ECLI:NL:RBAMS:2017:9949

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 17/318

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2017 in de zaak tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: mr. H.S. Eisenberger),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigden: mr. J.C. Smit en mr. E.T. ‘t Jong).

Procesverloop

Bij besluit van 30 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser hulp bij het huishouden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) toegekend.

Bij besluit van 6 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder zijn namens eiser verschenen [naam 1] en [naam 2] van de FNV. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [naam 3] (beleidsmedewerker).

Overwegingen

Feiten en bestuurlijke besluitvorming

1.1.

Eiser is geboren op [geboortedatum] en is alleenstaand. Hij is bekend met somatische aandoeningen en een psychiatrische aandoening. Eiser heeft op 16 februari 2016 bij verweerder gemeld dat hij behoefte heeft aan adequate maatschappelijke ondersteuning. Daarna heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend.

1.2.

Naar aanleiding hiervan is het Indicatieadviesbureau Amsterdam (IAB) om advies gevraagd. In het advies van 24 juni 2016 komt het IAB tot de conclusie dat eiser in aanmerking komt voor hulp bij het huishouden in de vorm van zorg in natura.

1.3.

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser de voorziening hulp bij het huishouden voor een schoon en leefbaar huis toegekend, voor de periode van 22 juni 2016 tot en met 1 juni 2017.

1.4.

Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarbij heeft eiser onder andere aangegeven dat de omvang van de hulp in het huishouden die in het IAB-advies is genoemd, 3 uur, te gering is.

1.5.

Vervolgens heeft verweerder het IAB om heradvies gevraagd. In het advies van

10 november 2016 staat dat de omvang van de inzet van de maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden door de zorgaanbieder en eiser samen vastgelegd moet worden.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.

Verweerder stelt dat hij mag afgaan op het advies van het IAB, nu dit op objectieve wijze is opgesteld, zorgvuldig tot stand is gekomen en inzichtelijk is. Er is voldoende onderzoek verricht naar eisers situatie. Het IAB heeft in het eerste advies echter wel ten onrechte een bepaald aantal uren geadviseerd en daarmee per abuis de leveringsvormen Zorg in Natura (ZiN) en persoonsgebonden budget (pgb) door elkaar gehaald. Bij ZiN wordt niet een aantal uren geïndiceerd, maar wordt bepaald wat het te bereiken resultaat moet zijn en welke specifieke huishoudelijke taken er overgenomen dienen te worden. Vervolgens worden door de zorgbehoevende met de zorgaanbieder afspraken gemaakt over de uitvoering van deze taken. De zorgaanbieder is verplicht deze taken over te nemen om eisers huis ‘schoon en leefbaar’ te houden.

Oordeel van de rechtbank: Procesbelang

3.1.

Eiser heeft de rechtbank in beroep verzocht een oordeel te vellen over de aan hem toegekende hulp bij het huishouden. De hulp is echter toegekend over een periode die in het verleden ligt. Het is niet mogelijk met terugwerkende kracht huishoudelijke hulp in natura toe te kennen. De vraag doet zich daarom voor of eiser nog wel belang heeft bij de beoordeling van zijn zaak door de rechtbank. Heeft hij dat niet, dan beoordeelt de rechtbank de zaak van eiser niet inhoudelijk, maar verklaart zij het beroep niet-ontvankelijk. Partijen hebben deze vraag zelf niet opgeworpen, maar de rechtbank moet deze vraag niettemin, ambtshalve, beantwoorden.

3.2.

De rechtbank neemt in deze zaak aan dat eiser procesbelang heeft. Eiser heeft in bezwaar, en opnieuw in beroep, verzocht om vergoeding van de proceskosten die hij in de bezwaarfase heeft gemaakt. Hij heeft deze kosten niet vergoed gekregen en alleen al daarom heeft hij er belang bij dat de rechtbank een inhoudelijke toets uitvoert. Daarnaast kan het belang van eiser bij een inhoudelijk oordeel ook gelegen zijn in de omstandigheid dat het inhoudelijk oordeel van de rechtbank kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen voor vergelijkbare zorg.^[1]De rechtbank zal dan ook, gelet op artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht onderzoeken of de toekenning van hulp bij het huishouden in de vorm van het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’, in rechte stand kon houden.

Oordeel van de rechtbank: Het inhoudelijke geschil^[2]

-
Schoon en leefbaar huis

4.1.

