ECLI:NL:PHR:2026:590

• Datum uitspraak: 16 juni 2026
• Publicatiedatum: 15 juni 2026
• Zaaknummer: 26/00980
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Strafrecht
• Uitkomst: Overig
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beperkte extraterritoriale rechtsmacht voor valsheid in IND-formulier in buitenland

In deze zaak staat de vraag centraal of Nederland rechtsmacht heeft over het in het buitenland valselijk opmaken van een formulier van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) ten behoeve van een nareisprocedure, op grond van artikel 4 aanhef en onder d van het Wetboek van Strafrecht (Sr).

De verdachte, van Syrische nationaliteit, heeft in Turkije een formulier vals ingevuld dat onderdeel uitmaakt van een aanvraag tot gezinshereniging. Het hof heeft prejudiciële vragen gesteld aan de Hoge Raad over de reikwijdte van de extraterritoriale rechtsmachtsbepaling in art. 4 Sr, met name over de betekenis van het begrip 'tegen een Nederlandse overheidsinstelling' en de bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen.

De A-G analyseert de wetsgeschiedenis, jurisprudentie en rechtsvergelijking met België, Frankrijk en Duitsland. Uit de memorie van toelichting blijkt dat art. 4 Sr bedoeld is om vitale nationale belangen van economische aard te beschermen, zoals valsheid in geschriften met financieel karakter die de Nederlandse staat kunnen benadelen. Het valselijk invullen van een IND-formulier voor nareisprocedures valt hier niet onder.

De conclusie is dat Nederland op grond van art. 4 aanhef en onder d Sr geen rechtsmacht heeft over het in het buitenland valselijk opmaken van het IND-formulier. Wel kan Nederland rechtsmacht ontlenen aan het territorialiteitsbeginsel (art. 2 Sr) voor het gebruik maken van het vals ingevulde formulier in Nederland, bijvoorbeeld bij indiening van de aanvraag. Daarmee biedt het strafrecht mogelijkheden om nareisfraude strafrechtelijk aan te pakken.

Uitkomst: Nederland heeft geen extraterritoriale rechtsmacht op grond van art. 4 aanhef en onder d Sr voor het in het buitenland valselijk opmaken van een IND-formulier, waardoor het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk wordt verklaard.

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 26/00980 PJV

Zitting 16 juni 2026

CONCLUSIE

V.M.A. Sinnige

In de zaak

[verdachte] ,

geboren in [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1997,

hierna: de verdachte

1. Inleiding

1.1

Het gerechtshof ’s-Hertogenbosch heeft bij arrest van 17 maart 2026 (parketnr. 20-000115-25) ^[1] twee prejudiciële vragen aan de Hoge Raad geformuleerd en in afwachting van de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad het op 3 maart 2026 gesloten onderzoek ter terechtzitting heropend en voor onbepaalde tijd geschorst. De vragen hebben betrekking op de rechtsmacht van Nederland over het in het buitenland valselijk opmaken van een IND-formulier ten behoeve van een nareisprocedure op grond van art. 4 aanhef en onderdeel d Sr.

1.2

Ik begin onder 2 met een korte schets van de relevante feitelijke context van de zaak. Hierna geef ik onder 3 de procedure bij het hof en de prejudiciële vragen van het hof weer. In onderdeel 4 zet ik het juridisch kader uiteen. Daarin ga ik onder meer in op de wijze van toetsing van rechtsmacht door de feitenrechter, de wetsgeschiedenis bij art. 4 aanhef en onder d Sr en het delict valsheid in geschrift als bedoeld in art. 225 Sr. Vervolgens maak ik onder 5 een rechtsvergelijkende uitstap naar het recht van België, Frankrijk en Duitsland. Tot slot kom ik in onderdeel 6 tot een beantwoording van de prejudiciële vragen.

2. De zaak

2.1

Aan de verdachte is ten laste gelegd dat hij – kort gezegd – op 12 januari 2021 in [plaats] , in elk geval in Turkije, en/of Syrië, en/of Nederland een ‘formulier Bijlage Verklaring burgerlijke staat’ van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft vervalst. Dit formulier is – aldus het hof – bestemd voor een nareisprocedure strekkende tot gezinshereniging. ^[2] Het arrest van het hof houdt in dat de verdachte in eerste aanleg door de politierechter in de rechtbank Zeeland-West-Brabant, zittingsplaats Breda, bij vonnis van 17 januari 2025 ter zake van ‘valsheid in geschrift’ is veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van twee maanden en dat namens de verdachte tegen dit vonnis hoger beroep is ingesteld.

2.2

Uit het arrest van het hof blijkt dat de verdachte, die de Syrische nationaliteit heeft, de verklaring op 12 januari 2021 in Turkije heeft afgelegd en ondertekend. Tijdens zijn politieverhoor heeft de verdachte verklaard dat het betreffende formulier niet de waarheid bevat, dat hij heeft gelogen en dat als hij de waarheid zou vertellen hij niet naar Nederland zou mogen komen.

2.3

Het hof heeft in het arrest een gedeelte uit de aangifte van de IND opgenomen, waaruit volgt dat de verdachte niet voor ‘de art. 8 EVRM vergunning’ in aanmerking was gekomen als hij eerlijk was geweest over zijn burgerlijke staat. In het weergegeven gedeelte van de aangifte wijst de IND voorts op impact van het dit soort frauduleus handelen op de asielcrisis, het woningtekort en het maatschappelijk draagvlak.

3. De prejudiciële vragen

3.1

Het hof heeft voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling van de zaak op de terechtzitting van 3 maart 2026 ambtshalve de vraag opgeworpen of Nederland rechtsmacht heeft. In een e-mailbericht aan de raadsvrouw van de verdachte en de advocaat-generaal is namens het hof gewezen op twee arresten van het hof Den Haag en is aan partijen gevraagd om hun zienswijze over de betekenis van deze arresten voor de zaak tegen de verdachte. ^[3] Ook in deze zaken ging het om een verdenking van valsheid in geschrift in het buitenland gepleegd in het kader van een asielprocedure in Nederland. Het hof Den Haag heeft in beide zaken geoordeeld dat Nederland geen rechtsmacht heeft. Deze arresten zijn onherroepelijk.

3.2

In reactie op het verzoek hebben de raadsvrouw en de advocaat-generaal laten weten dat zij zich met het hof Den Haag op het standpunt stellen dat Nederland in de voorliggende zaak geen rechtsmacht heeft.

3.3

Blijkens het daarvan opgemaakte proces-verbaal heeft het hof zich tijdens het proces-verbaal van de terechtzitting van 3 maart 2026 beperkt tot de vraag of het Openbaar Ministerie ontvankelijk is in de vervolging. Tijdens deze zitting hebben de advocaat-generaal en de raadsvrouw medegedeeld geen aanvullingen te hebben op hun eerdere schriftelijke standpunten. De voorzitter heeft voorafgaand aan de sluiting van het onderzoek het volgende medegedeeld:

“Het hof wil over de vraag die vandaag aan de orde is goed nadenken. Het hof kan tot de conclusie komen dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk is in de vervolging. Dan volgt een eindarrest. Het is echter ook mogelijk dat het hof tot een andere conclusie komt. In dat geval zal het hof het onderzoek heropenen. Een mogelijk vervolg kan zijn dat het hof besluit een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad te stellen. Als het hof daartoe zou beslissen, dan krijgen de advocaat-generaal en de raadsvrouw de mogelijkheid daarover schriftelijk een standpunt in te nemen.”

3.4

Bij e-mail van 11 maart 2026 heeft het hof zijn voornemen tot het stellen van prejudiciële vragen gedeeld met de advocaat-generaal en de raadsvrouw en partijen de gelegenheid gegeven daarop te reageren. De advocaat-generaal heeft daarop medegedeeld zich te kunnen vinden in het voornemen van het hof en de voorgestelde vragen. De raadsvrouw heeft primair verzocht om niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie en subsidiair gesteld dat de verdediging zich kan vinden in de formulering van de vragen.

3.5

Het hof vervolgens bij arrest van 17 maart 2026 het onderzoek ter terechtzitting heropend en het onderzoek ter terechtzitting voor onbepaalde tijd geschorst in afwachting van de reactie van de Hoge Raad op de volgende prejudiciële vragen:

“1. Kunnen de belangen die in het geding zijn bij het vervalsen van een door de IND verstrekt geschrift in het kader van een door een familielid in Nederland gedaan nareisverzoek strekkend tot gezinshereniging, welk geschrift, mits naar waarheid ingevuld, de weg opent naar rechtmatig verblijf van een vreemdeling in Nederland, worden aangemerkt als ‘gewichtige algemene nationale rechtsbelangen’ ter bescherming waarvan een grondslag voor rechtsmacht is opgenomen in artikel 4 Sr (vgl. Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3, p. 4)?

2. Is (daarmee) sprake van een strafbaar feit ‘gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ als bedoeld in art. 4, aanhef en onderdeel d, Sr wanneer een ‘formulier Bijlage Verklaring burgerlijke staat’ van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet naar waarheid wordt ingevuld (valselijk wordt opgemaakt) met het oogmerk om dit als echt en onvervalst te (doen) gebruiken in een nareisprocedure?”

3.6

Het arrest van het hof houdt over de aanleiding voor het stellen van deze prejudiciële vragen het volgende in:

“Het hof ziet overeenkomsten met de zaak die aan de orde is in het (inmiddels onherroepelijke) arrest Gerechtshof Den Haag 22 mei 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1080. In dit arrest wordt door het hof onder meer het volgende overwogen (vetgedrukte passages in het citaat hierna zijn in het arrest van Gerechtshof Den Haag cursief weergegeven):

“
De ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de vervolging. Heeft Nederland rechtsmacht?

In eerste aanleg heeft de verdediging gemotiveerd betwist dat Nederland rechtsmacht zou hebben. De raadsvrouw heeft in het bijzonder het standpunt ingenomen dat in dit geval artikel 4, aanhef en onderdeel d, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) toepassing mist. In haar vonnis heeft de politierechter beslist dat Nederland wél rechtsmacht heeft. Daartoe heeft zij overwogen dat zij van oordeel is “dat artikel 4 onder d van het Wetboek van Strafrecht specifiek dient voor situaties als [de] onderhavig[e]”.

In hoger beroep heeft de verdediging de rechtsmachtskwestie niet meer aangeroerd. De advocaat-generaal heeft zich aangesloten bij het oordeel van de politierechter, daarbij onder meer verwijzend naar Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3.

Het feit dat de verdediging in hoger beroep niet langer expliciet het verweer heeft gevoerd dat het Openbaar Ministerie in de vervolging niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard in verband met het ontbreken van rechtsmacht, doet niet af aan de verplichting van het hof om ambtshalve die ontvankelijkheid te onderzoeken en dienaangaande te beslissen (artikel 348 in verbinding met artikel 415, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering).

Aan de verdachte wordt, kort samengevat, het volgende verweten. De verdachte komt uit een Syrisch gezin. Zijn moeder verbleef in 2021 in Nederland. In het kader van een door zijn moeder gedaan nareisverzoek, strekkend tot gezinshereniging, is door de verdachte een formulier van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) ingevuld, het zogenoemde Appendix Certificate of non-impediment. In dit document zou de verdachte valse opgaven hebben gedaan, namelijk zowel met betrekking tot zijn huwelijkse staat als met betrekking tot (het bestaan van en) de zorg voor kinderen. In het politieproces-verbaal wordt vermeld dat het onderzoek tegen de verdachte heeft plaatsgevonden in het kader van de Projectmatige aanpak nareisfraude.

