Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/2109
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2016 in de zaak tussen
[de man] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. M.C. Jonkman),
en
de heffingsambtenaar van de Gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. G van der Zee).
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2014 (de aanslag)heeft verweerder eiser een aanslag leges opgelegd van € 24.292 in verband met een aanvraag om een omgevingsvergunning.
Bij uitspraak op bezwaar van 17 februari 2015 (de bestreden uitspraak) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de aanslag gehandhaafd.
Eiser heeft tegen de bestreden uitspraak beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen binnen twee weken na de zitting nadere stukken te overleggen om inzicht te verschaffen in de baten en lasten van de (bouw-)leges over het jaar 2012. Verder heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om in onderling overleg te bepalen welke sloop- en grondwerkzaamheden kunnen worden aangemerkt als kosten voor bouwrijp maken.
Partijen hebben over en weer stukken overgelegd. Bij beslissing van 11 februari 2016 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Op 31 mei 2016 heeft is het onderzoek ter zitting voortgezet door de meervoudige kamer. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser heeft op 26 april 2012 bij verweerder een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk slopen van een gebouw (drukkerij) en het nieuw bouwen van een woonhuis. In de aanvraag is vermeld dat de geschatte bouwkosten € 290.000 bedragen.
2. Bij besluit van 19 februari 2014 heeft verweerder eiser een aanslag leges opgelegd van € 24.292 in verband met de aanvraag om de omgevingsvergunning. De aanslag is als volgt gespecificeerd:
- Bouwen, over bouwkosten excl. btw € 290.000 € 10.792
- Bestemmingsplan afwijkingsbesluit A3,
- Monumenten € 450
3. Bij uitspraak op bezwaar heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de aanslag gehandhaafd.
4.1.
Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
4.2.
Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
4.3.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2012 (de Legesverordening) worden onder de naam leges rechten geheven voor diensten die door of vanwege de gemeente worden verleend en die worden vermeld in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
4.4.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Legesverordening worden de leges geheven volgens de maatstaven en de tarieven die zijn opgenomen in de bij de verordening behorende tarieventabel.
4.5.
Op grond van rubriek 3.1.10.6 van de bij de Legesverordening behorende Tarieventabel (de Tarieventabel) wordt onder bouwkosten verstaan een opgave van de aannemingssom – als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme Administratieve Voorwaarde voor uitvoering van werken (UAV 1989) – voor het uit te voeren werk dan wel voor zover deze ontbreekt, een raming van de bouwkosten als bedoeld in het normblad NEN 2631.
4.6.
Op grond van het normblad Investeringskosten voor gebouwen NEN 2631 (normblad NEN 2631) wordt voor investeringskosten onderscheid gemaakt tussen grondkosten, bouwkosten, inrichtingskosten en bijkomende kosten. Op grond van rubriek 3.2. zijn bouwkosten kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen ten behoeve van realisering van een bouwproject tot en met de oplevering van het gebouw. Bouwkosten dienen te worden onderscheiden in kosten aan het gebouw en aan het terrein. De kosten van voorzieningen op het terrein betreffen werken die niet zijn verricht tijdens het bouwrijp maken van het terrein.
Op grond van rubriek 3.1. vallen onder grondkosten – onder meer – kosten voor het bouwrijp maken van het terrein, te weten kosten die worden gemaakt om het terrein (beter) geschikt te maken voor de rechtsgeldige bestemming. Dat zijn bijvoorbeeld kosten van werken binnen het terrein als het slopen van bestaande opstallen en fundering en het verrichten van het nodige grondwerk in verband met de kwaliteit van de grond.
4.7.
Op grond van rubriek 3.1.2 van de Tarieventabel, voor zover van belang, bedraagt het tarief in 2012 voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (bouwen):
- schijf 1 – bouwkosten tot € 50.000 – 2,96% van de bouwkosten;
- schijf 2 – bouwkosten van € 50.000 tot € 500.000 – 3,88% van de bouwkosten.
4.8.
Op grond van rubriek 3.1.3.5 van de Tarieventabel, voor zover van belang, bedraagt het tarief in 2012 voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a sub 3 van de Wabo (buitenplanse ontheffing) 4,5% van de bouwkosten.