Op de zitting hebben de gemachtigden van verweerder erkend dat het primaire besluit en het bestreden besluit onrechtmatig zijn. In de besluiten is niet concreet genoeg vastgelegd welke rechten eiser precies kan ontlenen aan de toekenning van een ‘schoon en leefbaar huis’. In het primaire besluit staat alleen dat een ‘schoon en leefbaar huis’ is toegekend. In het bestreden besluit is daaraan toegevoegd welke schoonmaakhandelingen voor eiser moeten worden verricht. De frequentie van deze handelingen is echter niet vastgesteld. Onder verwijzing naar het oordeel dat de Centrale Raad van Beroep (verder: de Raad) inmiddels over deze kwestie heeft gegeven^[3], is verweerder van mening dat de besluiten in de huidige vorm niet in stand kunnen blijven.

4.2.

De rechtbank ziet hierin aanleiding om het beroep gegrond te verklaren. Aan het einde van de uitspraak, zal de rechtbank nader ingaan op de gevolgen van deze vaststelling. Nu volgt eerst de bespreking van de overige beroepsgronden van eiser.

-
De omvang van de maatschappelijke ondersteuning

5.1.

Eiser heeft aangevoerd dat het onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo en de daarop toegekende maatwerkvoorziening incompleet zijn.

5.2.

De rechtbank overweegt dat de omvang van het onderzoek door verweerder wordt bepaald door de (na de melding ingediende) aanvraag. De schriftelijke melding is op de zitting aan het dossier toegevoegd. De schriftelijke aanvraag ontbreekt in het dossier. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser evenwel toegelicht dat de aanvraag, vergelijkbaar met de melding, breed geformuleerd was. De gemachtigde van verweerder heeft vervolgens toegelicht dat als een brede aanvraag wordt ontvangen, deze gecompartimenteerd wordt, waarbij op elk van de daaruit afgeleide onderdelen een primair besluit volgt. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat bij deze wijze van besluitvorming problemen kunnen ontstaan in de regietaak van verweerder. Er is dan een risico dat de toegekende voorzieningen tezamen onvoldoende compensatie vormen voor de beperkingen in de zelfredzaamheid van de aanvrager. In het geval van eiser is echter niet gebleken dat dat risico zich heeft verwezenlijkt.

5.3.

In het geval van eiser is verweerder in het primaire besluit alleen ingegaan op zijn behoefte voor wat betreft de hulp bij het huishouden. Voor zover eiser meende dat hiermee onvoldoende was tegemoetgekomen aan zijn behoeften, dan had het naar het oordeel van de rechtbank op zijn weg gelegen om dit in bezwaar bij verweerder aan te geven. De afstemming van de behoeften van een betrokkene aan de te verstrekken maatwerkvoorziening(en) door verweerder is immers het resultaat van een wisselwerking tussen beide partijen.

5.4.

De rechtbank constateert dat eiser in bezwaar echter alleen algemene standpunten heeft geformuleerd, waarbij hij artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo heeft geciteerd. Eiser heeft, voor zover het sub a tot en met f van het voornoemde artikellid betreft, niet concreet aangegeven in welke behoeften van eiser verweerder niet heeft voorzien en waarom en in welk opzicht verweerder in dit concrete geval in strijd met de wet heeft gehandeld, dan wel anderszins tekort is geschoten. Voor zover verweerder hierop niet heeft beslist, komt dat naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor rekening en risico van eiser. Na de indiening van het bezwaarschrift heeft verweerder een heradvies aan het IAB gevraagd en gekregen op twee punten: hulp bij de boodschappen en ambulante ondersteuning. De rechtbank is van oordeel dat het bezwaarschrift er niet toe noopte om daarbuiten nog op andere punten heradvies te vragen. Pas in beroep en met name op de zitting, heeft eisers gemachtigde toegelicht dat eiser meer inzet wil van verweerder op het gebied van de sociale participatie, om te komen tot een doorbreking van zijn isolement.

5.5.

Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder ten onrechte een deel van eisers behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de besluitvorming buiten beschouwing heeft gelaten. Eisers beroepsgrond slaagt dan ook niet. De behoeften over de doorbreking van eisers isolement dient eiser alsnog zo concreet mogelijk te maken in een volgende zorgprocedure.

-
De eigen bijdrage

6.1.

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit had moeten opnemen wat eisers eigen bijdrage was voor de maatwerkvoorziening. Verweerder is op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder g, van de Wmo verplicht de totale wekelijkse kosten in beeld te brengen, alsmede de maximale eigen bijdrage.

6.2.