Zowel in het primaire als in het subsidiaire gedeelte ervan worden in de tenlastelegging de zojuist omschreven gedragingen aan de verdachte verweten als het op 4 oktober 2021 plegen van het misdrijf van valsheid in geschrift (artikel 225, eerste lid, Sr), waarbij telkens als pleegplaats wordt vermeld “te [plaats] (Syrië), althans in Syrië”. Ter terechtzitting in hoger beroep heeft de verdachte verklaard dat hij het formulier inderdaad in Syrië heeft ingevuld en dat hij het op zijn reis naar Nederland onder meer heeft getoond aan personeel van de Nederlandse ambassade in Beiroet (Libanon).

Van belang is verder nog dat de verdachte in oktober 2021 niet gold als ‘Nederlander’ in de zin van (het derde lid van) artikel 7 Sr.

Het voorgaande betekent dat er sprake is van een feit dat buiten Nederland zou zijn gepleegd door een niet-Nederlander. Daardoor dient de vraag zich aan of Nederland in dit geval beschikt over zogenoemde extraterritoriale rechtsmacht. Voor een bevestigende beantwoording van deze vraag is nodig dat één van de op extraterritoriale rechtsmacht betrekking hebbende wettelijke bepalingen op het geval van de verdachte van toepassing is. In dat verband dient zich in het bijzonder aan het reeds genoemde artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr.

Sinds 1 juli 2014 luidt deze bepaling als volgt: “De Nederlandse strafwet is toepasselijk op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt: (...) aan een van de misdrijven in de artikelen 225 tot en met 227b en 232 [van het Wetboek van Strafrecht] indien het strafbare feit is gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling”.

Aan (onder meer) onderdeel d van artikel 4 Sr ligt het zogenoemde beschermingsbeginsel ten grondslag. In de literatuur wordt daarover gezegd: “Wanneer bepaalde delicten het aanknopingspunt vormen voor extraterritoriale rechtsmacht, wordt veelal in de eerste plaats het beschermingsbeginsel onderscheiden. Dan staan zulke vitale nationale belangen op het spel (bijvoorbeeld politiek of economisch gezien) dat aantasting daarvan, door wie en waar ook begaan, onder het beschermende bereik van de nationale strafwet wordt gebracht.” ^[4]

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de op 1 juli 2014 in werking getreden versie van artikel 4 Sr wordt de werking van het beschermingsbeginsel onder meer als volgt onder woorden gebracht: “Voorgesteld wordt om het huidige artikel 4 Sr om te vormen tot een rechtsmachtgrondslag op basis waarvan de Nederlandse strafwet ongeclausuleerd kan worden toegepast op een ieder die zich buiten Nederland schuldig heeft gemaakt aan nader aangeduide strafbare feiten die algemene nationale rechtsbelangen beschermen . Het gaat hier om de misdrijven die (van oudsher) in artikel 4, onderdelen 1° tot en met 6°, Sr zijn opgenomen. Voor zover het betreft de aldaar genoemde misdrijven tegen de veiligheid van de staat, tegen de Koninklijke waardigheid, de valsemunterij, de misdrijven betreffende de van rijkswege uitgegeven zegels of rijksmerken of andere valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen is het duidelijk dat zij de Nederlandse staatkundige structuur en economie – ook in het buitenland – beogen te beschermen .” ^[5]

In dit citaat is sprake van “andere valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen”. Daarmee doelen de ondertekenaars van de memorie op artikel 4, aanhef en onder 4°, Sr (oud), dat destijds als volgt luidde: “De Nederlandse strafwet is toepasselijk op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt: (...) aan valsheid in schuldbrieven of certificaten van schuld van de Nederlandse staat of van een Nederlandse provincie, gemeente of openbare instelling, de talons, dividend- en rentebewijzen tot deze stukken behorende, en de bewijzen, uitgegeven in plaats van deze stukken, inbegrepen, of aan het opzettelijk gebruik maken van zodanig vals of vervalst stuk als ware het echt en onvervalst”.

Louter uitgaand van de tekst van (het huidige) onderdeel d van artikel 4 Sr lijkt de conclusie voor de hand te liggen dat er in het geval van de verdachte inderdaad sprake is van het misdrijf van artikel 225 Sr, terwijl dat misdrijf is begaan tegen een Nederlandse overheidsinstelling, te weten de IND. Daarmee zou dan de rechtsmacht van Nederland gegeven zijn.

De vraag is echter of in artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr aan het woord ‘tegen’ niet een bijzondere betekenis toekomt die ervoor zorgt dat de bepaling als geheel andere eisen stelt dan de bewoordingen ervan op het eerste gezicht suggereren. Gemeend zou kunnen worden dat het misdrijf eerst dan geldt als gepleegd ‘tegen’ een Nederlandse overheidsinstelling wanneer er sprake is van een specifieke schending van een nationaal belang zoals hierboven bedoeld. In het bijzonder zou daarbij gedacht kunnen worden aan de zienswijze dat valsheden eerst dan – en uitsluitend – ‘tegen’ een Nederlandse overheidsinstelling worden gepleegd wanneer zij naar hun strekking en in hun uitvoering op één lijn staan met de valsheden uit de wettekst zoals die vóór de wijziging luidde. ^[6] In die vorige tekst gaat het uitsluitend om geschriften die van zichzelf reeds een financieel karakter hebben. De valsheid in zo’n geschrift zal doorgaans, min of meer direct, een financiële benadeling van (een instelling van) de centrale of een lagere overheid tol gevolg hebben, veelal met een navenante bevoordeling van de dader.

Het hof vindt aanleiding om laatstbedoelde zienswijze tot zijn rechtsopvatting te maken.

Daarbij overweegt het in de eerste plaats dat uit de genoemde memorie van toelichting – en ook overigens uit de parlementaire geschiedenis van de Wet herziening regels betreffende extraterritoriale rechtsmacht in strafzaken – niet valt op te maken dat de wetgever met de tekstwijziging (van artikel 4, aanhef en onder 4°. Sr (oud) naar het huidige artikel 4, aanhef en onderdeel d. Sr) enige inhoudelijke wijziging heeft beoogd. Integendeel. In de genoemde memorie van toelichting schrijven de minister en de staatssecretaris: “Zo stellen wij voor artikel 4 Sr terug te brengen tot een algemene rechtsgrondslag voor de uitoefening van Nederlandse rechtsmacht ter bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen, onafhankelijk van het grondgebied en de persoon van de dader. De rechtsbelangen die daarvoor in aanmerking (blijven) komen, zijn thans opgenomen in artikel 4, onderdelen 1° tot en met 6°, Sr .” ^[7] Ook in de literatuur wordt met zoveel woorden gezegd: “(...) een inhoudelijke wijziging lijkt niet beoogd”. ^[8]

In de tweede plaats verklaart deze zienswijze ook beter waarom in het huidige onderdeel d van artikel 4 Sr wél een bepaling als artikel 232 Sr (valsheid in een niet-contant betaalinstrument) voorkomt, maar niet een bepaling zoals artikel 231 Sr (valsheid in een reisdocument of identiteitsbewijs).

In de derde en laatste plaats zou een andere zienswijze erop neerkomen dat iedere valsheid in (nagenoeg) ieder overheidsformulier onder het bereik van artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr zou vallen. Dat gevolg zou, naar het oordeel van het hof, in veel concrete gevallen niet te rijmen zijn de zwaarwegendheid van de – hierboven nader omschreven – belangen die het beschermingsbeginsel beoogt te beschermen. Onderdeel d zou in dat geval op een niet goed verklaarbare wijze uit de toon vallen bij vergelijking met – in het bijzonder – de eerste drie onderdelen ^[9] van artikel 4 Sr en de beperking die daarmee kennelijk is beoogd aan te brengen in de omvang van de extraterritoriale rechtsmacht.

Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat in het onderhavige geval de extraterritoriale rechtsmacht van Nederland niet te baseren valt op artikel 4, aanhef en onderdeel d, Sr, omdat de valsheid niet is gepleegd ‘tegen’ een Nederlandse overheidsinstelling op de wijze zoals in die bepaling bedoeld. Het enkele in Syrië invullen van het hier aan de orde zijnde formulier (het valselijk opmaken daarvan) treft niet een nationaal rechtsbelang dat die bepaling beoogt te beschermen. Nu ook ieder ander aangrijpingspunt voor extraterritoriale rechtsmacht (en voor gewone, territoriale rechtsmacht) ontbreekt, betekent dit dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk zal worden verklaard in de vervolging.”

De overwegingen uit dit arrest zijn gevolgd in het eveneens onherroepelijke arrest Gerechtshof Den Haag 28 juli 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1566.

In Tekst & Commentaar Strafrecht merkt R. van Elst in het commentaar op artikel 4 Sr (actueel tot en met 15 oktober 2025) het volgende over deze twee arresten op:

“
6b. De betekenis van gepleegd ‘tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ en de valse geschriften

Een beperkte uitleg van de voorwaarde dat het misdrijf moet zijn gepleegd ‘tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ en de in art. 4 onder d aangewezen geschriften, heeft het gerechtshof Den Haag gegeven in twee zaken waarin aan de telkens Syrische verdachte ten laste was gelegd dat hij in [plaats] (Syrië) een Appendix Certificate of non-impediment van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) valselijk heeft opgemaakt of heeft vervalst door daarop in strijd met de waarheid te vermelden dat hij ongehuwd was en geen kinderen had (zaak 1 en 2) en/of geen zorg voor kinderen had of droeg en/of te vermelden dat hij geen langdurige en exclusieve relatie had met iemand (zaak 2). In beide zaken zou het formulier zijn ingevuld in het kader van een door de moeder gedaan nareisverzoek dat strekt tot gezinshereniging. Het hof legt ‘tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ beperkt uit in het licht van het beschermingsbeginsel dat ‘vitale nationale belangen’ onder de extraterritoriale toepasselijkheid van de strafwet brengt en beperkt de geschriften in het licht van art. 4 onderdeel 3 (oud) tot geschriften ‘die van zichzelf reeds een financieel karakter hebben’ en ‘doorgaans, min of meer direct, een financiële benadeling van (een instelling van) de centrale of lagere overheid tot gevolg hebben’. De toepasselijkheid op grond van art. 4 onder d op iedere valsheid in nagenoeg ieder overheidsformulier zou niet te rijmen zijn met de zwaarwegendheid van de belangen die het beschermingsbeginsel beoogt te beschermen, aldus gerechtshof Den Haag 22 mei 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1080, uitdrukkelijk gevolgd door een kamer in geheel andere samenstelling in een arrest van 28 juli 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1566, dat het OM vervolgens wegens het ontbreken van rechtsmacht niet-ontvankelijk verklaarde in de vervolging (in beide zaken is geen cassatieberoep ingesteld). Beide arresten illustreren dat uit de parlementaire voorbereiding niet blijkt dat de wetgever goed heeft doordacht wat de betekenis zou zijn van het resterende art. 4 nadat daaruit de meeste grondslagen voor universele rechtsmacht zouden zijn overgebracht naar art. 6 Sr i.c.m. het Besluit internationale verplichtingen extraterritoriale rechtsmacht. En mogelijk zijn de ‘schuldbrieven of certificaten van schuld van de Nederlandse staat et cetera’ daarbij vervangen door een te grove verwijzing naar de bepalingen uit het wetboek waarop art. 4 onderdeel 3 (oud) betrekking had. Maar het is ook de vraag of het vervalsen van een door de IND verstrekt geschrift in het kader van een door een familielid in Nederland gedaan nareisverzoek strekkend tot gezinshereniging, niet zou kunnen worden aangemerkt als ‘bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen’ dat als rechtsmachtgrondslag voor art. 4 is aangewezen (Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3, p. 4). Dan zou ook de vraag beantwoord moeten worden of de wetgever daarmee niet onbedoeld (want vooral bedoeld om het onderscheid aan te scherpen met universele rechtsmacht) een te ruime uitleg geeft aan het beschermingsbeginsel waaronder uit de aard van het beginsel slechts misdrijven gebracht mogen worden tegen de onafhankelijkheid en de territoriale integriteit, de veiligheid van de staat of de politieke of economische stabiliteit (Van Elst, ‘Rechtsmacht’, in: Van Elst & Van Sliedregt, Handboek Internationaal strafrecht 2022, hoofdstuk 3, par. 5.1, p. 119). ”

Het hof stelt voorop dat de aanwezigheid van rechtsmacht moet worden beoordeeld op grondslag van de tenlastelegging. In de onderhavige zaak is – anders dan de hiervoor genoemde voorbeelden – ook Nederland als pleegplaats in de tenlastelegging opgenomen. Als de rechter echter na de beantwoording van de bewijsvraag vaststelt dat er geen enkel aanknopingspunt met Nederland is dan kan hij tot de conclusie komen dat rechtsmacht ontbreekt en het Openbaar Ministerie alsnog niet ontvankelijk verklaren.