4.9.
Op grond van rubriek 3.1.7 van de Tarieventabel, voor zover van belang, bedraagt het tarief in 2012 voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder h van de Wabo € 450.
5.1.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de Legesverordening onverbindend is vanwege overschrijding van de opbrengstlimiet. Hij heeft daartoe gesteld dat de baten van de bouwleges de kosten van de bouwleges in 2012 overstegen. Volgens eiser blijkt uit pagina 29 van de Concept Jaarverantwoording 2012 van Stadsdeel Centrum dat de baten van de bouwleges (€ 7.842.000) de kosten (€ 6.194.000) overtreffen.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat de bewijslast of voldaan is aan de voorwaarde van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet, dat de geraamde baten de geraamde lasten niet mogen overschrijden, op eiser ligt. De heffingsambtenaar is echter de partij die beschikt over de gegevens die nodig zijn voor de beoordeling van het geschilpunt. Een en ander leidt tot (verzwaarde) eisen aan de motivering van de heffingsambtenaar voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, vooropgesteld dat wanneer een belastingplichtige aan de orde stelt of de geraamde baten de geraamde lasten hebben overschreden, de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen dient te verschaffen. In zijn arrest van 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BR0707, heeft de Hoge Raad overwogen dat dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Die begroting moet immers als uitgangspunt dienen voor de ramingen. Voorts heeft de Hoge Raad in zijn hiervoor genoemde arrest van 24 april 2009 overwogen dat, indien de belastingplichtige ten aanzien van één of meer posten in de ramingen in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over die post dient te verstrekken teneinde die twijfel – naar vermogen – weg te nemen.
5.3.
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 13 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:282) voorts overwogen dat de beoordeling van de opbrengstlimiet ook na de invoering van de Wabo nog moet plaatsvinden aan de hand van het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Dit betekent dat kruissubsidiëring ook na de invoering van de Wabo nog is toegestaan en dat de baten van de bouwleges de lasten mogen overschrijden indien het totaal aan baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld de totale lasten maar niet overschrijden. Gelet op de in de procedure overgelegde stukken, met name de Programmabegroting 2012 alsmede de in de (concept)jaarverantwoording 2012 opgenomen begrotingscijfers, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat voor het jaar 2012 de totale geraamde baten de totale geraamde lasten hebben overschreden. Overeenkomstig de begroting is het totaal aan geraamde baten voor leges binnen de verordening voor dat jaar ruim 2,5 miljoen euro, het totaal aan geraamde lasten bedraagt ruim 3,6 miljoen euro.
5.4.
Eiser heeft aangevoerd dat in de Leidraad Legestarieven Wabo 2010 (de Leidraad) staat dat kruissubsidiëring alleen is toegestaan tussen leges voor vergunning behandeling inzake bouwen, slopen, kappen, monumenten, aanleggen, bestemmingsplanwijzigingen en andere fysieke dienstverlening die de fysieke omgeving betreffen. Eiser stelt dat het de bedoeling is dat de gemeentes deze Leidraad toepassen. Deze Leidraad kan volgens eiser worden gezien als beleid waaraan verweerder zich dient te houden. Nu de baten voor bouwleges de lasten daarvan overschrijden, heeft verweerder in strijd met deze Leidraad gehandeld.
5.5.
De rechtbank overweegt dat de vraag of verweerder al dan niet overeenkomstig de Leidraad heeft gehandeld er niet aan kan afdoen doen dat de beoordeling van de gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet moet plaatsvinden aan de hand van het totaal van de geraamde baten en lasten van de verordening zoals in 5.3. is vastgesteld.
6.1.
Eiser heeft eerst ter zitting gewezen op pagina 2 van bijlage 2 van de door verweerder op 25 mei 2016 ingebrachte stukken. Eiser stelt dat uit deze bijlage blijkt dat verweerder bij de berekening van de ‘lasten ter zake’ ten onrechte de kosten voor handhaving in verschillende stadsdelen heeft meegenomen. Die kosten kunnen naar het standpunt van eiser niet gezien worden als ‘lasten ter zake’ en dat leidt volgens eiser tot onverbindendheid van de verordening.
