristische verhuur van woningen (“vakantieverhuur”) in Amsterdam van juni 2013 (hierna: de notitie vakantieverhuur) en uit pagina 14 van de “Evaluatie toeristische verhuur van woningen” (hierna: de evaluatie) dat verweerder eerder ook zelf het standpunt heeft ingenomen dat bij vakantieverhuur geen sprake is van woningonttrekking, aldus eisers.
3.4.
De gemachtigden van verweerder hebben op de zitting toegelicht dat de gemeenteraad na een dodelijk incident bij een brand in een woning aan verweerder heeft gevraagd onderzoek te doen en advies te geven over de mogelijkheden om de toeristische verhuur van woningen aan te pakken. Ook bij andere partijen, zoals een advocatenkantoor, heeft de gemeenteraad advies ingewonnen. De notitie vakantieverhuur betreft één van de daaruit voortgekomen aanbevelingen. Vervolgens heeft de gemeenteraad een besluit genomen (hierna: het raadsbesluit), waarna de gemeenteraad een evaluatie heeft laten uitvoeren. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het raadsbesluit het door de gemeenteraad ingenomen standpunt betreft, waarbij de gemeenteraad op een aantal punten keuzes heeft gemaakt die (kennelijk) afwijken van de aanbevelingen in de door eisers aangehaalde notities. Een van die keuzes, die door de Afdeling niet als onjuist is aangemerkt [2] , is dat uit de vakantieverhuur van een woning aan toeristen volgt dat deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat de woning dus aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Hiervan is volgens de Afdeling ook sprake in het geval van incidentele verhuur, omdat een woning gedurende die verhuur niet als woning kan worden gebruikt [3] .
3.5.
De rechtbank stelt, met eisers, vast dat er geen rechtspraak van de Afdeling bekend is waarin een oordeel is gegeven over de specifieke situatie die zich hier voordoet, namelijk dat een woning die permanent wordt bewoond, wordt gebruikt voor vakantieverhuur. Wel heeft deze rechtbank zich hierover een oordeel gevormd in haar voornoemde uitspraak van
5 december 2017. Zoals de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen is ook in het geval van permanente bewoning, tijdens de perioden dat de woning verhuurd wordt, sprake van onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Door de verhuur van de woning aan toeristen is immers sprake van een wijziging van de functie van het gebruik. De woning kon gedurende die verhuur aan toeristen niet voor bewoning worden gebruikt. In wat eisers hiertegen hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om van dit oordeel af te wijken.
3.6.
Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat de woonruimte van eisers, in de periode dat deze is verhuurd aan de toeristen, is onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Daarvoor was in beginsel een onttrekkingsvergunning vereist van verweerder, waarover eisers niet beschikken.
Over het beleid inzake vakantiehuur
4.1.
Verweerder voert een beleid waarbij onder bepaalde voorwaarden toch geen onttrekkingsvergunning wordt verlangd bij verhuur van de woning aan toeristen. Een van de voorwaarden van het beleid is verhuur aan maximaal vier personen.
4.2.
Eisers hebben aangevoerd dat deze regel, dat zonder vergunning slechts aan maximaal vier personen tegelijkertijd mag worden verhuurd, op het moment van het onderzoek nog niet in de Huisvestingsverordening 2016 van de gemeente Amsterdam (de Huisvestingsverordening) was opgenomen en dus slechts een (wetsinterpreterende) beleidsregel betrof waaraan de burger niet kan worden gehouden. Volgens eisers hebben zij dan ook geen rechtsplicht geschonden vanwege de eenmalige constatering dat aan meer dan vier personen tegelijkertijd is verhuurd. Ook hebben eisers aangevoerd dat de regel dat aan maximaal vier personen tegelijkertijd mag worden verhuurd, in strijd is met het Europese recht. De regel is een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn [4] . Volgens eisers kan deze regel de evenredigheidstoets niet doorstaan, zodat die buiten toepassing moet worden gelaten.
4.3.
Anders dan eisers stellen overweegt de rechtbank dat het door verweerder gehanteerde beleid waarbij onder bepaalde voorwaarden geen vergunning nodig is, begunstigend beleid betreft. Verweerders keuze dat – vergunningsvrij – aan maximaal vier personen mag worden verhuurd, houdt – blijkens verweerders toelichting – verband met de leefbaarheid. De rechtbank acht deze beleidskeuze niet onredelijk. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser [naam 2] de woning op 3 juni 2017 heeft verhuurd aan zes personen. Dit betekent dat hij niet heeft voldaan aan de voorwaarde in het beleid dat aan maximaal vier personen mag worden verhuurd, zodat de hoofdregel herleeft dat voor (toeristen)verhuur van een woning een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet vereist is. Ook eiser [naam 1] is als eigenaar van de woning verantwoordelijk voor de geconstateerde overtreding. Nu eisers niet over een vergunning beschikken, faalt eisers grond dat zij geen rechtsplicht hebben geschonden. Eisers beroep op de Dienstenrichtlijn slaagt evenmin, omdat verweerders beleid niet belemmerend, maar juist begunstigend is ten opzichte van de hoofdregel dat een vergunning is vereist.
4.4.