Het hof overweegt daarnaast dat – net als in de hiervoor genoemde voorbeelden – de situatie als bedoeld in (het derde lid van) artikel 7 Sr zich niet voordoet.

Voorafgaand aan de terechtzitting in hoger beroep is aan de procespartijen gevraagd om hun zienswijze kenbaar te maken over de betekenis van de arresten van Gerechtshof Den Haag voor de onderhavige zaak. De advocaat-generaal en de raadsvrouw hebben meegedeeld de overwegingen van Gerechtshof Den Haag te volgen. Dat zou betekenen dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging vanwege het ontbreken van rechtsmacht.

Het hof is ermee bekend dat op dit moment soortgelijke zaken aanhangig zijn en ziet daarom een zaaksoverstijgend belang om helderheid te verkrijgen over de rechtsvraag die hier aan de orde is. Het hof zal het onderzoek daarom heropenen en de navolgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad voorleggen.

Het hof heeft de advocaat-generaal en de raadsvrouw, gelet op artikel 553, tweede lid, Sv voorafgaand aan dit tussenarrest in de gelegenheid gesteld een standpunt in te nemen over het voornemen om de vragen te stellen, alsmede over de inhoud van de te stellen vragen.

Van de advocaat-generaal is op 13 maart 2026 een schriftelijke reactie ontvangen inhoudende dat zij zich kan vinden in het voornemen van het hof en in de inhoud van de voorgenomen vragen. Van de raadsvrouw is, na afloop van de door het hof gegeven termijn maar voor het wijzen van dit tussenarrest, een reactie ontvangen die als bijlage aan dit tussenarrest is gehecht.”

3.7

Art. 553 lid 1 Sv bepaalt dat een rechtsvraag ter beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing aan de Hoge Raad kan worden gesteld indien een antwoord op de vraag nodig is om te beslissen en aan de beantwoording van deze vraag, gelet op het met de vraag gemoeide zaaksoverstijgend belang, bijzonder gewicht kan worden toegekend. Aan die eisen is hier voldaan. In de voorliggende zaak is naast Syrië en Turkije – anders dan in de hiervoor genoemde zaken waarin het hof Den Haag besliste – ook Nederland als pleegplaats in de tenlastelegging opgenomen. Het hof heeft overwogen dat indien het na de beantwoording van de bewijsvraag vaststelt dat er geen enkel aanknopingspunt met Nederland is, het tot de conclusie kan komen dat art. 4 aanhef en onderdeel d Sr geen grondslag biedt voor rechtsmacht en het openbaar ministerie niet ontvankelijk moet worden verklaard in de vervolging. Daarmee is mijns inziens gegeven dat antwoorden op de door het hof gestelde prejudiciële vragen nodig zijn voor zijn beslissing en voldoende verband hebben met de voorliggende zaak. Het lijkt mij voor de rechtsontwikkeling van belang dat de Hoge Raad duidelijkheid schept over de reikwijdte van art. 4 aanhef en onderdeel d Sr, nu de tekst van deze bepaling aanleiding kan geven tot een ruimere interpretatie dan zijn voorganger (art. 4 aanhef en onderdeel 4 (oud) Sr), terwijl er aanwijzingen zijn dat de wetgever dit niet heeft voorzien. De door het hof Den Haag voorgestane uitleg van deze bepaling kan potentieel verstrekkende gevolgen hebben voor niet alleen de afdoening van die zaken, maar ook voor toekomstige zaken waarin het gaat om het in het buitenland valselijk opmaken van stukken ten behoeve van een asielprocedure. Het hof heeft in dit kader er onder meer op gewezen dat op dit moment soortgelijke zaken aanhangig zijn. Gelet hierop, alsook gezien de algemenere belangen die gemoeid zijn met het beleid inzake asiel en verblijf in Nederland, zie ik in dit geval een zaaksoverstijgend belang waaraan bijzonder gewicht kan worden toegekend.

3.8

Op 21 april 2026 is aan de procespartijen een termijn van dertig dagen verleend voor het indienen van schriftelijke opmerkingen als bedoeld in paragraaf 4.4.6.1 Procesreglement Hoge Raad der Nederlanden. Namens het openbaar ministerie heeft advocaat-generaal C.E.J. Keeris tijdig schriftelijke opmerkingen ingediend. Daarin wordt onder meer als achtergrond geschetst een in 2023 gestarte pilot van het openbaar ministerie met als doel om te verkennen welke mogelijkheden er bestaan om via het strafrecht consequenties te verbinden aan asielfraude, in het bijzonder nareisfraude. Als deze fraude later aan het licht komt, kan een inmiddels verleende asielverblijfsvergunning niet meer worden ingetrokken, zo stelt de advocaat-generaal. Het openbaar ministerie heeft er daarom voor gekozen om in tien zaken van nareisfraude, verdeeld over Nederland, te vervolgen voor valsheid in geschrift. Van de zijde van de verdediging zijn geen schriftelijke opmerkingen ontvangen.

4. Juridisch kader

4.1

Voordat ik nader inga op de betekenis van art. 4 aanhef en onder d Sr, sta ik eerst kort stil bij de wijze van toetsing van rechtsmacht door de feitenrechter. Na een uiteenzetting van de wetsgeschiedenis bij art. 4 aanhef en onder d Sr, bespreek ik een aantal relevante aspecten ten aanzien van het misdrijf valsheid in geschrift in de zin van art. 225 Sr.

Beoordeling van rechtsmacht door de feitenrechter

4.2

Als een strafbaar feit is begaan, mag Nederland daar alleen strafrechtelijk tegen optreden als Nederland rechtsmacht heeft ten aanzien van dit feit. In art. 2 Sr en verder zijn de regels voor het bepalen van rechtsmacht neergelegd. Deze rechtsmachtregeling is in de eerste plaats gebaseerd op het territorialiteitsbeginsel, dat inhoudt dat de strafwet van toepassing is op alle in Nederland begane feiten (art. 2 Sr). In artt. 3 tot en met 8d Sr – waaronder art. 4 Sr, waar ik hierna nader op inga – wordt dit uitgangspunt verder aangevuld en worden uitzonderingen benoemd. ^[10]

4.3

De vraag naar de toepasselijkheid van de Nederlandse strafwet (hierna ook: Nederlandse rechtsmacht) komt aan de orde bij de toetsing van de ontvankelijkheid van de officier van justitie in art. 348 Sv. De rechtsmacht wordt getoetst op grondslag van de tenlastelegging. Indien het ten laste gelegde feit niet onder de rechtsmacht van Nederland kan worden gebracht, mag de officier van justitie door de rechter in zijn vervolging niet worden ontvangen. ^[11]

4.4

De situatie kan zich evenwel voordoen dat pas bij de bewijsvraag duidelijk wordt dat er geen aanknopingspunt is voor Nederlandse rechtsmacht. Zo kan het voorkomen dat ten laste is gelegd dat een bepaald feit in Nederland is gepleegd, maar die conclusie uit het voorhanden zijnde bewijsmateriaal niet kan worden afgeleid. Het heeft dan de voorkeur dat de rechter alsnog de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaart. Zou de rechter in plaats daarvan de verdachte vrijspreken, dan kan het ne bis in idem-beginsel in de weg staan aan een veroordeling in het buitenland. ^[12]

Art. 4 Sr

4.5

Art. 4 Sr luidt – voor zover hier van belang:

“De Nederlandse strafwet is toepasselijk op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt:

a. aan een van de misdrijven omschreven in de artikelen 92 tot en met 96, 97a, 98 tot en met 98d, 105 en 108 tot en met 110;

b. aan een van de misdrijven omschreven in de artikelen 131 tot en met 134 en 189, indien het strafbare feit of het misdrijf waarvan in die artikelen wordt gesproken, een misdrijf is als onder a bedoeld;

c. aan een van de misdrijven omschreven in de artikelen 208 tot en met 214 en 216 tot en met 223;

d. aan een van de misdrijven omschreven in de artikelen 225 tot en met 227b en 232 indien het strafbare feit is gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling;

e. aan een van de misdrijven omschreven in de artikelen 381 tot en met 385b, 409 en 410 of aan de overtreding omschreven in artikel 446a;

f. aan het misdrijf omschreven in artikel 207a.”

4.6

Art. 4 Sr vestigt extraterritoriale rechtsmacht over de in die bepaling genoemde misdrijven. Op grond van art. 4 Sr is de Nederlandse strafwet toepasselijk op deze misdrijven, ook indien deze buiten Nederland zijn gepleegd en de verdachte niet de Nederlandse nationaliteit heeft. De grondslag voor deze extraterritoriale rechtsmacht is gelegen in de bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen: het zogenoemde beschermingsbeginsel. ^[13] Het gaat daarbij om zulke vitale nationale belangen (bijvoorbeeld politiek of economisch gezien) dat aantasting daarvan, door wie en waar ook begaan, onder het (beschermende) bereik van de nationale strafwet kan worden gebracht. ^[14] Deze nationale belangen komen tot uitdrukking in de in art. 4 Sr genoemde misdrijven, die betrekking hebben op de veiligheid van de staat, de openbare orde, vals geld en valse geschriften, het scheepvaart- en luchtverkeer en meineed voor een internationaal gerecht.

4.7

In de voorliggende zaak gaat het om de vraag of Nederland rechtsmacht heeft op grond van art. 4 aanhef en onder d Sr, dat rechtsmacht vestigt over respectievelijk de delicten van valsheid in geschrift (art. 225 Sr), gekwalificeerde valsheid (art. 226 Sr), de valse opgave in een authentieke akte (art. 227 Sr), het verstrekken van valse gegevens voor een recht op een verstrekking of tegemoetkoming (art. 227a Sr), het opzettelijk nalaten tijdig gegevens te verstrekken (art. 227b Sr) en valsheid van een niet-contant betaalinstrument (art. 232 Sr).

