Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/991
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2017 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , beiden te [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigden: mr. N. Hamdach en mr. F.M.E. Schuttenhelm).
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers een bestuurlijke boete opgelegd en ingevorderd van € 13.500,--.
Bij besluit van 6 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2017. Eisers zijn toen vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.H. Voogd. Bij beslissing van 10 juli 2017 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de zitting van de meervoudige kamer van 17 oktober 2017.
Het onderzoek is voortgezet ter zitting van de meervoudige kamer van 17 oktober 2017.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Hamdach en mr. F.M.E. Schuttenhelm.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eisers zijn sinds 6 januari 2006 eigenaar van de woning op het adres [adres] (de woning) te [woonplaats 2] . De bestemming van dit adres is wonen. Op 28 maart 2016, de datum van het huisbezoek, stonden eisers en hun twee kinderen op dit adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen (brp). In de periode van eind 2015 tot juni 2016 hebben eisers en hun gezin in verband met werk van eiser regelmatig in [land] verbleven.
1.2.
Op 28 maart 2016 heeft verweerder de melding ontvangen dat de woning tot eind 2015 bewoond zou zijn geweest door een gezin met twee kleine kinderen, dat de woning vervolgens is geschilderd, dat sinds december elke week nieuwe mensen op het balkon staan te roken en dat de woning op de website van AirBnB wordt aangeboden. Verweerder heeft vervolgens onderzoek gedaan naar het gebruik van deze woning.
1.3.
De resultaten van het onderzoek van verweerder zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van 30 maart 2016 (het rapport). Blijkens dit rapport hebben toezichthouders [toezichthouder 1] en [toezichthouder 2] op 28 maart 2016 om 16.20 uur een controle verricht in de woning. Blijkens het rapport is aangebeld op het adres, waarop de deur is geopend door een man, die zich later heeft geïdentificeerd als [naam 1] (hierna: [naam 1] ). De handhavers hebben zich geïdentificeerd aan [naam 1] en aan de twee andere mannen die in de woonkamer zijn aangetroffen en hebben aan hen het doel van hun bezoek meegedeeld. De handhavers hebben uitdrukkelijk toestemming van [naam 1] gekregen om de woning te betreden. [naam 1] heeft verklaard dat zij de woning met zijn zessen hebben geboekt voor vier nachten (aankomst op zondag, 27 maart 2016, vertrek op 31 maart 2016) via [naam 2] en dat zij de sleutel van de woning hebben gekregen van iemand van [naam 2] . [naam 1] heeft de toezichthouders het boekingsbewijs getoond, waarvan een foto is gemaakt door de toezichthouders. De toezichthouders hebben een A-4’tje van die organisatie aangetroffen op tafel, hebben in de slaapkamer aan de achterkant van de woning nog twee andere mannen slapend aangetroffen. Voorts staat in het rapport vermeld dat de toezichthouders in diverse delen van het huis persoonlijke spullen van de bewoners hebben aangetroffen. Het betreft onder meer kleding op de bovenste verdieping, een stapel deels ongeopende post aan eisers in de woonkamer, bier in de koelkast, kinderkleding in een slaapkamer en een tussenkamer die dienst doet als opslag van persoonlijke spullen.
1.4.
Bij brief van 29 juli 2016 heeft verweerder eisers bericht het voornemen te hebben om hen een boete op te leggen van in totaal € 13.500,-- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning. Eisers hebben geen zienswijze gegeven op dit voornemen.
1.5.
Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder eisers gezamenlijk een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,-- en deze boete ingevorderd, omdat eisers de woning aan de bestemming tot bewoning hebben onttrokken, zonder dat eisers over de daarvoor vereiste vergunning beschikken.
1.6.
Eisers hebben het bestreden besluit in beroep gemotiveerd bestreden.
2. Bij de beoordeling van het beroep gaat de rechtbank uit van het juridisch kader zoals opgenomen in de achter deze uitspraak gehechte bijlage.
Over het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning
3.1.
Hoewel eisers regelmatig in [land] verblijven, vindt de rechtbank het aannemelijk dat eisers de woning gebruiken voor permanente bewoning. Eisers staan namelijk ingeschreven in de brp. Daarnaast hebben de toezichthouders verspreid over de woning diverse persoonlijke spullen aangetroffen. Verweerder heeft dit op de zitting ook erkend.
3.2.
In geschil is of de woning, die permanent wordt bewoond maar wordt verhuurd aan toeristen, door die verhuur aan de bestemming tot bewoning is onttrokken.
3.3.
Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), blijkt dat uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van een woning door toeristen volgt dat deze niet beschikbaar is voor bewoning en dus is onttrokken aan de bestemming tot bewoning, ook als het gaat om incidentele verhuur [1] . Incidentele verhuur laat, aldus de Afdeling, namelijk onverlet dat een woning gedurende die verhuur niet als woning kan worden gebruikt.
3.4.
De rechtbank leidt uit deze uitspraken af dat er – ook in het geval van permanente bewoning – tijdens de perioden dat de woning verhuurd wordt, sprake is van
onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Door de verhuur van de woning aan toeristen is immers sprake van een wijziging van de functie van het gebruik. De woning kon gedurende die verhuur aan toeristen niet voor bewoning worden gebruikt.
3.5.
Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de woonruimte van eisers in de perioden van verhuur is onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Daarvoor was in beginsel een vergunning vereist van verweerder, waarover eisers niet beschikken.
Over het beleid inzake vakantiehuur
4.1.