Eisers hebben ook een beroep gedaan op een uitspraak van deze rechtbank van
28 mei 2018 [5] . Naar het oordeel van de rechtbank slaagt dit niet, omdat die uitspraak ziet op een ander aspect van verweerders beleid. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de woning niet permanent bewoond werd. Dit had in die zaak tot gevolg dat werd voldaan aan alle voorwaarden van het beleid van verweerder voor toeristische verhuur, waardoor de verhuur aan de toeristen was toegestaan zonder vergunning. Eisers hebben echter niet voldaan aan alle voorwaarden van het beleid van verweerder. Zij hebben immers verhuurd aan zes toeristen, terwijl verhuur aan maximaal vier personen was toegestaan.
28 mei 2018 [5] . Naar het oordeel van de rechtbank slaagt dit niet, omdat die uitspraak ziet op een ander aspect van verweerders beleid. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de woning niet permanent bewoond werd. Dit had in die zaak tot gevolg dat werd voldaan aan alle voorwaarden van het beleid van verweerder voor toeristische verhuur, waardoor de verhuur aan de toeristen was toegestaan zonder vergunning. Eisers hebben echter niet voldaan aan alle voorwaarden van het beleid van verweerder. Zij hebben immers verhuurd aan zes toeristen, terwijl verhuur aan maximaal vier personen was toegestaan.
4.5.
Eisers hebben verder een beroep gedaan op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens eisers is het, door de beperking dat aan maximaal vier personen mag worden verhuurd, voor een gezin dat uit meer dan vier personen bestaat niet mogelijk om in Amsterdam een woning te huren via Airbnb. Dit beroep slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen eisers artikel 8 van het EVRM slechts inroepen ter bescherming van hun eigen familieleven en kan dit artikel niet door hen worden ingeroepen ter bescherming van het familie- of gezinsleven van potentiële toeristen.
4.6.
De conclusie van het voorgaande is dat verweerder bevoegd was om op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een boete aan eisers op te leggen.
Over matiging van de boete
5.1.
Tot slot hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat er aanleiding bestaat om de boete te matigen omdat het gaat om een eenmalig geconstateerde overtreding. De boete van tweemaal € 13.500,-- is dan ook onevenredig hoog, aldus eisers.
5.2.
De rechtbank overweegt dat, hoewel het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening volgens vaste rechtspraak met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat het bestuursorgaan niettemin een lagere boete moet opleggen als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
5.3.
De boete is volgens de bij de Huisvestingsverordening behorende bijlage, zoals die luidde op het moment van het onderzoek in de woning, voor een eerste overtreding gefixeerd op € 20.500,--. Verweerder heeft echter € 13.500,-- opgelegd, zodat de rechtbank dit bedrag als uitgangspunt neemt.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank had voor eisers duidelijk moeten zijn dat een woning vergunningsvrij aan maximaal vier personen verhuurd mag worden. Als bij eisers twijfel had bestaan over welke vorm van verhuur van hun woning was toegestaan, had het op hun weg gelegen hier vooraf navraag naar te doen bij verweerder. In het door eiser aangevoerde heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zien de opgelegde boete te matigen. Tot slot volgt de rechtbank eisers niet in de stelling dat slechts eenmalig is verhuurd aan meer dan vier personen. Voor zover dit relevant is voor de vraag of de boete gematigd moet worden, bevinden zich in het dossier meerdere aanwijzingen dat dit (vermoedelijk) meerdere keren is gebeurd. De rechtbank wijst er in dat verband op dat de woning werd aangeboden als een zespersoons appartement en dat de zich in het dossier bevindende recensies de indruk wekken dat dit ook vaker aan meer dan vier personen is verhuurd. Overigens stelt de rechtbank vast dat verweerder slechts één overtreding aan de boete ten grondslag heeft gelegd. Ook verder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor de boete gematigd had moeten worden.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Over het verzoek om schadevergoeding
7.1.
Volgens eisers zijn de bestreden besluiten onrechtmatig en hebben zij als gevolg daarvan schade geleden. Naar aanleiding van de onrechtmatige besluiten hebben eisers de verhuur via Airbnb moeten staken, zodat zij inkomensschade hebben geleden. Eisers verzoeken verweerder te veroordelen tot het vergoeden van deze schade.
7.2.
De rechtbank merkt eisers verzoek om schadevergoeding aan als een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:92 van de Awb, in samenhang met artikel 8:91 van de Awb, nu het verzoek is gedaan hangende het beroep tegen het gestelde schadeveroorzakende besluit. Omdat hiervoor is overwogen dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is, is van een onrechtmatig besluit als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb niet gebleken. Ook is geen sprake van één van de situaties als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder b, c en d, van de Awb die tot toekenning van schadevergoeding kunnen leiden. Daarom bestaat geen aanleiding verweerder te veroordelen tot het vergoeden van de door eisers gestelde schade. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. B.C. Langendoen en
mr. P. Sloot, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning (…) door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
(…)
Huisvestingsverordening 2016 van de gemeente Amsterdam
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in (…) artikel 21 van de [Huisvestings]wet (…).
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
(…)
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
(…)
Bijlage 3 Behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
Woningonttrekking, 21 onder a, € 20.500,-