4.8

Art. 4 Sr is in zijn huidige vorm op 1 juli 2014 ingevoerd als onderdeel van de Wet van 27 november 2013 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de herziening van de regels over werking van de strafwet buiten Nederland (herziening regels betreffende extraterritoriale rechtsmacht in strafzaken). ^[15] Voordat ik nader inga op de wetsgeschiedenis bij onderdeel d van deze de bepaling en de uitleg die daaraan wordt gegeven in jurisprudentie en literatuur, sta ik eerst stil bij diens voorganger, art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr, dat luidde:

“De Nederlandse strafwet is toepasselijk op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt:

(…)

4° aan valsheid in schuldbrieven of certificaten van schuld van de Nederlandse staat of van een Nederlandse provincie, gemeente of openbare instelling, de talons, dividend- en rentebewijzen tot deze stukken behorende, en de bewijzen, uitgegeven in plaats van deze stukken, inbegrepen, of aan het opzettelijk gebruik maken van zodanig vals of vervalst stuk als ware het echt en onvervalst;

(…)”

4.9

Art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr is op 1 september 1886 ingevoerd (destijds als art. 4 aanhef en onder 3 Sr) met de inwerkingtreding van het Wetboek van Strafrecht en luidde destijds:

“De Nederlandsche strafwet is toepasselijk op ieder die zich buiten het rijk in Europa schuldig maakt:
(…)
3. aan valschheid hetzij in schuldbrieven of certificaten van schuld van den Nederlandschen staat of van eene Nederlandsche provincie, gemeente of openbare instelling, hetzij in de tot een dezer stukken behoorende talons, dividend- of rentebewijzen, of in de bewijzen in plaats van deze stukken uitgegeven, of aan het opzettelijk gebruik maken van eenig der hier vermelde geschriften;” ^[16]

4.1

Sindsdien is het onderdeel, afgezien van enkele taalkundige wijzigingen en vernummering van onderdeel 3 tot 4, inhoudelijk niet gewijzigd. ^[17] De memorie van toelichting bij deze bepaling stelt dat deze hoofdzakelijk overeenstemt met art. 6, onderdelen 2 tot en met 4 van een eerder ontwerp van het (niet in werking getreden) Wetboek van Strafvordering uit 1863 en dus “geene bijzondere toelichting” eist. ^[18] Art. 6 uit dit wetsontwerp luidde:

“Het regt tot strafvordering wordt uitgeoefend tegen Nederlanders en vreemdelingen, zich buiten's lands schuldig of medepligtig makende aan een der navolgende misdrijven, als:

(…)

3°. aan namaking of vervalsching, hetzij van bewijzen van aandeel in geldleeningen, geldbeleggingen of renten ten laste van den Staat, van eene provincie of gemeente of van eenig binnen het Rijk op openbaar gezag bestaand zedelijk ligchaam, hetzij van de tot die bewijzen behoorende coupons, hetzij van de bewijzen om die coupons te verkrijgen, hetzij van Nederlandsche bank-of muntbiljetten, of aan het des bewust gebruik maken of binnen het Rijk invoeren van zoodanige nagemaakte of vervalschte stukken;

4°. aan namaking of vervalsching van zegels, stempels of merken, die op openbaar gezag binnen het Rijk worden gebruikt, of aan het des bewust gebruik maken van zoodanige nagemaakte of vervalschte zegels, stempels of merken.” ^[19]

4.11

Uit de memorie van toelichting bij art. 6 van het ontwerp Wetboek van Strafvordering uit 1863 blijkt dat deze bepaling is afgeleid van art. 8 van het toen geldende Wetboek van Strafvordering van 1838. ^[20] Art. 8 Sv 1838 schreef voor dat een Nederlander of vreemdeling naar de Nederlandse wetten vervolgd en gestraft wordt als hij zich buiten Nederland schuldig of medeplichtig maakt onder meer “aan het namaken of vervalschen van eenige inlandsche openbare of andere wettiglijk bestaande effecten of bankbiljetten, gelijk ook van eenige zegels, stempels of merken, welke op openbaar gezag binnen dit koningrijk gebruikt worden”. Een belangrijk verschil tussen deze bepaling en art. 6 van het ontwerp Wetboek van Strafvordering 1863, alsook het later in 1886 in werking getreden art. 4 aanhef en onder 3 (oud) Sr, is dat laatstgenoemde ook omvatten het gebruik maken van de valse geschriften. De wetgever overwoog in dat verband dat het gebruik maken “in elk opzigt met de valschheid gelijk gesteld” kan worden. ^[21]

4.12

De memorie van toelichting bij art. 6 van het ontwerp Wetboek van Strafvordering 1863 stipt ook nog een aantal andere verschillen aan met art. 8 Sv 1838. Zo meende de wetgever dat de omschrijving “inlandsche openbare of andere wettiglijk bestaande effecten” “te onbepaald” was en is dit vervangen door “bewijzen van aandeel in geldleeningen, geldbeleggingen of renten ten laste van den Staat, van eene provincie of gemeente of van eenig binnen het Rijk op openbaar gezag bestaand zedelijk ligchaam, hetzij van de tot die bewijzen behoorende coupons, hetzij van de bewijzen om die coupons te verkrijgen”. Dat gaf volgens de wetgever een “meer nauwkeurige omschrijving van hetgeen men onder de bedoelde bepaling schijnt te hebben willen begrijpen”. ^[22]

4.13

Uit de memorie van toelichting bij het Wetboek van Strafvordering 1838 maak ik op dat de in deze wet opgenomen ‘Algemeene bepalingen’ – waaronder art. 8 Sv – zijn gebaseerd op art. 4 van de Franse
Code pénal (hierna: CP) en de artt. 1 tot en met 7 van de
Dispositions Préliminaires bij de Franse
Code d’instruction criminelle en daarom “geene bijzondere toelichting” schijnen te behoeven. ^[23]

4.14

Art. 8 Sv 1838 lijkt afgeleid van art. 5 Code d’instruction criminelle ^[24] , dat – vrij vertaald – luidde dat elke Fransman die zich buiten het grondgebied van Frankrijk schuldig heeft gemaakt aan een misdrijf dat de staatsveiligheid in gevaar brengt, aan vervalsing van het staatszegel, van geld in omloop, van nationale waardepapieren of van wettelijk toegestane bankbiljetten, in Frankrijk kan worden vervolgd, berecht en gestraft overeenkomstig de bepalingen van de Franse wetgeving. ^[25]

4.15

Op grond van art. 6 Code d’instruction criminelle kon deze bepaling ook worden toegepast op “vreemdelingen die, als daders of medeplichtigen van dezelfde misdrijven, in Frankrijk worden aangehouden, of van wie de regering de uitlevering verkrijgt”. ^[26]

4.16

Bij de presentatie van het wetsvoorstel in het parlement, meldt de rapporteur Treilhard dat de artt. 5-7 pas zijn aangenomen na een lange en diepgaande discussie, waarvan hij het niet nodig vindt daarop in te gaan. ^[27] In zijn
Traité de l’instruction criminelle onderscheidt Hélie in art. 5 Code d’instruction criminelle twee “aanvallen” (“
attentats ”) tegen de staat, de ene tegen de veiligheid van de staat zelf en de andere tegen “zijn kredietwaardigheid, zijn handel en zijn bezittingen” (“
son crédit, son commerce et ses propriétés ”). ^[28] Hij verwijst daarbij naar de discussie in de Conseil d’état waar werd opgemerkt dat het niet gaat om twijfelachtige en willekeurige misdrijven die in het ene land wel en in het andere niet als misdrijven worden beschouwd, maar om feiten die overal als strafbaar worden beschouwd. ^[29]

4.17

Hieruit maak ik op dat de extraterritoriale rechtsmachtsbepaling destijds bewust is beperkt tot valsheidsdelicten die (in het buitenland) worden gepleegd ten aanzien van specifieke, door de overheid uitgegeven, geschriften met een zekere economische waarde en dat daaraan in ieder geval tot de inwerkingtreding van art. 4 aanhef en onder d Sr op 1 juli 2014 steeds is vastgehouden bij de formulering van deze rechtsmachtsbepaling.

4.18

Zoals gezegd bepaalt art. 4 aanhef en onder d Sr sindsdien dat de Nederlandse strafwet van toepassing is op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt “aan een van de misdrijven omschreven in de artikelen 225 tot en met 227b en 232 indien het strafbare feit is gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling”.

4.19

Een belangrijk verschil tussen deze nieuwe bepaling en diens voorganger springt al snel in het oog. Waar art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr de rechtsmacht nog uitdrukkelijk beperkte tot bepaalde (valse of vervalste) geschriften van de Nederlandse staat, een Nederlandse provincie, gemeente of openbare instelling, richt art. 4 aanhef en onder d Sr zich op de bescherming van ‘een Nederlandse overheidsinstelling’ tegen valsheid ongeacht de herkomst van het geschrift. De aanleiding voor en betekenis van deze herformulering wordt niet nader toegelicht in de parlementaire stukken. In de memorie van toelichting wordt het nieuwe art. 4 aanhef en onder d Sr vooral gepresenteerd als een voortzetting van art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr. ^[30] De memorie van toelichting houdt – voor zover hier van belang – het volgende in:

“
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

De herziening die dit wetsvoorstel beoogt, komt tot uitdrukking in voorstellen die de verschillende rechtsmachtgrondslagen helder trachten af te bakenen. Zo stellen wij voor artikel 4 Sr terug te brengen tot een algemene rechtsgrondslag voor de uitoefening van Nederlandse rechtsmacht ter bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen, onafhankelijk van het grondgebied en de persoon van de dader. De rechtsbelangen die daarvoor in aanmerking (blijven) komen, zijn thans opgenomen in artikel 4, onderdelen 1° tot en met 6°, Sr.

(…)

4. De voorgestelde aanpassingen

4.1

Algemene nationale rechtsbelangen

Voorgesteld wordt om het huidige artikel 4 Sr om te vormen tot een rechtsmachtgrondslag op basis waarvan de Nederlandse strafwet ongeclausuleerd kan worden toegepast op een ieder die zich buiten Nederland schuldig heeft gemaakt aan nader aangeduide strafbare feiten die algemene nationale rechtsbelangen beschermen. Het gaat hier om de misdrijven die (van oudsher) in artikel 4, onderdelen 1° tot en met 6°, Sr zijn opgenomen. Voor zover het betreft de aldaar genoemde misdrijven tegen de veiligheid van de staat, tegen de Koninklijke waardigheid, de valsemunterij, de misdrijven betreffende de van rijkswege uitgegeven zegels of rijksmerken of andere valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen is het duidelijk dat zij de Nederlandse staatkundige structuur en economie – ook in het buitenland – beogen te beschermen. (…) Het herziene artikel 4 Sr, zoals het thans wordt voorgesteld, zal evenals de artikelen 2 en 3 Sr, toepasselijk zijn op een ieder zonder onderscheid naar nationaliteit. Voorop staat de bescherming tegen inbreuken op algemene nationale rechtsbelangen die nader worden geduid in de in artikel 4 Sr opgesomde delicten.

(…)

Bijlage bij de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de herziening van de regels over de werking van de strafwet buiten Nederland (herziening regels betreffende extraterritoriale rechtsmacht in strafzaken)

Transponeringstabel

Huidige regeling

Toekomstige regeling

Toelichting

Art. 4 sub 1°- 6° Sr

Art. 4 sub a – f Sr

(…)

” ^[31]

4.2

Uit de memorie van toelichting volgt dat het nieuwe art. 4 aanhef en onder a tot en met f Sr extraterritoriale rechtsmacht creëert over strafbare feiten die algemene nationale rechtsbelangen beschermen. Het gaat daarbij om dezelfde rechtsbelangen die reeds bescherming genoten onder art. 4 aanhef en onder 1 tot en met 6 (oud) Sr. Deze rechtsbelangen komen tot uitdrukking in de misdrijven die in de verschillende onderdelen van art. 4 (oud) Sr werden genoemd. Voor zover het betreft de daarin genoemde misdrijven tegen de veiligheid van de staat, tegen de Koninklijke waardigheid, de valsemunterij, de misdrijven betreffende de van rijkswege uitgegeven zegels of rijksmerken of andere valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen wordt getracht de Nederlandse staatkundige structuur en economie te beschermen, zo volgt uit de memorie van toelichting.