Verweerder voert een beleid waarbij onder bepaalde voorwaarden toch geen vergunning wordt verlangd bij verhuur van de woning aan toeristen. Een van de voorwaarden van het beleid is verhuur aan maximaal vier personen.
4.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan deze voorwaarde niet is voldaan nu tijdens het huisbezoek vijf toeristen zijn aangetroffen en [naam 1] heeft verklaard dat zij met zijn zessen zijn. Blijkens het boekingsbewijs is zes ook het maximum aantal personen dat de woning kan huren, aldus verweerder. Eiser heeft aangevoerd dat niet vast is komen te staan dat aan de vijf aangetroffen toeristen daadwerkelijk onderdak is verleend en dat genoemde verklaring van [naam 1] niet betekent dat daadwerkelijk aan zes personen onderdak is verleend. Het betreft immers een verklaring ‘van horen zeggen’ en de toezichthouders hebben niet zelf geconstateerd dat daadwerkelijk aan zes personen onderdak is verleend, aldus eisers.
4.3.
Naar het oordeel van rechtbank heeft verweerder terecht gesteld dat eisers geen geslaagd beroep kunnen doen op het beleid inzake vakantieverhuur. Uit het rapport blijkt dat tijdens het huisbezoek vijf toeristen zijn aangetroffen, drie in de woonkamer en twee in de slaapkamer. In antwoord op de vraag met hoeveel personen zij de woning hebben geboekt, heeft [naam 1] gezegd dat zij met zijn zessen zijn. Dat de verklaring van [naam 1] van horen zeggen zou zijn, verwerpt de rechtbank, nu hij samen met de andere toeristen de woning heeft gehuurd en zijn verklaring er één uit eigen wetenschap is. Uit de ten tijde van het huisbezoek gemaakte kopie van het boekingsbewijs blijkt voorts dat de woning aan maximaal zes personen verhuurd kan worden. Gelet op deze en de overige bevindingen in het rapport, is de rechtbank van oordeel dat genoegzaam is gebleken dat sprake is van toeristische verhuur aan meer dan vier personen. In ieder geval is namelijk aangetoond dat er sprake is van toeristische verhuur aan vijf personen. Dit betekent dat niet is voldaan aan de voorwaarde van het beleid dat aan maximaal vier personen mag worden verhuurd.
4.4.
Hetgeen overigens – over het beleid – is aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.
Conclusie
4.5.
Conclusie van het voorgaande is dat verweerder bevoegd was om op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening 2016 een boete aan eisers op te leggen. Deze boete is volgens de bij de Huisvestingsverordening behorende bijlage voor een eerste overtreding gefixeerd op € 13.500,-- (zie bijlage).
Over het opleggen van een lichtere maatregel
5.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder in plaats van een boete had moeten volstaan met het opleggen van een last onder dwangsom. Dit vormt het bij uitstek geëigende middel om in zaken als deze toe te passen, aldus eisers.
5.2.
Verweerder was bevoegd om eisers te beboeten. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank van deze bevoegdheid gebruik mogen maken. Verweerder heeft daarbij overeenkomstig zijn beleid gehandeld. Deze beroepsgrond treft geen doel.
Over matiging van de boete
6.1.
Ten slotte hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat er aanleiding bestaat om de boete te matigen tot nihil. Ter zitting hebben zij in dit verband aangevoerd dat de informatievoorziening op de website van verweerder onvoldoende is en bovendien verwarring wekt. Daarbij hebben eisers gewezen op de notitie ‘Evaluatie toeristische verhuur van woningen’ (hierna: de notitie) en op de omstandigheid dat in het beleid inzake vakantieverhuur niet staat dat als een voorwaarde daarvan wordt overtreden, een boete kan worden opgelegd wegens onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
6.2.
Hoewel het gefixeerde boetestelsel uit de Huisvestingsverordening volgens vaste rechtspraak met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het bestuursorgaan niettemin een lagere boete moet opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
6.3.
Niet in geschil is dat in het beleid en in de notitie staat dat een woning aan maximaal vier personen verhuurd mag worden. Van onduidelijkheid kan op dit punt dan ook geen sprake zijn. Indien bij eisers (overigens) twijfel bestond over welke vorm van verhuur van hun woning is toegestaan, had het op hun weg gelegen hiernaar navraag te doen bij verweerder, te meer nu zij hun woning met behulp van een professionele partij hebben verhuurd. In het door eiser aangevoerde heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zien de opgelegde boete te matigen. Ten slotte volgt de rechtbank eisers niet in de stelling dat slechts eenmalige verhuur heeft plaatsgevonden, nu uit de in zich het dossier bevindende beoordelingen van de woning op booking.com blijkt dat de woning geregeld is verhuurd.
Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor de boete gematigd had moeten worden.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzitter, en mr. H.G. Schoots en mr. A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
Op grond van artikel 35, eerste lid, kan de gemeenteraad bij Huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van, voor zover hier van belang, artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. Verweerder is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Op grond van het derde lid stelt de gemeenteraad bij Huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 4.2.2, eerste lid bepaalt dat verweerder een bestuurlijke boete kan opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in, voor zover hier van belang, artikel 21 van de wet.
Het tweede lid en onder a bepaalt dat Verweerder een boete oplegt voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel.
In bijlage 3 in kolom A staat dat de bestuurlijke boete voor onttrekken zonder vergunning
€ 13.500,- bedraagt.
Awb
Artikel 5:46, derde lid, bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.