De rechtbank overweegt in navolging van recente rechtspraak van de Raad^[4]dat verweerder beslist of degene aan wie een maatwerkvoorziening wordt verleend daarvoor een bijdrage verschuldigd zal zijn en dat de hoogte van de bijdrage, met uitzondering van die voor opvang, wordt vastgesteld en geïnd door CAK. Uit de wettelijke systematiek volgt verder het uitgangspunt dat het besluit waarbij de maatwerkvoorziening wordt toegekend het laatste moment is waarop een betrokkene kennis kan nemen van de verschuldigdheid van een bijdrage en wat de kostprijs van de voorziening is die de maximaal verschuldigde bijdrage begrenst. Ten laatste bij het besluit tot toekenning van een maatwerkvoorziening moet duidelijk zijn welke rechten en plichten daaraan zijn verbonden, zodat een betrokkene – alles overziend – nog kan besluiten daarvan af te zien. In dit geval heeft verweerder niet aan dit vereiste voldaan, zodat eisers beroepsgrond slaagt.

-
Algemene voorziening

7.1.

Eiser heeft erop gewezen dat verweerder verplicht is om verordeningen (de rechtbank begrijpt: de Wmo-verordening, met de daarin opgenomen algemene voorzieningen) elektronisch te publiceren. Op de website van de centrale publicatievoorziening zijn echter geen algemeen verbindende voorschriften te vinden over de in de Wmo vermelde algemene voorzieningen. Verweerder kan zich bij het toekennen van maatwerkvoorzieningen dus niet beroepen op het bestaan van andere algemene voorzieningen die compensatie kunnen bieden voor eisers behoeften.

7.2.

Verweerder heeft in het bestreden besluit gewezen op de mogelijkheid voor eiser om gebruik te maken van de boodschappenservice, dan wel van eventueel een vrijwilliger. Verweerder heeft verder toegelicht dat eiser ten onrechte aanneemt dat voorzieningen zoals de boodschappen- of maaltijdservice moeten worden beschouwd als algemene voorzieningen in de zin van de Wmo, de gemeentelijke verordening en/of het daarop gebaseerde beleid. Beide betreffen voorzieningen die algemeen gebruikelijk zijn en die voorliggend kunnen zijn op de toekenning van een Wmo-voorziening, als de betrokkene daar ook daadwerkelijk gebruik van kan maken. Op grond van de Wmo wordt in dit verband volgens verweerder ook wel de term complementair gebruikt.

7.3.

De rechtbank volgt verweerder in deze toelichting. Wel dient verweerder daarbij te onderzoeken of de service daadwerkelijk beschikbaar is, door de aanvrager financieel kan worden gedragen en adequate compensatie biedt.^[5]Ook uit de uitspraak van de Raad van

14 november 2012^[6], waar door verweerder op is gewezen, volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder de (on)mogelijkheden van de desbetreffende betrokkene moet onderzoeken. Niet is gebleken dat verweerder dit onderzoek heeft verricht. Eiser krijgt op dit punt dan ook gelijk.

-
De omvang van de huishoudelijke ondersteuning

8. Eiser heeft aangevoerd dat de omvang van de huishoudelijke ondersteuning in uren te gering is, gezien zijn stoornissen en beperkingen. Naar het oordeel van de rechtbank treft deze grond geen doel. Verweerder heeft namelijk in het bestreden besluit geen uren toegekend, maar het te bereiken resultaat ‘een schoon en leefbaar huis’ in de leveringsvorm ZiN. Hierdoor kan niet op voorhand gezegd worden dat de omvang van de indicatie te gering is.

-
De duur van de toegekende maatwerkvoorziening

9.1.

Eiser heeft verder aangevoerd dat de tijdelijkheid van de door verweerder aan hem verleende maatschappelijke ondersteuning in strijd is met de uitgangspunten van de Wmo, te weten de kwaliteit en continuïteit van de verstrekte voorziening(en). Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat een aflopende indicatie en het als gevolg daarvan steeds opnieuw moeten aanvragen van een maatwerkvoorziening een zware wissel trekt op deze mensen, die vaak lijden aan chronische aandoeningen. Verweerder kan ook een maatwerkvoorziening voor onbepaalde tijd toekennen, waarbij periodiek onderzoek wordt gedaan.

9.2.

De rechtbank heeft begrip voor de onzekerheid die de tijdelijke indicatie bij een betrokkene teweeg kan brengen. De rechtbank acht deze wijze van indiceren echter vanuit het oogpunt van verweerder begrijpelijk en niet disproportioneel richting eiser, gelet op de wijzigingen die op beleidsniveau worden doorgevoerd. Nu verweerder hiermee niet handelt in strijd met de wet of een andere rechtsregel, slaagt eisers beroepsgrond niet.