4.21

Het hof Den Haag zag mede in deze wetsgeschiedenis aanleiding om in twee zaken, waarin het – net als in de voorliggende zaak – ging om een verdenking van het in het buitenland valselijk opmaken en/of vervalsen van een Verklaring Burgerlijke Staat van de IND ten behoeve van een verzoek tot gezinshereniging, uit te gaan van een beperkte uitleg van het begrip ‘tegen een Nederlandse overheidsinstelling’. In zijn arrest van 22 mei 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1080 overwoog het hof dat louter uitgaand van de tekst van art. 4 aanhef en onder d Sr de conclusie voor de hand lijkt te liggen dat er in dit geval inderdaad sprake is van het misdrijf van art. 225 Sr, terwijl dat misdrijf is begaan tegen een Nederlandse overheidsinstelling, te weten de IND, en Nederland aldus rechtsmacht heeft. Het hof ging evenwel uit van de zienswijze dat valsheden eerst dan – en uitsluitend – ‘tegen’ een Nederlandse overheidsinstelling worden gepleegd wanneer zij naar hun strekking en in hun uitvoering op één lijn staan met de valsheden uit de wettekst zoals die vóór de wijziging luidde. Het gaat dan om geschriften die van zichzelf reeds een financieel karakter hebben, waarvan de valsheid doorgaans, min of meer direct, een financiële benadeling van (een instelling van) de centrale of een lagere overheid tot gevolg zal hebben, veelal met een navenante bevoordeling van de dader. Het hof stoelde deze zienswijze in de eerste plaats op de hiervoor aangehaalde memorie van toelichting, waaruit volgens het hof niet valt op te maken dat de wetgever met de tekstwijziging enige inhoudelijke wijziging heeft beoogd. Voorts heeft het hof van belang geacht dat de rechtsmachtsbepaling van art. 4 aanhef en onder d Sr wél ook het delict van valsheid in een niet-contant betaalinstrument (art. 232 Sr) omvat, maar bijvoorbeeld niet ook het delict van valsheid in een reisdocument of identiteitsbewijs als bedoeld in art. 231 Sr. Tot slot meent het hof dat een letterlijke of grammaticale interpretatie van art. 4 aanhef en onder d Sr erop zou neerkomen dat iedere valsheid in (nagenoeg) ieder overheidsformulier onder diens bereik valt, welk gevolg in veel concrete gevallen niet te rijmen zou zijn met de zwaarwegendheid van de belangen die het beschermingsbeginsel beoogt te beschermen. Onderdeel d zou in dat geval op een niet goed verklaarbare wijze uit de toon vallen in vergelijking met – in het bijzonder – de eerste drie onderdelen van art. 4 Sr en de beperking die daarmee kennelijk is beoogd aan te brengen in de omvang van de extraterritoriale rechtsmacht, aldus het hof. In zijn latere arrest van 28 juli 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1566 handhaafde het hof deze zienswijze.

4.22

Deze arresten en de daarin aangehaalde wetsgeschiedenis illustreren volgens Van Elst dat de wetgever niet goed lijkt te hebben doordacht wat de betekenis zou zijn van het resterende art. 4 Sr na het vervangen van “schuldbrieven of certificaten van schuld van de Nederlandse staat et cetera” door een onbeperkte verwijzing naar de valsheidsbepalingen uit het wetboek. Van Elst werpt de vraag op of de wetgever daarmee niet onbedoeld een te ruime uitleg geeft aan het beschermingsbeginsel, waaronder uit de aard van het beginsel slechts misdrijven gebracht mogen worden tegen de onafhankelijkheid en de territoriale integriteit, de veiligheid van de staat of de politieke of economische stabiliteit. ^[32]

Valsheid in geschrift (art. 225 Sr)

4.23

Art. 4 aanhef en onder d Sr creëert zoals gezegd rechtsmacht over in het buitenland en tegen een Nederlandse overheidsinstelling gepleegde misdrijven omschreven in de artt. 225 tot en met 227b en 232 Sr. In de voorliggende zaak gaat het om het delict valsheid in geschrift als bedoeld in art. 225 Sr. Daarom zal ik hier enkele aspecten aanstippen die mijns inziens relevant zijn voor de beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen. Ik ga achtereenvolgens in op het verschil tussen het valselijk opmaken/vervalsen in de zin van lid 1 en het gebruik maken van een vals geschrift in lid 2, de bewijsbestemming van geschriften en de locus delicti.

4.24

Art. 225 Sr luidt:

“1. Hij die een geschrift dat bestemd is om tot bewijs van enig feit te dienen, valselijk opmaakt of vervalst, met het oogmerk om het als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken, wordt als schuldig aan valsheid in geschrift gestraft, met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.

2. Met dezelfde straf wordt gestraft hij die opzettelijk gebruik maakt van het valse of vervalste geschrift als ware het echt en onvervalst dan wel opzettelijk zodanig geschrift aflevert of voorhanden heeft, terwijl hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat dit geschrift bestemd is voor zodanig gebruik.

3. Indien een feit, omschreven in het eerste of tweede lid, wordt gepleegd met het oogmerk om een terroristisch misdrijf voor te bereiden of gemakkelijk te maken, wordt de op het feit gestelde gevangenisstraf met een derde verhoogd.”

4.25

De strafbaarstelling van valsheid in geschrift vindt zijn grondslag in de publica fides-leer, waarin het in het maatschappelijk verkeer heersend vertrouwen centraal staat. Valsheid in geschrift maakt inbreuk op dat vertrouwen. De maatschappij is zozeer van geschriften afhankelijk, dat zij niet zo goed zou functioneren als niet kan worden afgegaan op de echtheid en juistheid van bepaalde geschriften. Er is aldus een maatschappelijke noodzaak om bepaalde geschriften tegen inbreuk te beschermen. Een en ander brengt mee dat reeds de aantasting van het geschrift of de onjuistheid van de inhoud daarvan tot strafwaardigheid leidt. Daarvoor is niet van belang of iemand daarvan nadeel heeft ondervonden en ook niet of het geschrift daadwerkelijk wordt gebruikt. ^[33]

4.26

Tegen die achtergrond stelt lid 1 van art. 225 Sr strafbaar de gedraging van het vervalsen of valselijk opmaken van het geschrift. Voor strafbaarheid op grond van deze bepaling is niet vereist dat het geschrift is gebruikt en dus ook niet dat deze gedraging een bepaald effect heeft gehad.

4.27

Het gebruik maken van het valse geschrift is separaat strafbaar gesteld in lid 2 van art. 225 Sr. Daarvan is sprake als het geschrift wordt gebruikt jegens een derde, als middel tot misleiding. ^[34] Dit is een cruciaal verschil tussen het tweede en het eerste lid van art. 225 Sr. ^[35] Van gebruik maken is dus nog geen sprake wanneer de verdachte een vals/vervalst geschrift bewaart tot zich een moment zal voordoen waarop hij het geschrift kan benutten. ^[36]

4.28

Van ‘gebruik maken’ kan ook sprake zijn als het niet de dader zelf is die het geschrift hanteert. In de zaak die leidde tot het arrest van de Hoge Raad van 14 november 1938, ECLI:NL:HR:1938:19,
NJ 1939/367, m.nt. W.P.J. Pompe had de verdachte een vervalst orderbriefje door zijn procureur in een civiel geding laten overleggen. Het ten laste gelegde ‘doen overleggen’ van dat orderbriefje leverde naar het oordeel van de Hoge Raad ‘gebruik’ op in de zin van art. 225 Sr – zonder dat daarmee sprake was van doen plegen in de zin van art. 47 Sr. Hieruit kan worden afgeleid dat het ‘gebruik maken’ van een vals geschrift ook functioneel kan worden gepleegd. ^[37] Bakker acht dat goed verdedigbaar, nu het ‘gebruik maken’ als voornaamste kenmerk heeft dat (een lid van) de maatschappij met het valse geschrift in aanraking wordt gebracht en aldus het maatschappelijk effect van hetgeen de dader doet strafrechtelijk van belang is, niet zozeer het fysiek handelen. ^[38]

4.29

In de voorliggende strafzaak is de verdachte ten laste gelegd het valselijk opmaken en/of vervalsen van een IND-formulier als bedoeld in lid 1 van art. 225 Sr. Opmerking verdient dat een zoekslag in de rechtspraak leert dat in vergelijkbare zaken waarin een vervalst/vals geschrift is overgelegd aan de IND, (ook) ten laste wordt gelegd het ‘gebruik maken’ in de zin van lid 2. ^[39]

De bewijsbestemming

4.3

De strafbaarstelling van valsheid in geschrift in art. 225 Sr beperkt zich tot geschriften die bestemd zijn om tot bewijs van enig feit te dienen. Onder een geschrift dat ‘bestemd is om tot het bewijs van enig feit te dienen’ moet worden verstaan een geschrift waaraan in het maatschappelijk verkeer een zodanige betekenis pleegt te worden toegekend. ^[40] Het gaat daarbij om de vraag of “een gemiddelde burger in het algemeen vertrouwen zal stellen in het betreffende stuk, dan wel bepaalde maatschappelijke instanties in het stuk vertrouwen plegen te schenken”. Het belang van het geschrift voor de maatschappij is daarin gelegen, dat men op de in het geschrift gerelateerde feiten af moet kunnen gaan. Alleen die geschriften die daadwerkelijk feiten bevatten waarop men in het maatschappelijk verkeer wil (of wel moet) afgaan, vallen onder de strafbepaling van art. 225 Sr. ^[41] Of een geschrift bewijsbestemming heeft hangt daarmee af van de aard van dat geschrift en de functie die een dergelijk geschrift in het maatschappelijk verkeer pleegt te vervullen, zoals onder meer tot uitdrukking komt in de inhoud van dat geschrift. ^[42]

4.31

In gevallen waarin de bewijsbestemming niet direct uit de aard van het geschrift kan worden afgeleid, zullen nadere vaststellingen over de inhoud van dat geschrift – en de relevantie daarvan – van belang zijn. In de zaak die leidde tot het arrest van de Hoge Raad van 13 januari 2009, ECLI:NL:HR:2009:BF3286 ging het om brieven die afkomstig waren van (een jurist verbonden aan) een belastingadvieskantoor en die geadresseerd waren aan bepaalde overheidsinstanties, advocatenkantoren of bedrijven, waaronder de IND. De desbetreffende brieven waren in strijd met de waarheid voorzien van de naam en handtekening van een derde. Nu het hof niets had vastgesteld over de relevantie van de daarin vervatte valse gegevens voor de (rechts)positie van de daarbij betrokken personen, was zijn oordeel dat deze brieven kunnen worden aangemerkt als geschriften waaraan in het maatschappelijk verkeer een zodanige betekenis pleegt te worden toegekend, dat telkens sprake is van een geschrift dat bestemd is om tot bewijs van enig feit te dienen als bedoeld in art. 225 Sr, volgens de Hoge Raad ontoereikend gemotiveerd.