6.2.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de kosten die eiser bedoelt, niet zien op handhavingskosten in verschillende stadsdelen. Het zijn de kosten die gemoeid zijn bij de controle van de uitvoering van omgevingsvergunningen. Deze controles vallen onder kosten met betrekking tot omgevingsvergunningen, maar worden uitgevoerd door de dienst handhaving. Daarom wordt er in de getalsmatige onderbouwing gesproken over kosten voor handhaving. Verder heeft verweerder toegelicht dat Stadshart, Oost, Zuid en West verschillende rayons van stadsdeel Centrum zijn, en dat dus met deze aanduidingen niet andere stadsdelen worden bedoeld.
6.3.
De rechtbank stelt allereerst vast dat het door eiser bedoelde document een getalsmatige onderbouwing is van het totaalcijfer van de begrote lasten leges bouwvergunning in de jaarverantwoording 2012. De rechtbank begrijpt dat de posten die in de getalsmatige onderbouwing worden genoemd, ook aan de begroting ten grondslag hebben gelegen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, met de in 6.2. weergegeven toelichting, voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de desbetreffende posten ‘lasten ter zake’ zijn. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de verordening onverbindend te verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding van de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verlangen. Het verstrekken van nadere inlichtingen kan uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd indien eiser voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Eiser heeft dit, anders dan het onder overweging 6.1 weergegeven standpunt, niet gedaan. Dat betekent dat deze beroepsgrond niet slaagt.
7.1.
Eiser heeft zich in beroep verder op het standpunt gesteld dat de Legesverordening onverbindend is, omdat er sprake is van een onredelijke en onbillijke heffing. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat verweerder een onredelijk hoog legespercentage van 9% hanteert (de rechtbank begrijpt: het totaal door verweerder geheven bedrag aan leges als percentage van de bouwsom).
7.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad kunnen gemeenten op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780. Voor onverbindendverklaring van de tariefstelling in de Legesverordening is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat voor de toetsing of er sprake is van een onredelijke en onbillijke heffing niet gekeken moet worden naar het geheel aan geheven leges voor alle activiteiten tezamen als percentage van de bouwsom, maar naar de leges voor elke activiteit afzonderlijk. Het betreft immers afzonderlijke activiteiten. De rechtbank stelt vast dat verweerder op grond van de Legesverordening voor de activiteit bouwen in dit geval tot maximaal 3,88% van de bouwsom aan leges kan heffen (2,96% tot een bouwsom van € 50.000 en 3,88% tot € 500.000). Voor de activiteit gebruik in afwijking van het bestemmingsplan is dit 4,5% van de bouwsom en voor het slopen van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht geldt een vast bedrag van € 450.
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat de gehanteerde tarieven van in het onderhavige geval (maximaal) 4,5% van de bouwsom voor een afzonderlijke activiteit nog steeds een bescheiden percentage zijn en dat deze niet onredelijk overkomen. Dit leidt daarom niet tot de conclusie dat sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet.
8.1.
Eiser heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder bij de berekening van de leges voor de activiteit ‘gebruiken in afwijken van het bestemmingsplan, buitenplanse afwijking’ ten onrechte de totale bouwkosten als heffingsmaatstaaf heeft genomen. Verweerder had uit moeten gaan van dat deel van de bouwkosten dat betrekking heeft op de activiteit waarvoor geheven wordt. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst eiser naar de wijziging van de Tarieventabel van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2014. In de Tarieventabel van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2014 is opgenomen dat er 4,5% leges wordt geheven van de bouwkosten voor het onderdeel waarvan wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Eiser heeft tot slot aangevoerd dat er geen kosten zijn gemaakt voor het afwijken van het bestemmingsplan.
8.2.
Verweerder heeft voor de activiteit ‘gebruiken in afwijken van het bestemmingsplan, buitenplanse afwijking’, conform de Tarieventabel van de Legesverordening 2012, 4,5% van de bouwkosten aan leges geheven. Dat de Tarieventabel – zoals eiser ter zitting stelt en verweerder heeft bevestigd – op dit punt in 2014 is gewijzigd, maakt niet dat de Tarieventabel van de verordening in 2012 onjuist is geformuleerd of onjuist is toegepast. De rechtbank overweegt dat de gemeenteraad door de wijziging in de Tarieventabel in 2014 een bewuste keuze heeft gemaakt voor een andere heffingsgrondslag. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Overigens stelt de rechtbank vast dat de afwijking van het bestemmingsplan in het bouwplan van eiser een overschrijding van de goothoogte betreft. Deze afwijking betreft aldus het hele bouwplan waardoor het bouwplan in zijn geheel in strijd is met het bestemmingsplan.
9.1.
Eiser heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder ten aanzien van de activiteit ‘bouwen’ een onjuiste grondslag voor de berekening van de leges heeft genomen door uit te gaan van € 290.000 aan bouwkosten. Eiser heeft aangevoerd dat van dat totale bedrag het bedrag aan kosten voor sloop en grondwerk niet meegeteld mag worden omdat deze volgens normblad NEN 2631 niet onder bouwkosten vallen maar onder kosten voor bouwrijp maken van het terrein.
9.2.
De rechtbank overweegt allereerst dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat de bouwkosten lager zijn dan het door hemzelf opgegeven bedrag van € 290.000.
9.3.
Eiser heeft in beroep op verzoek van verweerder een specificatie overgelegd. Verweerder heeft daarop het bedrag aan bouwkosten verlaagd naar € 280.000. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat aannemelijk is geworden dat de in de specificatie genoemde post ‘totaal sloopwerk’ van € 10.000 ziet op kosten die zijn gemaakt met betrekking tot het bouwrijp maken van het terrein. Verweerder heeft verder aangegeven dat voor de post ‘grondwerk’ van € 10.500 onvoldoende aannemelijk is of, en zo ja, voor welk deel, die kosten zien op het bouwrijp maken van het terrein, zodat die kosten niet op de bouwkosten in mindering kunnen worden gebracht.
9.4.
Dat de hoogte van de bouwsom als grondslag voor de heffing van leges voor de activiteit ‘bouwen’ verminderd dient te worden met de post ‘totaal sloopwerk’ van € 10.000, staat derhalve niet meer ter discussie. Ten aanzien van de post ‘grondwerk’ overweegt de rechtbank dat in de specificatie staat dat onder de post ontgraven van grond tevens valt het ontgraven van de complete vloer en kelder onder de woning. Ter zitting is gebleken dat het bouwplan ook het maken van een kelder omvat. Het uitgraven van een nieuwe kelder kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezien worden als het bouwrijp maken van de grond. De rechtbank overweegt dat eiser verder niet inzichtelijk heeft gemaakt welk bedrag van de post ‘grondwerk’ ziet op het uitgraven van de kelder en welk bedrag ziet op kosten die mogelijk wel onder het bouwrijp maken van de grond vallen. De rechtbank is van oordeel dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat de post ‘grondwerk’ ziet op het bouwrijp maken van het terrein dan wel om aannemelijk te maken voor welk bedrag de post ‘grondwerk’ ziet op het bouwrijp maken van het terrein. Eiser heeft zijn stelling naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Het beroep van eiser kan op dit punt dan ook niet slagen.
10. De rechtbank ziet in de wijziging van de hoogte van de bouwkosten waarover leges worden geheven reden om het beroep gegrond te verklaren en de bestreden uitspraak te vernietigen.
11. De rechtbank zal het bedrag aan te heffen leges aan de hand van de bouwkosten van € 280.000 als volgt vaststellen:
- Bouwen € 10.404 2,96% van € 50.000 = € 1.480
3,88% van € 230.000 = € 8.924
- Bestemmingsplan afwijkingsbesluit A3 € 12.600 4,5% van € 280.000
- Monumenten € 450
Totaal € 23.454
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.240,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden uitspraak;
- vermindert de aanslag leges tot een bedrag van € 23.454;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.240.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzitter, en mr. C.A.E. Wijnker en mr. H.J. Schaberg leden, in aanwezigheid van mr. S. van Douwen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2016
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2016
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Amsterdam.