-
Het contact met de gemachtigde van eiser

10. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat meerdere keren niet is voldaan aan zijn verzoek om hem stukken toe te zenden. Nu eiser niet nader heeft geconcretiseerd wat hij hiermee in deze zaak heeft beoogd, slaagt deze beroepsgrond niet.

-
Conclusie

11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet, gelet op 4.1 en 4.2., aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door eisers bezwaar gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid en door, in overeenstemming met de wens van partijen, hierbij aan te sluiten bij eisers laatste indicatie onder de Wmo. Eiser heeft op de zitting bevestigd dat zijn wens daar naar uitgaat.

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Indien aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.485,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter, en mr. A.D. Belcheva en

mr. T.L. Fernig - Rocour, leden, in aanwezigheid van mr. M. den Toom, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2017.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage: juridisch kader

1. Op grond van artikel 2.1.4, zesde lid, van de Wmo wordt de bijdrage voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget, met uitzondering van die voor opvang, vastgesteld en voor de gemeente geïnd door het CAK.

2. Op grond van artikel 2.3.1 van de Wmo draagt het college er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.

3.1.

Op grond van artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo voert het college, indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.

3.2.

Op grond van het vierde lid van het voornoemde artikel onderzoekt het college:

a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;

b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;

e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;

g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens artikel 2.1.4, verschuldigd zal zijn.

4. In artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo is onder meer bepaald dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening beslist ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid (…) die de cliënt ondervindt (…).

De maatwerkwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (…).

5. Op grond van artikel 2.6.3 van de Wmo kan het college de vaststelling van rechten en plichten van de cliënt mandateren aan een aanbieder.

6. Op grond van artikel 2.6.4, eerste lid, van de Wmo, kan het college de uitvoering van deze wet, behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de cliënt, door derden laten verrichten.

7. Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015, versie 2015 en 2016 (hierna: de Verordening), wordt bij het treffen van een maatwerkvoorziening in natura in de beschikking in elk geval vastgelegd:

a. welke de te treffen voorziening is;

b. wat de duur van de verstrekking is, voorzover dit door het college wordt bepaald;

c. hoe de voorziening in natura wordt verstrekt;

d. welke verplichtingen zijn verbonden aan het verstrekken van de maatwerkvoorziening

8. Op grond van artikel 4.8 van de Verordening kan een cliënt in aanmerking komen voor hulp bij het huishouden ingeval:

a. aantoonbare beperkingen bij het voeren van een huishouden, en

b. problemen die zich voordoen bij gebruikelijke hulp en mantelzorg.

9. Onder 4.9, onder a, van de Nadere Regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2016 (hierna: Nadere Regels), is de productbeschrijving gegeven voor hulp bij het huishouden:

Hulp bij het huishouden is het geheel of gedeeltelijk overnemen van huishoudelijke activiteiten. De Gemeente Amsterdam onderscheidt drie te bereiken resultaten: een schoon en leefbaar huis, beschikken over boodschappen en maaltijden en thuis zorgen voor kinderen.

Een schoon en leefbaar huis

Iedereen moet gebruik kunnen maken van een schone huiskamer, slaapkamer, keuken en sanitaire ruimten (1 badkamer, maximaal 2 toiletten) en een schone gang. Leefbaar staat voor opgeruimd en functioneel, bijvoorbeeld om vallen te voorkomen.

Concreet kan het gaan om het stofzuigen van bovengenoemde vertrekken, het schoonmaken van de badkamer, keuken en toilet, het dweilen van vloeren. Voor een een- of tweepersoonshuishouden is het uitgangspunt dat bovenstaande eens per twee weken wordt uitgevoerd. Aan de hand van de persoonlijke situatie wordt bepaald wat er daadwerkelijk gedaan moet worden. Als ook andere werkzaamheden zoals stoffen of de was moeten worden gedaan, is hier mogelijk extra inzet voor nodig; dit gebeurt alleen als de noodzaak daarvoor is vastgesteld.

Beschikken over boodschappen en maaltijden

De Wmo is aanvullend op de eigen mogelijkheden en heeft uitsluitend een taak als boodschappen- of maaltijdenservices ontoereikend zijn.

10. Onder 1.5. van de Nadere Regels is onder andere het volgende bepaald.

Voor de maatwerkvoorzieningen (…) hulp bij het huishouden (…) geldt

een inkomensafhankelijke eigen bijdrage in de kosten. De bijdrage geldt niet voor

voorzieningen voor kinderen tot 18 jaar. Hoe de hoogte van de bijdrage wordt

berekend is vastgelegd in het Financieel besluit. Voor deze inkomensafhankelijke bijdrage

berekent het Centraal Administratie Kantoor (CAK) de hoogte en int het bedrag.