4.32

In de voorliggende zaak gaat het niet om brieven waarvan de inhoud onduidelijk is. Het gaat zoals gezegd om een ‘Verklaring burgerlijke staat’ – waarvan het model is uitgegeven door de IND – die als bijlage bij een aanvraag voor gezinshereniging dient te worden gevoegd. Deze aanvraag kan door de hoofdpersoon in Nederland worden ingediend bij de IND of door de vreemdeling zelf in het land van herkomst bij de Nederlandse ambassade of het consulaat. ^[43] Op de modelverklaring van de IND die de verdachte in de voorliggende zaak valselijk heeft ingevuld, staat onder meer vermeld dat het in strijd met de waarheid invullen van de verklaring burgerlijke staat een strafbaar feit oplevert, waarvan in alle gevallen aangifte wordt gedaan, en negatieve gevolgen kan hebben voor de aanvraag. ^[44]

4.33

Op het formulier moet onder meer worden aangegeven of de vreemdeling een partner en/of kinderen heeft en wordt gevraagd naar de woonsituatie en de financiële onafhankelijkheid van de vreemdeling. Deze informatie is van belang om te beoordelen of een aanvraag tot gezinshereniging met de hoofdpersoon in Nederland voor inwilliging in aanmerking komt. Aldus bevat het ingevulde formulier gegevens die voor de rechtspositie van de aanvrager relevant zijn. Het lijkt mij daarmee gegeven dat dit formulier een geschrift is dat bestemd is om tot bewijs van enig feit te dienen. Ik verwijs in dit kader naar de arresten van de Hoge Raad van 8 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI6711 en ECLI:NL:HR:2009:BI6714, alsook het arrest van 29 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BJ8825, waaruit volgt dat een vervalst formulier waarmee een ‘verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd’ wordt aangevraagd, een geschrift is dat bestemd is om tot het bewijs van enig feit te dienen. ^[45]

De locus delicti

4.34

Ingevolge art. 2 Sr heeft Nederland op grond van het territorialiteitsbeginsel rechtsmacht indien het feit in Nederland is gepleegd. Indien naast
in ook
buiten Nederland gelegen plaatsen kunnen gelden als plaats waar een strafbaar feit is gepleegd (de ‘locus delicti’), is vervolging van dat strafbare feit in Nederland mogelijk op grond van art. 2 Sr, óók ten aanzien van de van dat strafbare feit deel uitmakende gedragingen die buiten Nederland hebben plaatsgevonden. ^[46]

4.35

De locus delicti kan op verschillende wijzen worden bepaald. Voor de vraag of het strafbare feit in Nederland heeft plaatsgevonden, is niet alleen van belang de plaats waar de dader de gedragingen feitelijk heeft uitgevoerd of de plaats waar de dader zich bevond (
de leer van de lichamelijke gedraging ). Ook de plaats waar het gevolg van het handelen van de dader intreedt, kan (mede) voor de locus delicti doorgaan ^[47] (
de leer van het constitutieve gevolg ). De gedachte daarachter is dat de daad wordt bestraft op de plaats waar zij zich doet gevoelen, in de staat waarvan de rechtsorde geschaad is en waar eventueel particuliere belangen zijn aangetast. ^[48] Deze benadering vertoont enig overlap met
de leer van het instrument , die inhoudt dat bij een delict waarbij het handelen op een andere locatie plaatsvindt dan waar zich het uiteindelijke resultaat daarvan manifesteert, de plaats waar het instrument zijn werk doet geldt als de plaats waar het feit begaan is. ^[49] Voor het bepalen van de locus delicti kunnen kortom dus zowel (i) het handelen van de dader, (ii) de werking van het instrument als (iii) het intreden van het gevolg bepalend zijn. ^[50]

4.36

Bij het bepalen van de locus delicti van valsheid in geschrift zal van belang zijn of ten laste is gelegd het vervalsen/valselijk opmaken van lid 1 van art. 225 Sr (een formeel omschreven delict) of het gebruik maken van lid 2 (een meer materieel omschreven delict). In het geval van lid 1 is moeilijk voorstelbaar dat via de leer van het instrument en de leer van het constitutieve gevolg ook een andere locus delicti kan worden aangenomen dan de plaats waar de verdachte het stuk heeft vervalst of vals heeft opgemaakt. Voor strafbaarheid op grond van lid 1 is immers voldoende dát de verdachte het geschrift heeft vervalst of valselijk heeft opgemaakt en niet dat verder iets met dat valse geschrift gebeurt. Weliswaar kan tegen de achtergrond van de publica fides-leer worden gesteld dat reeds met de vervalsende gedraging een inbreuk is gemaakt op het in het maatschappelijk verkeer heersend vertrouwen, maar het voert mijns inziens te ver om te betogen dat zich daarmee een in het eerste lid strafbaar gesteld resultaat of gevolg heeft gemanifesteerd op een andere plaats dan waar de feitelijke gedraging is gepleegd.

4.37

Bij het gebruik maken van art. 225 lid 2 Sr kan dat naar ik meen anders zijn. Zoals gezegd is van gebruik maken in de zin van deze bepaling sprake als het geschrift wordt gebruikt jegens een derde. Het handelen van de verdachte brengt aldus een zeker gevolg mee. Als de verdachte en de derde op dezelfde plaats zijn wanneer het geschrift wordt gebruikt valt die plaats van het gevolg samen met de plaats van de gedraging. Gedacht kan worden aan het geval waarin de verdachte een vals geschrift op locatie overhandigt aan de derde. In de praktijk komt het evenwel dikwijls – en in een digitaliserende samenleving in steeds toenemende mate – voor dat die plaatsen uiteenlopen, omdat het gebruik maken (lees: de indiening, toezending of overhandiging) via de post of online plaatsvindt. Dan zal de plaats van ontvangst – naast de plaats van verzending – kunnen worden aangemerkt als locus delicti. Ik verwijs in dat verband naar het arrest van de Hoge Raad van 27 april 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC9346,
NJ 1993/744, in welke zaak naar de Belastingdienst aangiftebiljetten met valse verzamelloonstaten waren verstuurd. De Hoge Raad oordeelde dat als plaats waar (onder meer) de ten laste gelegde valsheid in geschrift (in de zin van art. 225 lid 2 Sr) is begaan mede is aan te merken de plaats waarnaar de ingevulde verzamelloonstaten zijn toegezonden.

4.38

In de voorliggende zaak maak ik uit het arrest van het hof op dat de verdachte de ‘Verklaring burgerlijke staat’ op 12 januari 2021 in Turkije heeft afgelegd en ondertekend. Nu de verdachte ten laste is gelegd het vervalsen/valselijk opmaken van dit geschrift als bedoeld in lid 1 van art. 225 Sr meen ik, gelet op het voorgaande, dat Nederland als locus delicti – naast Turkije – zich in dit geval moeilijk laat voorstellen. Dat was mijns inziens anders geweest indien de verdachte (ook) het gebruik maken van dat geschrift als bedoeld in lid 2 ten laste was gelegd. Uit de aangifte van de IND waaruit het hof citeert leid ik af dat de vals ingevulde verklaring uiteindelijk bij de IND is ingediend ten behoeve van een aanvraag tot gezinshereniging. Daarvan uitgaande zou bij een op art. 225 lid 2 Sr toegespitste tenlastelegging kunnen worden betoogd dat (ook) Nederland als pleegplaats kan worden aangemerkt.

5. Extraterritoriale rechtsmacht over valsheid in geschrift in het buitenland

5.1

De prejudiciële vragen zijn voor mij aanleiding om rechtsvergelijkend te bezien in hoeverre de strafrechtstelsels van België, Frankrijk en Duitsland rechtsmacht creëren over in het buitenland gepleegde valsheid in geschrift. Ik ben in de eerste plaats nagegaan of deze landen een met art. 4 aanhef en onder d Sr vergelijkbare bepaling hebben die extraterritoriale rechtsmacht vestigt over misdrijven die in het buitenland zijn gepleegd. Daarnaast heb ik onderzocht hoe het territorialiteitsbeginsel en, in het verlengde daarvan, de
locus delicti van valsheiddelicten in deze landen wordt uitgelegd en toegepast.

België

5.2

Het Belgische strafrecht kent geen aan art. 4 aanhef en onder d Sr gelijke bepaling voor extraterritoriale rechtsmacht ten aanzien van algemene valsheidsdelicten. Wél is in art. 14/3 van het Wetboek van Strafvordering van België (hierna: SvB) bepaald:

“1. Eenieder kan in België vervolgd worden wanneer hij zich buiten het grondgebied van het Rijk schuldig maakt aan:

1° een misdaad of een wanbedrijf tegen de veiligheid van de Staat;

2° een misdaad of een wanbedrijf tegen de openbare trouw bedoeld in boek II, titel III, hoofdstukken I, II en III, van het Strafwetboek, of een wanbedrijf als bedoeld in de artikelen 497 en 497bis, indien de misdaad of het wanbedrijf tot voorwerp heeft de euro hetzij munten die in België wettelijk gangbaar zijn, of voorwerpen bestemd om die munten te vervaardigen, na te maken of te vervalsen, hetzij effecten, papier, zegels, stempels of merken van de Staat of van Belgische openbare besturen of instellingen.” ^[51]

5.3

Valsheid in geschrift is strafbaar gesteld in boek II, titel III, hoofdstuk IV van het Strafwetboek van België (hierna: SwB) en valt dus buiten het bereik van art. 14/3 SvB. ^[52] Onderdeel 2 van deze bepaling vertoont overeenkomsten met art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr. ^[53]

5.4

Net als in Nederland onderscheidt het Belgische strafrecht het vervalsen/valselijk opmaken van een geschrift (art. 193 e.v. SwB) en het gebruik van zo’n geschrift (art. 197 SwB). Via het territorialiteitsbeginsel kan het in het buitenland vervalsen of valselijk opmaken van een geschrift niet onder de rechtsmacht van België worden gebracht. Ik verwijs naar een uitgebreide uiteenzetting van de Belgische rechtsmachtsleer in de conclusie van A-G De Smet bij het Hof van Cassatie van België van 23 augustus 2024. Daarin noemt hij vaste rechtspraak waaruit volgt dat een misdrijf in België is gepleegd indien één van de constitutieve bestanddelen of een verzwarende omstandigheid geheel of gedeeltelijk op het Belgisch grondgebied plaatsvindt. ^[54] De plaats waar het misdrijf effect heeft, dat wil zeggen een nadeel oplevert, vormt geen aanknopingspunt voor rechtsmacht van de Belgische rechter, tenzij dit effect of gevolg een materieel element van het misdrijf inhoudt en geheel of gedeeltelijk in België tot stand komt. ^[55] Zo oordeelde het Hof in Cassatie in een arrest van 7 juni 2011 dat het mogelijk nadeel van valsheid in geschrift en het gebruik daarvan geen constitutief bestanddeel van deze misdrijven is en dus ook niet kan worden aangewend om de pleegplaats van deze misdrijven te bepalen. ^[56]

5.5

In dat kader wijs ik tot slot op de ‘leer van de ondeelbaarheid’ die De Smet beschrijft, die onder meer van toepassing is op voortdurende of voortgezette misdrijven. Hij bespreekt een arrest van het Hof van Cassatie van 25 mei 2016, waarin het Hof van Cassatie oordeelde dat in het geval een geschrift in het buitenland is vervalst, maar vervolgens in België wordt gebruikt, de vervalsing van dat geschrift wordt geacht ook in België te zijn gepleegd. ^[57]

Frankrijk

5.6

Het Franse strafrecht kent evenmin een rechtstreeks equivalent van art. 4 aanhef en onder d Sr. Hiervoor onder randnummer 4.13 e.v. heb ik reeds besproken dat art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr is afgeleid van art. 5 Code d’instruction criminelle. Deze wet is in 1958 afgeschaft. Thans is in art. 113-10 CP een vergelijkbare bepaling neergelegd die – vrij vertaald – inhoudt dat het Franse strafrecht van toepassing is op misdrijven en overtredingen die worden aangemerkt als aantasting van de fundamentele belangen van de natie en die worden bestraft krachtens titel I van boek IV, alsmede op vervalsing en namaak van het staatszegel, munten, bankbiljetten of overheidsobligaties, die worden bestraft krachtens de artikelen 442-1, 442-2, 442-5, 442-15, 443-1 en 444-1, en op elk misdrijf of delict tegen Franse diplomatieke of consulaire functionarissen of gebouwen, gepleegd buiten het grondgebied van Frankrijk. ^[58]

5.7

De Franse strafwet vestigt weliswaar extraterritoriale rechtsmacht over valsheid in geschrift, maar slechts ten aanzien van bepaalde financiële waardepapieren. Het algemene delict van valsheid in geschrift – dat zowel het vervalsen van een geschrift als het gebruik daarvan omvat (zie art. 441-1 CP) – is daarvan uitgesloten. Datzelfde geldt voor de gekwalificeerde strafbaarstelling van het vervalsen of gebruik maken van een van overheidswege verstrekt formulier (art. 441-2 CP).

5.8

Het territorialiteitsbeginsel wordt in Frankrijk op eenzelfde manier uitgelegd als in België. Art. 113-2 CP bepaalt dat een strafbaar feit in Frankrijk is gepleegd zodra een van de ‘constitutieve feiten’ zich op dat grondgebied heeft voorgedaan. ^[59] Op het enkele vervalsen van een geschrift in het buitenland is de Franse strafwet dus niet van toepassing. Dat is pas anders wanneer dat geschrift wordt gebruikt in Frankrijk. Op de beperkte uitleg van de ‘faits constitutifs’ wordt in de literatuur als kritiek naar voren gebracht dat het ook mogelijk zou moeten zijn rechtsmacht aan te nemen als de gevolgen van een strafbaar feit zich in Frankrijk manifesteren
. ^[60]

Duitsland

5.9 § 6

§ 6 Strafgesetzbuch (hierna: StGB) vestigt extraterritoriale rechtsmacht over in het buitenland gepleegde inbreuken op internationaal beschermde rechtsgoederen (“
Auslandstaten gegen international geschützte Rechtsgüter ”). Deze inbreuken worden nader gespecificeerd in de onderdelen 1 tot en met 9 van § 6 StGB. Daarin wordt valsheid in geschrift niet genoemd, maar wel valsemunterij en vervalsing van waardepapieren:

“Das deutsche Strafrecht gilt weiter, unabhängig vom Recht des Tatorts, für folgende Taten, die im Ausland begangen werden:

(…)

7. Geld- und Wertpapierfälschung (§§ 146, 151 und 152), Fälschung von Zahlungskarten mit Garantiefunktion (§ 152b Abs. 1 bis 4) sowie deren Vorbereitung (§§ 149, 151, 152 und 152b Abs. 5);”

5.1

Zowel het vervalsen (of valselijk opmaken) van een geschrift als het gebruik van dat geschrift is strafbaar gesteld in § 267 lid 1 StGB. Daarnaast kent het Duitse vreemdelingenrecht een speciale strafbaarstelling voor het plegen van valsheid met het oog op het verkrijgen van een verblijfstitel. Op grond van § 95 aanhef en onder 2 Aufenthaltsgesetz (hierna: AufenthG) is strafbaar het verstrekken of gebruiken van onjuiste of onvolledige gegevens om voor zichzelf of een ander verblijfsvergunning of een gedoogstatus te verkrijgen, of om het vervallen of een achteraf opgelegde beperking van een verblijfsvergunning of gedoogstatus te voorkomen. ^[61]

5.11 § 9

§ 9 StGB bepaalt dat als locus delicti heeft te gelden de plaats waar de dader heeft gehandeld of, in geval van nalatigheid, had moeten handelen, of waar het tot het delict behorende gevolg zich heeft voorgedaan of zich volgens de opvatting van de dader had moeten voordoen (“
nach der Vorstellung des Täters eintreten sollte ”). De plaats van het gevolg lijkt evenwel alleen dan een uitgangspunt voor rechtsmacht op te leveren wanneer het gevolg onderdeel is van de delictsomschrijving. Dit wordt geïllustreerd door een uitspraak van 27 april 1999 het Oberlandesgericht Köln (hierna: OLG Köln), waarin de verdachte werd vervolgd voor het verstrekken van onjuiste gegevens als thans strafbaar gesteld in § 95 aanhef en onder 2 AufenthG (destijds § 92 lid 2 nr. 2 Ausländergesetz (hierna: AuslG)). ^[62] De verdachte had in de Duitse ambassade in Belgrado een visumaanvraag vals ingevuld door daarop, in strijd met de waarheid, aan te geven dat zij getrouwd was. Op grond van die onjuiste opgave ontving zij een visum. Het OLG Köln oordeelde dat op de feiten die ten grondslag liggen aan de veroordeling – het verstrekken van onjuiste gegevens aan de Duitse ambassade in Belgrado bij de aanvraag van het visum – het Duitse strafrecht niet van toepassing is. Voor het ten laste gelegde feit komt als mogelijke pleegplaats de plaats van de handeling of de plaats waar de dader had moeten handelen in aanmerking als aanknopingspunt voor rechtsmacht, maar niet (ook) de plaats van het resultaat, omdat § 92 lid 2 nr. 2 AuslG geen “tot het strafbare feit behorend resultaat” vereist. De omstandigheid dat de onjuiste gegevens hebben geleid tot de afgifte van een overeenkomstig document, is namelijk geen vereiste voor strafbaarheid op grond van deze bepaling. ^[63] Het OLG Köln verwees in dat kader naar een uitspraak van het Oberlandesgericht Karlsruhe (hierna: OLG Karlsruhe) van 27 januari 1998, waarin het ten laste gelegde strafbare feit wordt omschreven als een abstract gevaarlijk delict, waarbij het gevaar zich al voordoet wanneer de vreemdeling gegevens verstrekt die in het algemeen, zij het niet in het specifieke geval, geschikt zijn om hem ten onrechte een verblijfsvergunning te verschaffen. ^[64] Het OLG Köln concludeerde tegen deze achtergrond dat de strafbare gedraging van de verdachte in deze zaak onmiddellijk werd voltooid op het moment van het verstrekken van de gegevens en de Duitse ambassade in Belgrado daarom als pleegplaats had te gelden. In recente commentaren op § 95 aanhef en onder 2 AufenthG wordt deze rechtspraak overgenomen. ^[65]

6. De beantwoording van de prejudiciële vragen

6.1

De gestelde prejudiciële vragen draaien samengevat om de vraag of de Nederlandse strafwet op grond van art. 4 aanhef en onder d Sr van toepassing is op het in het buitenland valselijk opmaken van een ‘Verklaring burgerlijke staat’ van de IND met het oogmerk om dit als echt en onvervalst te (doen) gebruiken in een nareisprocedure. De eerste prejudiciële vraag gaat over de ‘gewichtige algemene nationale rechtsbelangen’ die door de rechtsmachtsbepaling van art. 4 aanhef en onder d Sr worden beschermd. De tweede prejudiciële vraag ziet op de uitleg van het begrip ‘tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ in de zin van art. 4 aanhef en onder de Sr.

Gewichtige algemene nationale rechtsbelangen

6.2

Ik breng in herinnering de eerste vraag van het hof, die luidt:

“Kunnen de belangen die in het geding zijn bij het vervalsen van een door de IND verstrekt geschrift in het kader van een door een familielid in Nederland gedaan nareisverzoek strekkend tot gezinshereniging, welk geschrift, mits naar waarheid ingevuld, de weg opent naar rechtmatig verblijf van een vreemdeling in Nederland, worden aangemerkt als ‘gewichtige algemene nationale rechtsbelangen’ ter bescherming waarvan een grondslag voor rechtsmacht is opgenomen in artikel 4 Sr (vgl. Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3, p. 4)?”

6.3

Zoals gezegd stoelt art. 4 Sr op het beschermingsbeginsel, dat inhoudt dat Nederland ook rechtsmacht heeft over in de wet genoemde misdrijven die in het buitenland worden gepleegd, voor zover deze een inbreuk maken op vitale nationale belangen. Het in 2014 in werking getreden art. 4 aanhef en onder d Sr verklaart de Nederlandse strafwet van toepassing op de delicten van artt. 225 tot en met 227b en 232 Sr indien het strafbare feit is gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling. Deze bepaling is in de bijbehorende memorie van toelichting gepresenteerd als de opvolger van art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr. Onder die bepaling was de Nederlandse strafwet toepasselijk op ieder die zich in het buitenland schuldig maakt aan valsheid in schuldbrieven, certificaten van schuld, talons, dividend- en rentebewijzen, en de bewijzen uitgegeven in plaats van deze stukken, van de Nederlandse staat of van een Nederlandse provincie, gemeente of openbare instelling.

6.4

Blijkens de wetsgeschiedenis bij de in 2014 in werking getreden versie van art. 4 Sr, worden met deze bepaling dezelfde nationale belangen beschermd die reeds tot uitdrukking kwamen in de onderdelen 1 tot en met 6 van art. 4 (oud) Sr. Daaruit leid ik af dat het huidige art. 4 aanhef en onder d Sr geen andere belangen tracht te beschermen dan de belangen die eerder bescherming genoten onder art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr. Hoewel deze belangen in de wetsgeschiedenis bij laatstgenoemde bepaling niet nader worden gespecificeerd, wordt in de memorie van toelichting bij de wetswijziging van 2014 opgemerkt dat voor zover het betreft de in art. 4 (oud) Sr genoemde misdrijven tegen de veiligheid van de staat, tegen de Koninklijke waardigheid, de valsemunterij, de misdrijven betreffende de van rijkswege uitgegeven zegels of rijksmerken of andere valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen, deze de Nederlandse staatkundige structuur en economie – ook in het buitenland – beogen te beschermen. Ik begrijp deze toelichting zó dat de wetgever het belang van bescherming van de Nederlandse staatkundige structuur in het bijzonder koppelt aan de in art. 4 Sr genoemde misdrijven tegen de veiligheid van de staat en de Koninklijke waardigheid en dat de bedoelde valsheidsdelicten dus hoofdzakelijk dienen tot bescherming van de Nederlandse economie. Dat sluit ook naadloos aan bij de in art. 4 aanhef en onder 4 (oud) Sr aangebrachte beperking tot valsheid van stukken met een financieel karakter die toebehoren tot de Nederlandse centrale en decentrale overheid en dientengevolge tot financiële benadeling van de Nederlandse staat kunnen leiden.

6.5

Tegen deze achtergrond meen ik dat als ‘gewichtige algemene nationale rechtsbelangen’ die thans bescherming genieten onder art. 4 aanhef en onder d Sr kunnen worden aangemerkt nationale belangen van economische aard. Een dergelijke invulling van het beschermingsbeginsel is tevens terug te zien in de rechtssystemen van België, Frankrijk en Duitsland. Ook in die landen is extraterritoriale rechtsmacht specifiek gecreëerd voor het vervalsen of gebruiken van papieren met een zekere waarde in het nationale economische verkeer.

6.6

Hoewel mijns inziens kan worden betoogd dat nationale belangen in het gedrang kunnen komen bij het vervalsen van documenten in het kader van de aanvraag bij de IND tot gezinshereniging, zie ik niet in hoe daarmee een inbreuk wordt gemaakt op het nationale economische verkeer in de hiervoor bedoelde zin. Dit brengt mij tot de conclusie dat de eerste prejudiciële negatief moet worden beantwoord.

Tegen een Nederlandse overheidsinstelling

6.7

De tweede vraag luidt (als eerder opgemerkt):

“Is (daarmee) sprake van een strafbaar feit ‘gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ als bedoeld in art. 4, aanhef en onderdeel d, Sr wanneer een ‘formulier Bijlage Verklaring burgerlijke staat’ van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) niet naar waarheid wordt ingevuld (valselijk wordt opgemaakt) met het oogmerk om dit als echt en onvervalst te (doen) gebruiken in een nareisprocedure?”

6.8

Deze vraag is een vervolg op de eerste vraag en moet mijns inziens worden begrepen tegen de achtergrond van de twee meergenoemde arresten van het hof Den Haag (zie randnummer 4.21), waarin het hof het standpunt innam dat pas sprake is van het plegen van valsheid in geschrift ‘tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ als bedoeld in art. 4 aanhef en onder d Sr wanneer sprake is van een specifieke schending van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen.

6.9

Hoewel de letterlijke tekst van art. 4 aanhef en onder d Sr daar geen aanleiding toe geeft, sluit ik mij, gelet op de aangehaalde wetsgeschiedenis, aan bij deze teleologische interpretatie van het hof Den Haag. Het bestanddeel ‘tegen een Nederlandse overheidsinstelling’ is tijdens de parlementaire behandeling weliswaar niet nader toegelicht, maar de beknopte bespreking van art. 4 Sr maakt duidelijk dat extraterritoriale rechtsmacht moet worden beperkt tot misdrijven die gewichtige nationale belangen aantasten. Een letterlijke of grammaticale uitleg zou allerhande valsheidsfeiten die niet noodzakelijkerwijs een inbreuk maken op deze belangen onder het bereik van art. 4 aanhef en onder d Sr brengen. Een dergelijke verstrekkende verruiming van extraterritoriale rechtsmacht lijkt de wetgever niet te hebben beoogd, noch te hebben voorzien en laat zich ook niet goed verklaren door het beschermingsbeginsel waarop deze bepaling steunt. Dit leidt er naar mijn inzicht, in samenhang bezien met mijn antwoord op de eerste vraag, toe dat ook de tweede vraag negatief moet worden beantwoord.

6.1

In de voorliggende zaak is de foutief ingevulde verklaring daadwerkelijk ingediend bij de IND en dus ingebracht in het maatschappelijk verkeer, maar dat gebruik is niet ten laste gelegd. Bij de toetsing van rechtsmacht moet worden uitgegaan van de inhoud van de tenlastelegging. Als het hof in de onderhavige zaak oordeelt dat de ten laste gelegde gedragingen niet in Nederland (maar in Turkije) hebben plaatsgevonden, kan mijns inziens bezwaarlijk worden betoogd dat reeds met het ten laste gelegde valselijk invullen van een Verklaring Burgerlijke Staat sprake is van het plegen van valsheid in geschrift ‘tegen’ de IND en aldus de Nederlandse strafwet daarop op grond van (art. 2 Sr of) art. 4 aanhef en onder d Sr van toepassing is.

Slotbeschouwing

6.11

Gelet op het voorgaande concludeer ik dat Nederland op grond van art. 4 aanhef en onder d Sr geen rechtsmacht heeft over het in deze zaak ten laste gelegde valselijk invullen van een IND formulier voor zover dit is gepleegd in het buitenland.

6.12

Daarmee is mijns inziens niet gezegd dat dergelijke gedragingen onder geen beding voor de Nederlandse strafrechter kunnen worden gebracht. Het lijkt mij dat de hiervoor geschetste rechtsmachtsproblematiek kan worden gepareerd door niet het vervalsen (art. 225 lid 1 Sr), maar het gebruik maken van het valse geschrift (art. 225 lid 2 Sr) ten laste te leggen. Ik signaleerde reeds onder randnummer 4.29 dat in de rechtspraak legio zaken zijn te vinden waarin een vervalst/vals geschrift is overgelegd aan de IND en waarin (ook) het gebruik maken ten laste werd gelegd. Gevallen van nareisfraude zullen in de regel pas in het vizier van de opsporingsautoriteiten komen wanneer het vals ingevulde geschrift is gebruikt bij een aanvraag tot gezinshereniging of een verblijfsvergunning. In die gevallen biedt de strafbaarstelling van art. 225 lid 2 Sr uitkomst. Ook als het een ander dan de verdachte is geweest die feitelijk het valse geschrift heeft ingediend ten behoeve van de verdachte, zie ik mogelijkheden om de verdachte via de figuur van functioneel daderschap of medeplegen strafrechtelijk aansprakelijk te houden (zie randnummer 4.28). Evenmin doet ter zake waar het geschrift feitelijk is gebruikt, dat wil zeggen: op welke plaats het is ingediend bij de IND. Uit rechtspraak van de Hoge Raad volgt immers dat als plaats waar het gebruik maken van een vals geschrift als bedoeld in art. 225 lid 2 Sr is begaan mede is aan te merken de plaats waarnaar het valse geschrift is toegezonden. Met het indienen van een vals geschrift bij de IND komt Nederland dus vanzelfsprekend ook als pleegplaats in beeld. Nederland komt dan op grond van het territorialiteitsbeginsel (art. 2 Sr) rechtsmacht toe. Aldus voorziet het strafrecht in mogelijkheden voor een strafrechtelijke aanpak van nareisfraude. ^[66]

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Voetnoten

1. ECLI:NL:GHSHE:2026:724.

2. Het arrest houdt in: “Uit het dossier volgt dat de broer van de verdachte als minderjarige alleenstaande asielzoeker naar Nederland is gereisd en een asielverzoek heeft ingediend dat werd ingewilligd. De broer is in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Personen die in het bezit zijn van een dergelijke vergunning hebben het recht om gezinshereniging aan te vragen. Dat heeft deze broer ook gedaan.”

3. Hof Den Haag 22 mei 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1080 en 28 juli 2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:1566. Ik kom op deze arresten terug onder randnr. 4.21.

4. Noot 1 van het hof: “J. de Hullu/P.H.P.H.M.C. van Kempen, Materieel Strafrecht. Over algemene leerstukken van strafrechtelijke aansprakelijkheid naar Nederlands recht, Deventer: Wolters Kluwer 2024, p. 163 (cursiveringen in het origineel)”.

5. Noot 2 van het hof: “Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3 (MvT), p. 17 (cursiveringen door het hof toegevoegd). Deze memorie gaf een toelichting op het wetsvoorstel (Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 2) dat heeft geleid tot de Wet van 27 november 2013 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de herziening van de regels over werking van de strafwet buiten Nederland (herziening regels betreffende extraterritoriale rechtsmacht in strafzaken). Deze wet (Stb. 2013/484) is in werking getreden op 1 juli 2014 (Stb. 20)4/103).”

6. Noot 3 van het hof: “Zoals hierboven in de hoofdtekst al bleek werden die valsheden (uit de vorige versie van de wet) in de memorie van toelichting omschreven met woorden (“valsheidsdelicten tegen Nederlandse overheidsinstellingen”) die veel overeenkomst vertonen met de bewoordingen van de huidige wet (“de misdrijven in de artikelen 225 tot en met 227b en 232 (...) gepleegd tegen een Nederlandse overheidsinstelling”).”

7. Noot 4 van het hof: “Kamerstukken II 2012/13, 33572, nr. 3 (MvT), p. 4 (cursivering door het hof toegevoegd).”

8. Noot 5 van het hof: “R. van Elst, in: T&C Strafrecht, aantekening 6 op art. 4 Sr (online, bijgehouden tot en met 1 oktober 2024).”

9. Noot 6 van het hof: “R. van Elst, in: T&C Strafrecht, aantekening 2.a op art. 4 Sr (online, bijgehouden tot en met 1 oktober 2024): “De bescherming van ‘gewichtige algemene nationale rechtsbelangen’ staat voorop in onderdeel a-d en f”.”

10. K. Lindenberg & H.D. Wolswijk,

11. Corstens,

12. Corstens,

13. Zie o.a. G.A.M. Strijards,

14. De Hullu & Van Kempen,

17. Zo werd onderdeel 3 in 1952 vernummerd tot onderdeel 4 met de vaststelling van de Wet Oorlogsstrafrecht (

24. Deze wet is in 1958 vervangen door de

25. “

26. “

27. “

28. F. Hélie,

29. Hélie,

30. Van Elst 2025,

32. Van Elst 2025,

33. F.C. Bakker,

34. HR 21 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR4886.

35. P.T.C. van Kampen, ‘Valsheid in geschrift’, in:

36. Bakker,

37. Zie o.a. Bakker,

38. Bakker,

39. Zie bijv. de zaken die ten grondslag lagen aan de arresten van de Hoge Raad van 17 maart 2026, ECLI:NL:HR:2026:443,

40. HR 14 mei 1957, ECLI:NL:HR:1957:212,

41. Bakker,

42. Conclusie A-G Knigge 12 september 2017, ECLI:NL:PHR:2017:1184, randnr. 3.8.

43. P. Samim en F. Jansen,

44. Zie p. 71 en verder van het politiedossier. Het model ‘Verklaring burgerlijke staat’ dat tijdens het schrijven van deze conclusie op de website van de IND staat is een andere versie dan het model dat de verdachte heeft ingevuld. Op deze (nieuwere) versie verklaart de vreemdeling met ondertekening dat hij het formulier (i) helemaal en eerlijk heeft ingevuld, (ii) belangrijke veranderingen in zijn situatie meldt, (iii) weet dat zijn verblijfsdocument kan worden ingetrokken als hij nu of later verkeerde informatie geeft, of belangrijke dingen niet laat weten, en dat de IND aangifte kan doen bij de politie als dat strafbaar is, en (iv) weet dat IND de persoonsgegevens op dit formulier gebruikt voor zijn wettelijke taken en deze kan doorsturen naar andere organisaties die deze gegevens gebruiken voor hun werk.

45. Vgl. voorts HR 10 januari 1984, ECLI:NL:HR:1984:AC1210,

46. HR 27 oktober 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZD1413,

47. HR 7 mei 1996, ECLI:NL:HR:1996:AB9821,

48. Van Elst 2022,

49. Zie verder Van Elst 2022,

50. Lindenberg & Wolswijk,

51. Per 1 september 2026 komt art. 14/3 SwB te luiden:

52. Per 1 september 2026 wordt valsheid in geschrift strafbaar gesteld in boek II, titel 5, hoofdstuk 2 van het Strafwetboek en valt het nog steeds buiten het bereik van het toekomstige art. 14/3 SvB.

53. Boek II, titel III, hoofdstukken II en III, van het Strafwetboek, dat in art. 14/3 onder 2 wordt genoemd, stelt ook strafbaar het namaken of vervalsen van bepaalde waardepapieren van vreemde landen (zie de artt. 173, 174 en 186-188 SwB).

54. Deze rechtspraak wordt per 1 september 2026 gecodificeerd in art. 3 SwB:

55. Conclusie vóór het arrest van het Hof van Cassatie van België van 3 september 2024, ECLI:BE:CASS:2024:ARR.20240903.2, randnrs. 8-10.

56. ECLI:BE:CASS:2011:ARR.20110607.6.

57. Conclusie A-G De Smet,

58. “

59. “

60. D. Rebut,

61. “

62. OLG Köln, Beschluβ, 27 april 1999, Ss 118/99,

63. Uit de gepubliceerde uitspraak blijkt overigens niet of het visum in Duitsland is afgegeven of door de Duitse ambassade in Belgrado.

64. OLG Karlsruhe, Beschluβ, 27 januari 1998, 3 Ss 1/98,

65. B. Huber & J. Mantel (red.),

66. Naar aanleiding van de schriftelijke opmerkingen van het openbaar ministerie merk ik op dat hiernaast – voor zover ik kan overzien – ook de Vreemdelingenwet 2000 handhavingsmogelijkheden biedt indien is gebleken dat de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden.