ECLI:NL:PHR:2019:1160

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer17/04469

Zitting24 september 2019

CONCLUSIE

B.F. Keulen

In de zaak

[verdachte] ,

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1965,

hierna: de verdachte.

De verdachte is bij arrest van 26 juli 2017 door de Economische Kamer van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Arnhem, wegens ‘overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 47 van de Handelsregisterwet’ veroordeeld tot een voorwaardelijke geldboete van € 260,-, subsidiair vijf dagen hechtenis, met een proeftijd van twee jaren.

Het cassatieberoep is ingesteld namens de verdachte. Mr. D.G. Peters, advocaat te Amsterdam, heeft twee middelen van cassatie voorgesteld. Bij de strafgriffie van de Hoge Raad is een aan de rolraadsheer gericht schrijven van de raadsman van 15 maart 2019, met als onderwerp ‘Nadere stukken ivm advies A-G’, ingekomen. Nu dit stuk, dat naar het mij voorkomt moet worden aangemerkt als een schriftelijke toelichting als bedoeld in art. 438, tweede lid onder a, Sv, eerst na afloop van de in art. 4.3.9.2 van het Procesreglement Hoge Raad der Nederlanden gestelde termijn is ingekomen, kan daarop geen acht worden geslagen.^[1]

3. Alvorens de middelen te bespreken zet ik uiteen waar het in de onderhavige zaak over gaat. Daarna geef ik kort de voor de onderhavige strafzaak belangrijke elementen uit de Handelsregisterwet 2007, het Handelsregisterbesluit 2008, de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat tot de Handelsregisterwet 2007 leidde en de nota van toelichting bij het Handelsregisterbesluit 2008 weer. En ik citeer onderdelen uit enkele rechtsinstrumenten betreffende de bescherming van persoonsgegevens alsmede uit een arrest van het Hof van Justitie waar de verdediging in de onderhavige zaak een beroep op heeft gedaan.

De onderhavige zaak

4. Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat:

‘hij op 15 oktober 2013 te [plaats] en gemeente Utrecht, als degene aan wie een onderneming als bedoeld in artikel 5 onder b. van de Handelsregisterwet 2007 en artikel 2 lid 1 van het Handelsregisterbesluit 2008 toebehoorde, gevestigd aan de [a-straat 1] te [plaats] niet heeft voldaan aan de krachtens genoemde wet gestelde verplichting tot het doen van een opgave ter inschrijving van die onderneming voornoemd in het handelsregister.’

5. Deze bewezenverklaring rust op de volgende bewijsmiddelen:

‘1. Het in de wettelijke vorm opgemaakte proces-verbaal van de Belastingdienst/Bureau Economische Handhaving, genummerd 1360014778, opgemaakt door [verbalisant 1] en [verbalisant 2] , beiden buitengewoon opsporingsambtenaar van de Belastingdienst/Bureau Economische Handhaving, gesloten op 19 december 2013, voor zover inhoudende, zakelijk weergegeven:

Ter uitvoering van een mij gegeven opdracht stelde ik een onderzoek in naar de naleving van de Handelsregisterwet 2007 met betrekking tot de inschrijvingsplicht van:

Naam verdachte : [verdachte]

Voornamen : [verdachte]

Geboortedatum : [geboortedatum] 1965

Geboorteplaats : [geboorteplaats]

Adres : [a-straat 1]

Postcode/Woonplaats : [postcode] [plaats]

Rechtsvorm : éénmanszaak

Kamer van Koophandel : Midden-Nederland te Utrecht

Op 7 oktober 2013 heb ik, 1e verbalisant, de site van de Kamer van Koophandel geraadpleegd (www.kvk.nl) om te kijken of [verdachte] ingeschreven stond in het Handelsregister. Ik zag dat dit niet het geval was.

Op 7 oktober 2013 zag ik in het geautomatiseerde systeem van de Belastingdienst, het Aangifte Belasting Systeem (ABS), dat [verdachte] over het kalenderjaar 2012 aangifte inkomstenbelasting heeft gedaan. In deze aangifte geeft hij aan dat hij in 2012 een onderneming heeft waarvan het boekjaar loopt van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012.

In verband met deze mogelijke overtreding heb ik, 1e verbalisant, contact opgenomen met [verdachte] om een afspraak te maken voor het afleggen van zijn verklaring in deze.

Op woensdag 15 oktober 2013 bevonden wij, verbalisanten, ons op het adres [a-straat 1] , [postcode] [plaats] , zijnde het woonadres van [verdachte] . Nadat wij ons gelegitimeerd hadden als buitengewoon opsporingsambtenaar hebben wij hem het doel van onze komst uitgelegd, waarbij de verdachte erop werd gewezen dat hij niet tot antwoorden verplicht was.

Wij hoorden hier een persoon, die ons opgaf te zijn: [verdachte] , geboren op [geboortedatum] 1965 te [geboorteplaats] en wonende op het adres [a-straat 1] , [postcode] [plaats] .

[verdachte] verklaarde op onze vragen als volgt:

“Dat ik een bedrijf heb wil ik niet ontkennen. Ik weiger mij in te schrijven in het Handelsregister.”

2. De verklaring van verdachte afgelegd ter terechtzitting van het hof d.d. 12 juli 2017, voor zover inhoudende, zakelijk weergegeven:

Ik heb mijn onderneming ook nu niet ingeschreven.’

6. Tijdens het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep is het verweer gevoerd dat het door de Kamer van Koophandel openbaar maken van bepaalde door de verdachte verstrekte gegevens onrechtmatig is. Beide middelen bouwen op dit verweer voort en klagen over ’s hofs verwerping. Daarom geef ik deze verwerping integraal weer.

7. Het hof overweegt na het verweer te hebben samengevat en toepasselijke wetsartikelen te hebben geciteerd als volgt:

‘
Verstrekking van gegevens

Het hof stelt op grond van de hierboven weergegeven wetsartikelen het volgende vast. Van een natuurlijk persoon, aan wie een onderneming toebehoort, wordt in het handelsregister opgenomen het burgerservicenummer (hierna te noemen: BSN), het geslacht, de geboorteplaats, het geboorteland, de naam, het adres, de geboortedatum en (eventueel) de datum van overlijden. Van deze gegevens zijn alleen de naam, het adres, de geboortedatum en de datum van overlijden voor eenieder in te zien. Daarnaast kan onder bepaalde voorwaarden het adres van een natuurlijk persoon worden afgeschermd. Van een onderneming worden onder andere de handelsnaam, degene aan wie de onderneming toebehoort en de vestiging(en) geregistreerd. Over deze vestigingen wordt onder meer opgenomen het post- en bezoekadres. Al deze gegevens zijn ook voor eenieder in te zien. De gegevens worden door de Kamer van Koophandel (hierna: KvK) op verzoek verstrekt.

Doelstelling

In artikel 2 Handelsregisterwet 2007 is als een van de doelstellingen opgenomen de bevordering van de rechtszekerheid in het economisch verkeer. In de memorie van toelichting van de Handelsregisterwet 2007 wordt ten aanzien van de doelstelling vermeld dat “het onderhavige register zowel het bijdragen aan het efficiënt functioneren van de overheid ten doel heeft als de doelen waarvoor het handelsregister indertijd is ingesteld. Deze laatste zijn bevordering van de rechtszekerheid in het economische verkeer en bevordering van de economische belangen van handel, industrie, ambacht en dienstverlening. In het handelsregister zijn belangrijke gegevens over en voor ondernemingen en rechtspersonen vastgelegd, zoals bijvoorbeeld wie tekeningsbevoegd is. Door het toegankelijk maken van deze gegevens biedt het handelsregister rechtszekerheid bij het aangaan van overeenkomsten, met zowel leveranciers als afnemers.” Over het openbaar maken van de gegevens wordt het volgende vermeld: “het beginsel van openbaarheid vloeit logisch voort uit een van de functies van het register namelijk het bevorderen van de rechtszekerheid in het economisch verkeer en het bevorderen van de economische belangen van handel, industrie, ambacht en dienstverlening.” Tot slot wordt vermeld dat “het beginsel van openbaarheid geldt ten aanzien van alle ondernemingen en rechtspersonen die in het register zullen zijn opgenomen, dus ook voor organisatievormen of rechtsvormen die thans niet zijn opgenomen in het handelsregister, zoals eenmanszaken in de landbouw en vrije beroepsbeoefenaren. In de geschiedenis van de Handelsregisterwet 1996 is de kring van ingeschrevenen vaker vergroot [...]. Destijds is besloten ten aanzien van openbaarheid geen uitzonderingspositie te creëren. Ook thans is geen aanleiding om ten aanzien van ondernemingen en rechtspersonen die nieuw zullen worden opgenomen in het register, een andere koers te varen.”

Het oordeel van het hof

Toegepast op het onderhavige geval stelt het hof vast dat verdachtes naam, privéadres en geboortedatum in het handelsregister geregistreerd worden en voor eenieder op verzoek ingezien kunnen worden. Van zijn onderneming kan ook het post- en bezoekadres worden ingezien, welke, volgens de verklaring van verdachte, hetzelfde is als zijn privéadres. Het privéadres van verdachte kan onder bepaalde voorwaarden op grond van artikel 51 van het Handelsregisterbesluit worden afgeschermd, zodat het niet door eenieder kan worden ingezien.

Ten aanzien van de verkoop van de bij de KvK geregistreerde gegevens betreffende verdachte aan adverteerders, zoals door de raadsman is aangevoerd, wijst het hof op de brief van de Kamer van Koophandel aan verdachte van 2 december 2009, die door verdachte aan het hof is verstrekt. In deze brief wordt vermeld dat verdachtes adres niet zal worden verstrekt aan derden voor mailingdoeleinden, indien hij dit bij inschrijving in het register aangeeft.

Artikel 8 EVRM

Het openbaar maken van de hierboven genoemde gegevens kan een inmenging zijn op het in artikel 8 EVRM vastgelegde recht op privéleven. Deze inmenging kan gerechtvaardigd zijn als deze bij wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van bepaalde in artikel 8 lid 2 EVRM genoemde gronden.

De inmenging in het privéleven is bij wet voorzien. Naar het oordeel van het hof is, in het licht van de in de memorie van toelichting van de Handelsregisterwet 2007 genoemde doelstellingen, de inmenging noodzakelijk in het belang van het economisch welzijn. Uit de memorie van toelichting blijkt, dat aan het opnemen en openbaar maken van gegevens een belangenafweging ten grondslag heeft gelegen en dat de wetgever welbewust heeft gekozen voor de huidige regeling, die ook inhoudt dat bepaalde gegevens betreffende eenmanszaken openbaar zijn. De wetgever is daarbij kennelijk van oordeel geweest dat de daarmee gepaard gaande inbreuk op grondrechten van burgers gerechtvaardigd wordt door en niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te bereiken doelstellingen. Ook worden niet zonder meer alle gegevens openbaar gemaakt, maar heeft de wetgever een keuze gemaakt welke gegevens openbaar zijn en is voorzien in de mogelijkheid om bepaalde gegevens af te schermen, indien het openbaren daarvan een disproportionele inbreuk op het privéleven van een betrokkene zou maken.

Naar het oordeel van het hof is, gelet hier op, niet gebleken dat er sprake is van een onaanvaardbare inbreuk op het recht op privacy, zoals vastgelegd in artikel 8 EVRM.

De enkele omstandigheid dat, zoals is aangevoerd door de verdediging, in het handelsregister ook gegevens van bijvoorbeeld katvangers kunnen staan, maakt niet dat de doelstelling van het register in zijn geheel niet meer gediend zou kunnen worden met de openbaarheid van het register. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat door kwaadwillenden misbruik gemaakt zou kunnen worden van de voor eenieder verkrijgbare gegevens.

Verwerken van persoonsgegevens

Het recht op bescherming van persoonsgegevens is onder andere vastgelegd in artikel 10 van de Grondwet en in artikel 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Het recht is uitgewerkt in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).

Volgens artikel 6 Wbp worden persoonsgegevens in overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige wijze verwerkt. Artikel 7 Wbp bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verwerkt. Op grond van artikel 8 sub c Wbp mogen persoonsgegevens worden verwerkt indien dit noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke is onderworpen.

Het hof neemt in aanmerking het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 9 maart 2017 (zaak C-398/15, ECLI:EU:C:2017:197). In rechtsoverweging 32 overweegt het Hof dat “uit artikel 2, lid 1, onder d), van richtlijn 68/151 volgt dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen opdat de verplichte openbaarmaking betreffende vennootschappen tenminste plaatsvindt voor [...] de identiteit van de personen die [...] de bevoegdheid hebben de betrokken vennootschap ten opzichte van derden te verbinden en haar in rechte te vertegenwoordigen [...].” Uit artikel 3 van dezelfde richtlijn volgt daarnaast dat deze gegevens ingeschreven worden in een handelsregister en moet een volledig of gedeeltelijk afschrift van de gegevens op aanvraag verkrijgbaar zijn.

Vervolgens overweegt het Hof van Justitie dat de bovengenoemde verwerking van persoonsgegevens in overeenstemming is met een aantal in artikel 7 van richtlijn 95/46 neergelegde toelaatbaarheidsgronden, “namelijk de onder c) genoemde grond met betrekking tot het nakomen van een wettelijke verplichting, de onder e) genoemde grond met betrekking tot de uitoefening van het openbaar gezag of de vervulling van een taak van algemeen belang, en de onder f) genoemde grond met betrekking tot de behartiging van een gerechtvaardigd belang van de voor de verwerking verantwoordelijke of van de derden aan wie de gegevens worden verstrekt.”

Naar het oordeel van het hof zijn voorgaande overwegingen mutatis mutandis van toepassing op de openbaarmaking van gegevens betreffende een natuurlijk persoon die een onderneming drijft.

De verwerking van persoonsgegevens door de KvK is, gelet op hetgeen hiervoor is weergegeven met betrekking tot de doelstelling van de Handelsregisterwet en het doel van de verwerking, de in de wet vervatte waarborgen, de geboden mogelijkheid tot inzage, correctie en verwijdering van persoonsgegevens en het hierboven aangehaalde arrest van het Hof van Justitie, niet onrechtmatig jegens verdachte.

In het licht van het voorgaande is het hof tevens van oordeel dat er geen grond is voor het stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.’

De Handelsregisterwet 2007

8. De huidige Handelsregisterwet 2007^[2](verder ook: Hrw) heeft de Handelsregisterwet 1996^[3]vervangen. Deze wet strekt mede ter implementatie van verplichtingen die voortvloeien uit richtlijnen. Richtlijn 68/151/EEG^[4], thans niet meer van kracht, verplichtte tot openbaarmaking van nader omschreven ‘akten en gegevens’ betreffende nader omschreven ‘vennootschappen’. Nadien was van kracht Richtlijn 2009/101/EG^[5]; thans is van kracht Richtlijn (EU) 2017/1132^[6]. Ook deze richtlijnen zien alleen op daarin omschreven vennootschappen, en zijn daarmee voor de onderhavige zaak niet rechtstreeks van belang.

9. De wet bepaalt dat er een handelsregister is ‘van ondernemingen en rechtspersonen’. Door de wet erkende doelstellingen zijn (a) de ‘bevordering van de rechtszekerheid in het economisch verkeer’; (b) ‘de verstrekking van gegevens van algemene, feitelijke aard omtrent de samenstelling van ondernemingen en rechtspersonen ter bevordering van de economische belangen van handel, industrie, ambacht en dienstverlening’ en (c) ‘het registreren van alle ondernemingen en rechtspersonen als onderdeel van de gegevenshuishouding die bijdraagt aan het efficiënt functioneren van de overheid’ (art. 2 Hrw). Het handelsregister wordt gehouden door de Kamer van Koophandel (art. 3 Hrw).^[7]In het handelsregister wordt onder meer ingeschreven (b.) ‘een onderneming die in Nederland gevestigd is en die toebehoort aan een natuurlijke persoon’ (art. 5 Hrw). Bij algemene maatregel van bestuur ‘kan nader worden bepaald wanneer sprake is van een onderneming’ (art. 8 Hrw). De gegevens die over een onderneming worden opgenomen zijn: ‘a. een door de Kamer toegekend uniek nummer; b. de handelsnaam of de handelsnamen; c. de datum van aanvang, voortzetting of beëindiging; d. degene aan wie de onderneming toebehoort; e. de vestigingen’ (art. 9 Hrw). Over degene aan wie een onderneming toebehoort, indien deze een natuurlijke persoon is, worden de volgende gegevens opgenomen: ‘a. het burgerservicenummer, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer, het geslacht, de geboorteplaats en het geboorteland; b. de naam; c. het adres; d. de geboortedatum; e. de datum van overlijden’ (art. 10, tweede lid, Hrw). Over een vestiging van een onderneming wordt opgenomen: ‘a. een door de Kamer toegekend uniek nummer; b. de handelsnaam of handelsnamen; c. het post- en bezoekadres; d. de datum van ingebruikname en beëindiging’ (art. 11 Hrw). In het handelsregister worden voorts gegevens opgenomen ‘die noodzakelijk zijn voor een goede vastlegging en verstrekking van de in artikel 9 tot en met artikel 14 bedoelde gegevens en gegevens omtrent de herkomst van die gegevens’ (art. 16, eerste lid, Hrw). Bij algemene maatregel van bestuur ten slotte kan onder meer worden bepaald ‘a. dat andere gegevens dan de in artikel 9 tot en met 14 genoemde gegevens in het handelsregister worden opgenomen of dat bescheiden bij het handelsregister worden gedeponeerd voor zover dit van belang is voor de in artikel 2, onderdeel a en b, genoemde doelen en er geen gewichtige redenen zijn die zich daartegen verzetten; b. dat in het handelsregister opgenomen gegevens worden overgenomen uit een ander basisregister’ (art. 17, eerste lid, Hrw). De wet maakt het ook meer in het algemeen mogelijk om in het geval ‘in deze wet geregelde of daarmee verband houdende onderwerpen in het belang van een goede uitvoering van de wet (…) regeling of nadere regeling behoeven’, dat te doen bij algemene maatregel van bestuur (art. 51 Hrw). Tot het doen van opgave ter inschrijving ‘is verplicht degene aan wie een onderneming toebehoort’ (art. 18, eerste lid, Hrw).^[8]

10. De op de Handelsregisterwet 2007 gebaseerde algemene maatregel van bestuur is het Handelsregisterbesluit 2008^[9](verder ook: Hrb). Daarin is bepaald dat van een onderneming sprake is ‘indien een voldoende zelfstandig optredende organisatorische eenheid van één of meer personen bestaat waarin door voldoende inbreng van arbeid of middelen, ten behoeve van derden diensten of goederen worden geleverd of werken tot stand worden gebracht met het oogmerk daarmee materieel voordeel te behalen’ (art. 2, eerste lid, Hrb). Voorgeschreven is dat in het handelsregister over een onderneming worden opgenomen: ‘a. het aantal werkzame personen, onderverdeeld naar vestiging, op de eerste werkdag na 30 april van enig kalenderjaar; b. een korte aanduiding van de uitgeoefende activiteit of activiteiten; c. de naam van de berichtenbox van het centraal loket, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel a, onder 2o van de Dienstenwet’ (art. 11 Hrb). Indien een onderneming toebehoort aan een natuurlijk persoon worden in het handelsregister voorts ‘de handtekening en de geslachtsaanduiding van deze persoon opgenomen’ (art. 16 Hrb). Over een vestiging worden opgenomen ‘a. het telefoonnummer, het faxnummer, het e-mailadres en het internetadres; b. een korte aanduiding van de uitgeoefende activiteit of activiteiten’ (art. 35 Hrb). De persoonlijke gegevens van natuurlijke personen, met uitzondering van de handtekening, ‘worden overgenomen uit de basisregistratie personen, met inbegrip van de datum waarop wijzigingen van die gegevens zijn ingegaan’ (art. 43 Hrb).^[10]

11. De Handelsregisterwet 2007 bevat ook regels betreffende de inzage in en verstrekking van gegevens. Onder meer de in artikel 9, 10, met uitzondering van het tweede lid, onderdeel a, 11, 16, tweede lid, 17 (eerste lid) onder a bedoelde gegevens, en de krachtens wettelijk voorschrift gedeponeerde bescheiden kunnen door een ieder worden ingezien (art. 21, eerste lid, Hrw). Een handtekening kan niet in elektronische vorm worden ingezien (art. 21, tweede lid, Hrw). De Kamer van Koophandel verstrekt op verzoek ‘een afschrift van of uittreksel uit de gegevens en bescheiden, bedoeld in artikel 21’ (art. 22, eerste en derde lid, Hrw). Bij algemene maatregel van bestuur kunnen evenwel ‘ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de personen die in het handelsregister staan ingeschreven voor daarbij aangewezen gegevens of bescheiden of categorieën van gegevens of bescheiden, beperkingen worden vastgesteld ten aanzien van het bepaalde in de artikelen 21, 22 en 28’ (art. 23 Hrw). De wet bevat nadere regels omtrent de ‘Verstrekking van gegevens aan bestuursorganen en gebruik van gegevens door bestuursorganen’ (hoofdstuk 5).

12. Het Handelsregisterbesluit 2008 biedt nader omschreven mogelijkheden tot afscherming van gegevens in hoofdstuk 8, dat op ‘Verstrekking van gegevens’ ziet. Geregeld is onder meer dat het adres van een natuurlijk persoon op zijn verzoek kan worden afgeschermd ‘tegen inzage door anderen dan bestuursorganen, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht, advocaten, deurwaarders, notarissen en de in artikel 28, derde lid, van de wet genoemde organisaties, indien: a. er sprake is van een waarschijnlijke dreiging; b. het woonadres in het handelsregister niet kan worden ingezien met betrekking tot een andere onderneming; c. betrokkene niet beschikt over een openbaar telefoonnummer; d. deze persoon zelf maatregelen heeft genomen om de bekendheid van zijn adres te verminderen, en e. het belang van afscherming zwaarder weegt dan de rechtszekerheid in het economisch verkeer’ (art. 51, derde lid, Hrb).

13. De in art. 5 Handelsregisterwet 2007 genoemde in het handelsregister ingeschreven ondernemingen zijn verplicht ervoor te zorgen dat op alle van die onderneming uitgaande ‘brieven, orders, facturen, offertes en andere aankondigingen, met uitzondering van reclames, is vermeld onder welk nummer deze in het handelsregister is ingeschreven’ (art. 27, eerste lid, Hrw). De Kamer van Koophandel treft maatregelen ‘die ertoe strekken te waarborgen dat het handelsregister juist, actueel en volledig is’ (art. 40 Hrw). Eens per drie jaar laat zij ‘de uitvoering van deze wet alsmede de juistheid van de in het handelsregister opgenomen gegevens controleren door een accountant’ (art. 41, eerste lid, Hrw). De wet verbiedt ten slotte ‘te handelen in strijd met dan wel niet te voldoen aan een bij of krachtens deze wet gestelde verplichting tot het doen van een opgave ter inschrijving in het handelsregister’ (art. 47 Hrw).

14. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot de Handelsregisterwet 2007 leidde, bevat onder meer de volgende passages (met weglating van voetnoten):^[11]

‘1.1. Inleiding

De gegevenshuishouding binnen de overheid is aanzienlijk te verbeteren door het invoeren van basisregisters. Deze uitspraak is onderbouwd en uitgewerkt in het eerste programma Stroomlijning Basisgegevens’ (p. 1).

‘Voorliggend wetsvoorstel regelt een basisregister voor ondernemingen en rechtspersonen. Dit register, het nieuwe handelsregister, zal functioneren in een stelsel van basisregisters’ (p. 2).

‘Basisregistraties maken eenmalige gegevensverstrekking mogelijk. Dit moet echter stapsgewijs gerealiseerd worden. Zodra het onderhavige basisregister operationeel is, hoeven de gegevens die daartoe zijn aangemerkt niet meer door een onderneming aan een bestuursorgaan geleverd te worden. De onderneming kan dan volstaan met zich te identificeren door middel van het toegekende bedrijvennummer, waarna het bestuursorgaan onder andere de adresgegevens kan oproepen uit het register. Op termijn kan het principe van eenmalige gegevensverstrekking veel breder worden toegepast dankzij de basisregisters’ (p. 2).

‘1.2 Wetgeving voor een basisregistratie voor ondernemingen en rechtspersonen

Wet- en regelgeving voor het handelsregister is tot stand gekomen in 1918 en is sindsdien meerdere malen gewijzigd. De structuur van de wet is daarbij steeds op hoofdlijnen gehandhaafd: het register wordt gehouden door de kamers van koophandel en fabrieken (hierna: kamers), ieder voor hun eigen regio.^[12]De kamers zijn zelfstandige bestuursorganen. Ook de doelstelling van het register is tot op heden onveranderd, namelijk het bevorderen van de rechtszekerheid in het economisch verkeer. De tweede doelstelling betreft het verstrekken van gegevens van algemene, feitelijke aard omtrent de samenstelling van ondernemingen ter bevordering van de economische belangen van handel, industrie, ambacht en dienstverlening’ (p. 3).

‘1.3 Doelstelling

Het handelsregister wordt uitgebreid en verbeterd tot een nieuw integraal, digitaal basisregister van ondernemingen en rechtspersonen. Uit het feit dat het een basisregister betreft, volgt dat het streven is naar een compleet en zo actueel en volledig mogelijk register, dat bijdraagt aan de goede vervulling van publiekrechtelijke taken. Het handelsregister fungeert nu al als een register van bedrijfsgegevens. De omvorming tot basisregistratie betekent dat het onderhavige register zowel het bijdragen aan het efficiënt functioneren van de overheid ten doel heeft als de doelen waarvoor het handelsregister indertijd is ingesteld’ (p. 3).

‘2.2 Openbaarheid register

Het register volgt ten aanzien van openbaarheid de lijn van het huidige handelsregister. Dat wil zeggen dat de gegevens die erin zijn opgenomen en de bescheiden die erin zijn gedeponeerd, door een ieder kunnen worden ingezien met uitzondering van het nummer dat strekt ter identificatie van natuurlijke personen (in de toekomst het burgerservicenummer, hierna BSN) en gegevens die noodzakelijk zijn voor een goede vastlegging en verstrekking gegevens. Het beginsel van openbaarheid vloeit logisch voort uit een van de functies van het register namelijk het bevorderen van de rechtszekerheid in het economisch verkeer en het bevorderen van de economische belangen van handel, industrie, ambacht en dienstverlening. Het beginsel van openbaarheid geldt ten aanzien van alle ondernemingen en rechtspersonen die in het register zullen zijn opgenomen, dus ook voor organisatievormen of rechtsvormen die thans niet zijn opgenomen in het handelsregister, zoals eenmanszaken in de landbouw en vrije beroepsbeoefenaren. In de geschiedenis van de Handelsregisterwet 1996 is de kring van ingeschrevenen vaker vergroot: zo werden verenigingen en stichtingen – voordien geregistreerd in een apart Verenigingen- en stichtingenregister – in 1996 in het handelsregister opgenomen. Destijds is besloten ten aanzien van openbaarheid geen uitzonderingspositie te creëren. Ook thans is geen aanleiding om ten aanzien van ondernemingen en rechtspersonen die nieuw zullen worden opgenomen in het register, een andere koers te varen.

Op de openbaarheid zijn dezelfde uitzonderingen van kracht als thans in de Handelsregisterwet 1996 genoemd. In de eerste plaats houdt dat in dat gegevens niet worden gerangschikt naar natuurlijke personen, behalve op verzoek van een, in de wet genoemde, beperkte kring van organisaties ten behoeve van in dat kader vermelde doelstellingen. Daarnaast kunnen bij algemene maatregel van bestuur beperkingen op de openbaarmaking worden vastgesteld ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen die – via de organisatie(s) waarbij zij betrokken zijn – in het register zijn opgenomen’ (p. 4).

‘2.3 Welke gegevens komen in het register

Het register bevat de gegevens die noodzakelijk zijn om een onderneming of rechtspersoon uniek te kunnen identificeren. Dit zijn de authentieke gegevens, die in de wet staan opgesomd. Het gaat hierbij om onder andere de actuele en historische gegevens betreffende de rechtsvorm en de statutaire zetel, de naam, de handelsnaam of -namen, het post- en bezoekadres van de hoofdvestiging en de nevenvestigingen, de datum van aanvang, voortzetting en beëindiging. Indien degene aan wie een onderneming toebehoort een natuurlijk persoon is worden ook opgenomen de voor- en achternaam, de geboortedatum en het persoonsidentificerende nummer (in de toekomst BSN). (…)

Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke overige gegevens worden ingeschreven in het handelsregister. Deze gegevens dienen de rechtszekerheid in het economisch verkeer en de bevordering van de economische belangen en zullen variëren naar de aard van de onderneming of rechtspersoon’ (p. 5).

‘3.4 Rechtsbescherming

De kamers zijn belast met het beheer van het register. De kamers (…) zijn zelfstandige bestuursorganen. In dit wetsvoorstel is ervoor gekozen de rechtsbescherming te laten verlopen via de bestuursrechtelijke weg. Dit betekent dat tegen besluiten (in de zin van de Algemene wet bestuursrecht) van de kamers bezwaar en beroep mogelijk is. (…) Bezwaar wordt uiteraard behandeld door de kamer die de beslissing heeft genomen. Volgens artikel 55 van de Wet op de kamers van koophandel en fabrieken 1997 kan beroep tegen besluiten van een kamer bij het College van beroep voor het bedrijfsleven worden ingesteld. Voor dat College is gekozen om redenen van rechtseenheid’ (p. 13).

‘3.5 Handhaving

(…) Overtredingen zullen, zoals dat ook nu het geval is bij de Handelsregisterwet 1996, worden gesanctioneerd op grond van de Wet economische delicten. (…) Het wetsvoorstel bevat verplichtingen voor ondernemingen en rechtspersonen. Kern van deze regel is dat ondernemingen en rechtspersonen ervoor moeten zorgen dat hun gegevens juist, volledig en actueel in het register zijn opgenomen. Zij kunnen aan die verplichting voldoen door gegevens door te geven aan een kamer’ (p. 14).

‘Ook van de openbaarheid en de derdenwerking kan een informele controle uitgaan. Een onderneming die niet in het register is ingeschreven zal net als nu als «onbetrouwbaar» worden ervaren; voorstelbaar is dat bijvoorbeeld een bank dan geen zaken wil doen.

Dit alles leidt ertoe dat in het algemeen, door de combinatie van duidelijke en relatief eenvoudige voorschriften en de voordelen van het naleven hiervan, geen uitgebreide handhaving van overheidszijde op de juiste inschrijving in het register plaats hoeft te vinden. Wel is het wenselijk om, indien duidelijk is dat een onderneming of rechtspersoon moedwillig de verplichtingen van dit wetsvoorstel niet nakomt, een «stok achter de deur» te hebben. Evenals in de Handelsregisterwet 1996 is deze stok achter de deur het verbod om te handelen in strijd met het bepaalde bij of krachtens deze wet. Dit verbod wordt gesanctioneerd via de Wet economische delicten’ (p. 15).

‘4.1 Privacywetgeving

Het register bevat persoonsgegevens. Hierdoor is de internationale, Europese en nationale regelgeving op het gebied van bescherming van persoonsgegevens relevant. Internationaal is in verband met de bescherming van persoonsgegevens artikel 8 EVRM van belang. Dit artikel stelt dat inbreuken slechts mogen plaatsvinden indien daarin is voorzien in de wet en deze noodzakelijk moeten zijn op grond van een aantal nader aan te geven gronden. Op 28 januari 1981 kwam in Straatsburg het op artikel 8 van het EVRM steunende Verdrag tot bescherming van personen met betrekking tot geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens (Trb. 1988, 7) tot stand. Op Europees niveau is van belang richtlijn nr. 95/46/EG van 23 november 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281). Deze richtlijn bouwt voort op het verdrag van Straatsburg en beweegt zich binnen de randvoorwaarden van dat verdrag. (…) De richtlijn is ook van toepassing op openbare registers. Wanneer een openbaar register tot doel heeft informatie te geven, is bij de verstrekking van persoonsgegevens het achterliggende doel van het register medebepalend voor de wijze van verstrekking. Dit houdt onder meer in dat gegevens adequaat beveiligd moeten worden, maar ook dat verstrekking niet in strijd mag komen met het doel van het register. Het in dit wetsvoorstel geregelde register is een voorbeeld van een openbaar register’ (p. 18).

‘Artikel 17

Onderdeel a van dit artikel biedt de basis om bij algemene maatregel van bestuur bepalingen op te nemen met betrekking tot de vraag welke gegevens over ondernemingen en rechtspersonen in het handelsregister worden opgenomen. Het betreft hier de niet-authentieke gegevens; de authentieke gegevens worden in dit wetsvoorstel opgenoemd. Bij het aanwijzen van niet-authentieke gegevens zal steeds de vraag moeten worden gesteld of deze gegevens noodzakelijk zijn voor de rechtszekerheid in het economisch verkeer of de bevordering van de economische belangen en of er geen redenen zijn om deze gegevens níet op te nemen. Bij dit laatste punt kan worden gedacht aan de afweging of bepaalde persoonsgegevens wel opgenomen zouden moeten worden vanuit een privacy-oogpunt’ (p. 33).

‘Artikel 21

In dit artikel wordt het openbare karakter van het register vastgelegd. Dit lid is gebaseerd op artikel 14 van de Handelsregisterwet 1996. Het openbare karakter van het register houdt verband met het doel van het register bij te dragen aan de rechtszekerheid in het economisch verkeer. Iedereen kan inzage krijgen in het register en daarmee in de in het register ingeschreven gegevens van ondernemingen en rechtspersonen. (…)

Een aantal gegevens is niet openbaar. In de eerste plaats is niet openbaar het persoonsidentificerende nummer of de gegevens die als alternatief hiervoor worden opgenomen. Dit gegeven speelt geen rol bij de rechtszekerheid in het economisch verkeer, maar is alleen van belang voor bestuursorganen bij het uitwisselen van gegevens over natuurlijke personen. Ook de gegevens die noodzakelijk zijn voor een goede vastlegging en verstrekking van in het register opgenomen gegevens en gegevens omtrent de herkomst daarvan, zijn niet openbaar’ (p. 36-37).

‘Artikel 47

Dit artikel is gebaseerd op artikel 28 van de Handelsregisterwet 1996 en heeft als strekking dat het verboden is te handelen in strijd met een bij of krachtens dit wetsvoorstel gestelde verplichting tot het doen van een opgave ter inschrijving in het register. (…) In artikel 28 van de Handelsregisterwet 1996 zijn verenigingen of stichtingen waaraan geen onderneming toebehoort, uitgezonderd van deze verbodsbepaling. In dit wetsvoorstel komt deze uitzondering niet terug. Gelet op de nieuwe doelstelling van het register, te weten de goede vervulling van de publiekrechtelijke taken, is het evenzeer van belang dat verenigingen of stichtingen zich correct in het register inschrijven. Dit artikel heeft om dezelfde reden ook betrekking op ondernemingen en rechtspersonen die thans niet zijn ingeschreven in het handelsregister’ (p. 46).

15. De nota van toelichting bij het Handelsregisterbesluit 2008 bevat onder meer de volgende passages:^[13]

‘
4.3 Privacy

Om te voorkomen dat de adresgegevens van personen misbruikt worden, is er in dit besluit voor gekozen de privéadressen van bestuurders en andere functionarissen van rechtspersonen af te schermen. Het afschermen van de woonadressen is een proportionele maatregel, omdat een inbreuk in het privéleven bijzonder ingrijpend kan zijn.

In de praktijk was er nauwelijks behoefte aan dit adres, behalve indien er bijvoorbeeld een bestuurder persoonlijk aansprakelijk werd gesteld. De afscherming is daarom niet absoluut, in die zin dat advocaten, deurwaarders, notarissen, bestuursorganen en de in artikel 28 van de wet genoemde organisaties wel het woonadres kunnen inzien. Deze partijen hebben een gerechtvaardigd belang de woonadressen van de functionarissen te kennen.

De afscherming strekt zich niet uit over de woonadressen van functionarissen van een informele vereniging, omdat deze vereniging gekenmerkt wordt door een hoofdelijke verbondenheid van de bestuurders. Evenmin worden de woonadressen van «overige privaatrechtelijke rechtspersonen», bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel b, van de wet, afgeschermd, omdat van die categorie niet met zekerheid gezegd kan worden dat er nauwelijks behoefte is aan het kennen van de woonadressen en de inschatting is dat er nauwelijks risico op misbruik bestaat. Dit laatste is ook het geval voor de vereniging van eigenaars.

De afscherming geldt voor de woonadressen van de genoemde (gewezen) functionarissen. Echter, de bewaarder van boeken en bescheiden is van deze afscherming uitgezonderd, omdat hij het enige aanspreekpunt is, nadat de rechtspersoon is opgeheven.

Voor alle duidelijkheid, de woonadressen van functionarissen van ondernemingen waar als uitgangspunt een persoonlijke aansprakelijkheid geldt, zoals bij de eenmanszaak en de personenvennootschappen, vallen buiten de afschermingsregeling’ (p. 27).

‘
Artikel 51

Om te voorkomen dat de gegevens omtrent het privé-adres van een bestuurder of andere functionaris van een rechtspersoon worden misbruikt, worden ze afgeschermd. Omdat er in bepaalde omstandigheden behoefte aan kan zijn, kunnen ze wel worden ingezien door een beperkte groep van gebruikers. Het woonadres wordt niet afgeschermd voor de beheerder van boeken en bescheiden en de bestuurder (of andere functionarissen) van een vereniging zonder volledige rechtsbevoegdheid, een vereniging van eigenaars en een overige privaatrechtelijke rechtspersoon, bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel b, van de wet. Zie tevens de algemene toelichting.

Naar aanleiding van het advies van het College Bescherming persoonsgegevens is de mogelijkheid opgenomen om ook het woonadres van andere natuurlijke personen af te schermen. In zeer bijzondere gevallen kan ook het woonadres van een natuurlijk persoon worden afgeschermd. In situaties als verblijf in een opvanghuis (Blijf-van-mijn-lijf huis) wordt het woonadres van een natuurlijk persoon reeds vanuit de GBA afgeschermd. Er zijn echter situaties denkbaar dat die regeling niet volstaat; in dat geval kan betrokkene op eigen verzoek en onder strikte voorwaarden om afscherming verzoeken. Als bijzondere omstandigheden die afscherming rechtvaardigen kunnen bijvoorbeeld worden aangemerkt het zijn van aangever of getuige in een ernstige strafzaak.

De persoon die om een dergelijke afscherming verzoekt moet wel doen wat in zijn vermogen ligt om de bekendheid van zijn adres te verkleinen. Daaronder moet in ieder geval worden verstaan dat er een verzoek moet zijn gedaan bij het college van burgemeester en wethouders om het woonadres in de gemeentelijk basisadministratie niet aan derden te verstrekken’ (p. 42).

Bescherming van persoonsgegevens

16. Richtlijn 95/46/EG^[14]zag tot 24 mei 2018 op de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Voor de onderhavige zaak zijn met name de volgende onderdelen relevant:

‘HOOFDSTUK II

ALGEMENE VOORWAARDEN VOOR DE RECHTMATIGHEID VAN DE VERWERKING VAN PERSOONSGEGEVENS

(…)

AFDELING I

BEGINSELEN BETREFFENDE DE KWALITEIT VAN DE GEGEVENS

Artikel 6

1. De Lid-Staten bepalen dat de persoonsgegevens:

a) eerlijk en rechtmatig moeten worden verwerkt;

b) voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verkregen en vervolgens niet worden verwerkt op een wijze de onverenigbaar is met die doeleinden. Verdere verwerking van de gegevens voor historische, statistische of wetenschappelijke doeleinden wordt niet als onverenigbaar beschouwd, mits de Lid-Staten passende garanties bieden;

c) toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig moeten zijn, uitgaande van de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of waarvoor zij vervolgens worden verwerkt;

d) nauwkeurig dienen te zijn en, zo nodig, dienen te worden bijgewerkt; alle redelijke maatregelen dienen te worden getroffen om de gegevens die, uitgaande van de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of waarvoor zij vervolgens worden verwerkt, onnauwkeurig of onvolledig zijn, uit te wissen of te corrigeren;

e) in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen te identificeren, niet langer mogen worden bewaard dan voor de verwezenlijking van de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt, noodzakelijk is. De Lid-Staten voorzien in passende waarborgen voor persoonsgegevens die langer dan hierboven bepaald voor historische, statistische of wetenschappelijke doeleinden worden bewaard.

2. Op de voor de verwerking verantwoordelijke rust de plicht om voor de naleving van het bepaalde in lid 1 zorg te dragen.

AFDELING II

BEGINSELEN BETREFFENDE DE TOELAATBAARHEID VAN GEGEVENSVERWERKING

Artikel 7

De Lid-Staten bepalen dat de verwerking van persoonsgegevens slechts mag geschieden indien:

a) de betrokkene daarvoor zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend, of

b) de verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is of voor het nemen van precontractuele maatregelen naar aanleiding van een verzoek van de betrokkene, of

c) de verwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de voor de verwerking verantwoordelijke onderworpen is, of

d) de verwerking noodzakelijk is ter vrijwaring van een vitaal belang van de betrokkene, of

e) de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of die deel uitmaakt van de uitoefening van het openbaar gezag die aan de voor de verwerking verantwoordelijke of de derde aan wie de gegevens worden verstrekt, drager is opgedragen, of

f) de verwerking noodzakelijk is voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de voor de verwerking verantwoordelijke of van de derde(n) aan wie de gegevens worden verstrekt, mits het belang of de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene die aanspraak maakt op bescherming uit hoofde van artikel 1, lid 1, van deze richtlijn, niet prevaleren.

(…)

AFDELING VII

RECHT VAN VERZET VAN DE BETROKKENE

Artikel 14

Recht van verzet van de betrokkene

De Lid-Staten kennen de betrokkene het recht toe:

a) zich ten minste in de gevallen, bedoeld in artikel 7, onder e) en f), te allen tijde om zwaarwegende en gerechtvaardigde redenen die verband houden met zijn bijzondere situatie ertegen te verzetten dat hem betreffende gegevens het voorwerp van een verwerking vormen, behoudens andersluidende bepalingen in de nationale wetgeving. In geval van gerechtvaardigd verzet mag de door de voor de verwerking verantwoordelijke persoon verrichte verwerking niet langer op deze gegevens betrekking hebben;

b) zich te verzetten, op verzoek en kosteloos, tegen de voorgenomen verwerking van hem betreffende persoonsgegevens door de voor de verwerking verantwoordelijke persoon met het oog op direct marketing, of te worden ingelicht voordat persoonsgegevens voor de eerste keer aan derden worden verstrekt of voor rekening van derden worden gebruikt voor direct marketing en het recht uitdrukkelijk ter kennis gebracht te krijgen dat hij of zij zich kosteloos kan verzetten tegen deze verstrekking of dit gebruik van gegevens.

De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat de betrokkenen kennis hebben van het bestaan van het in de eerste alinea van punt b) bedoelde recht.’

17. In HvJEU 9 maart 2017, C-398/15, ECLI:EU:C:2017:197,
NJ2018/124 m.nt. Dommering was de verhouding tussen laatstgenoemde richtlijn en een verplichting tot vermelding van gegevens in het (Italiaanse) vennootschapsregister aan de orde. Manni, enig bestuurder van Italiana Costruzioni S.r.l., had in 2007 een rechtszaak aangespannen tegen de Kamer van Koophandel van Lecce. Hij voerde aan dat de wooneenheden van een complex waarvan de bouw aan de door hem bestuurde onderneming was gegund, niet werden verkocht omdat uit het vennootschapsregister bleek dat hij enig bestuurder en vereffenaar was geweest van een vennootschap (Immobiliare Salentina) waarvan in 1992 het faillissement was uitgesproken en die na afloop van een liquidatieprocedure in 2005 was doorgehaald in het vennootschapsregister. Hij verzocht de rechter om de Kamer van Koophandel te gelasten om de gegevens die hem met dit faillissement in verband brachten te schrappen, te anonimiseren of af te schermen, alsmede de Kamer van Koophandel te veroordelen tot vergoeding van de geleden imagoschade. Dit verzoek was ingewilligd door het Tribunale di Lecce. De Kamer van Koophandel stelde beroep in cassatie in en het Corte suprema di cassazione stelde vervolgens twee prejudiciële vragen over (de verhouding tussen) Richtlijn 95/46/EG en (de eerder genoemde) Richtlijn 68/151/EEG.

18. Uit het arrest van het HvJEU zijn met name de volgende overwegingen relevant:

’30 Met zijn vragen, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3 van richtlijn 68/151 en artikel 6, lid 1, onder e), van richtlijn 95/46 aldus dienen te worden uitgelegd dat de lidstaten kunnen, of zelfs moeten, toestaan dat natuurlijke personen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d) en j), van richtlijn 68/151 de met het houden van het vennootschapsregister belaste autoriteit verzoeken om, na een bepaalde periode na de ontbinding van de betrokken vennootschap en op basis van een beoordeling per geval, de toegang tot in dat register over hen opgenomen persoonsgegevens te beperken.

31 Vooraf moet erop worden gewezen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde zaak en de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen geen betrekking hebben op de verdere verwerking van de litigieuze gegevens die in casu is verricht (…), maar wel op de toegang van derden tot dergelijke gegevens in het vennootschapsregister.

32 Allereerst volgt uit artikel 2, lid 1, onder d), van richtlijn 68/151 dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen opdat de verplichte openbaarmaking betreffende vennootschappen tenminste plaatsvindt voor de benoeming, het aftreden, alsmede de identiteit van de personen die, als orgaan waarin de wet voorziet of als leden van een dergelijk orgaan, de bevoegdheid hebben de betrokken vennootschap ten opzichte van derden te verbinden en haar in rechte te vertegenwoordigen, of deelnemen aan het bestuur van, het toezicht of de controle op die vennootschap. (…)

33 Volgens artikel 3, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 68/151 moeten die gegevens in iedere lidstaat worden ingeschreven hetzij in een centraal register, hetzij in een handelsregister of vennootschapsregister (hierna gezamenlijk: „register”), en moet een volledig of gedeeltelijk afschrift van de gegevens op aanvraag verkrijgbaar zijn.’

‘36 Op de verwerking van persoonsgegevens die aldus plaatsvindt ter uitvoering van artikel 2, lid 1, onder d) en j), en artikel 3 van richtlijn 68/151, is richtlijn 95/46 van toepassing krachtens de artikelen 1 en 3 van die richtlijn. Dit wordt overigens thans expliciet tot uitdrukking gebracht in artikel 7 bis van richtlijn 2009/101, zoals gewijzigd bij richtlijn 2012/17, welk artikel evenwel slechts een declaratoir karakter heeft. (…)’

‘41 Wat in het bijzonder de algemene voorwaarden betreft die in richtlijn 95/46 worden gesteld om te kunnen spreken van rechtmatige verwerking, is het zo dat, behoudens de op grond van artikel 13 van richtlijn 95/46 toegestane uitzonderingen, elke verwerking van persoonsgegevens, ten eerste, moet stroken met de in artikel 6 van deze richtlijn vermelde beginselen betreffende de kwaliteit van de gegevens, en, ten tweede, moet beantwoorden aan een van de in artikel 7 van deze richtlijn vermelde beginselen betreffende de toelaatbaarheid van gegevensverwerking (…).

42 Zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de verwerking van persoonsgegevens die de met het houden van het register belaste autoriteit verricht ter uitvoering van artikel 2, lid 1, onder d) en j), en artikel 3 van richtlijn 68/151 in overeenstemming met een aantal in artikel 7 van richtlijn 95/46 neergelegde toelaatbaarheidsgronden, namelijk de onder c) genoemde grond met betrekking tot het nakomen van een wettelijke verplichting, de onder e) genoemde grond met betrekking tot de uitoefening van het openbaar gezag of de vervulling van een taak van algemeen belang, en de onder f) genoemde grond met betrekking tot de behartiging van een gerechtvaardigd belang van de voor de verwerking verantwoordelijke of van de derden aan wie de gegevens worden verstrekt.

43 Ten aanzien van met name de toelaatbaarheidsgrond van artikel 7, onder e), van richtlijn 95/46 heeft het Hof reeds geoordeeld dat bij het door een overheidsinstantie opslaan in een databank van gegevens die vennootschappen op grond van een wettelijke meldingsplicht hebben meegedeeld, het verlenen aan belanghebbenden van inzage daarin en het laten vervaardigen van kopieën voor hen sprake is van uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag (zie arrest van 12 juli 2012, Compass‑Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punten 40 en 41). Het gaat dan tevens om een taak van algemeen belang als bedoeld in die bepaling.’

‘48 Om uit te maken of de lidstaten ingevolge artikel 6, lid 1, onder e), en artikel 12, onder b), of artikel 14, eerste alinea, onder a), van richtlijn 95/46 verplicht zijn te bepalen dat natuurlijke personen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d) en j), van richtlijn 68/151 de met het houden van het register belaste autoriteit mogen verzoeken om de in dat register ingeschreven persoonsgegevens na verloop van tijd uit te wissen of af te schermen, dan wel de toegang daartoe te beperken, moet om te beginnen worden nagegaan welk doel wordt nagestreefd met die inschrijving.’

‘51 Verder volgt uit de rechtspraak van het Hof dat met de openbaarmaking van artikel 3 van richtlijn 68/151 wordt beoogd om alle derde‑belanghebbenden in te lichten, zonder dat een beschermingswaardig recht of belang hoeft te worden aangetoond. (…)

52 Wat vervolgens de vraag betreft of het ter bereiking van het doel van artikel 3 van richtlijn 68/151 in beginsel nodig is dat de persoonsgegevens van natuurlijke personen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d) en j), van die richtlijn ook na de beëindiging van de activiteiten en de ontbinding van de betrokken vennootschap in het register blijven staan en/of op aanvraag voor derden toegankelijk zijn, moet worden vastgesteld dat de richtlijn dienaangaande geen aanwijzingen bevat.’

‘56 Derhalve kunnen de lidstaten zich niet beroepen op artikel 6, lid 1, onder e), en artikel 12, onder b), van richtlijn 95/46 om natuurlijke personen als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d) en j), van richtlijn 68/151 het recht toe te kennen om in beginsel te verkrijgen dat na een bepaalde periode na de ontbinding van de betrokken vennootschap de hen betreffende persoonsgegevens die op grond van artikel 2, lid 1, onder d) en j), in het register zijn ingeschreven, worden uitgewist of afgeschermd voor het publiek.

57 Deze uitlegging van artikel 6, lid 1, onder e), en artikel 12, onder b), van richtlijn 95/46 leidt bovendien niet tot een onevenredige inbreuk op de grondrechten van de betrokkenen en met name hun recht op eerbiediging van het privéleven en hun recht op bescherming van persoonsgegevens als neergelegd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest.

58 Krachtens artikel 2, lid 1, onder d) en j), en artikel 3 van richtlijn 68/151 moet immers slechts een beperkt aantal persoonsgegevens openbaar worden gemaakt, namelijk de gegevens met betrekking tot de identiteit en respectieve taken van de personen die de bevoegdheid hebben de betrokken vennootschap ten opzichte van derden te verbinden en haar in rechte te vertegenwoordigen, deelnemen aan het bestuur van, het toezicht of de controle op die vennootschap, of zijn benoemd tot vereffenaar van de vennootschap.’

‘62 Het staat aan de verwijzende rechter om het nationale recht op dit punt te onderzoeken.

63 Mocht uit dat onderzoek blijken dat dergelijke verzoeken naar nationaal recht mogelijk zijn, dan dient de verwijzende rechter aan de hand van alle relevante omstandigheden en met inachtneming van de tijd die is verstreken sinds de ontbinding van de betrokken vennootschap te beoordelen of er mogelijkerwijs sprake is van zwaarwegende en gerechtvaardigde redenen die in voorkomend geval bij wijze van uitzondering kunnen rechtvaardigen dat de toegang van derden tot de in het vennootschapsregister over Manni opgenomen gegevens, waaruit blijkt dat hij de enige bestuurder en vereffenaar van Immobiliare Salentina was, wordt beperkt. De enkele omstandigheid dat de wooneenheden van een toeristencomplex dat is gebouwd door Italiana Costruzioni, waarvan Manni thans enig bestuurder is, naar verluidt niet worden verkocht omdat geïnteresseerde kopers van de wooneenheden toegang hebben tot de gegevens in het vennootschapsregister, kan op zich geen dergelijke reden opleveren, met name gelet op het gerechtvaardigde belang van geïnteresseerde kopers om die informatie te hebben.’

19. Inmiddels is Richtlijn 95/46/EG ingetrokken door de AVG.^[15]Inhoudelijk bouwt de normering van de AVG waar het de beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens (art. 5) en de rechtmatigheid van de verwerking (art. 6) betreft in belangrijke mate voort op Richtlijn 95/46/EG. Zo moeten persoonsgegevens ‘voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld’ en beperkt zijn ‘tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt’ (art. 5, eerste lid, onder b en c). En de verwerking is (art. 6, eerste lid) rechtmatig als zij (c) ‘noodzakelijk (is) om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust’; (e) ‘noodzakelijk (is) voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen’ of (f) ‘noodzakelijk (is) voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, behalve wanneer de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van persoonsgegevens nopen, zwaarder wegen dan die belangen, met name wanneer de betrokkene een kind is’. De rechtsgrond voor de verwerking op de in art. 6, eerste lid, onder c) en e) vermelde grondslag moet worden vastgesteld bij Unierecht of lidstatelijk recht dat op de verwerkingsverantwoordelijke van toepassing is en het Unierecht of lidstatelijke recht ‘moet beantwoorden aan een doelstelling van algemeen belang en moet evenredig zijn met het nagestreefde gerechtvaardigde doel’ (art. 6, derde lid). Vermelding verdient nog dat de AVG de betrokkene het recht geeft om in een aantal nader omschreven gevallen ‘van de verwerkingsverantwoordelijke zonder onredelijke vertraging wissing van hem betreffende persoonsgegevens te verkrijgen’ (art. 17, eerste lid). Daartoe behoort het geval waarin de persoonsgegevens niet langer nodig zijn ‘voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld of anderszins verwerkt’ (a). En de betrokkene heeft voorts het recht om te allen tijde ‘vanwege met zijn specifieke situatie verband houdende redenen bezwaar te maken tegen de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens op basis van artikel 6, lid 1, onder e) of f)’ (art. 21, eerste lid). Dat recht van bezwaar ziet derhalve niet op het geval waarin de verwerking berust op een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust.

Het eerste middel

20. Het
eerstemiddel klaagt dat het gerechtshof ten onrechte heeft geoordeeld dat het openbaar maken van persoonsgegevens van de verdachte in het handelsregister geen inbreuk op het recht op privacy als bedoeld in art. 8 EVRM oplevert. De overweging dat de wetgever bij de totstandkoming van de Handelsregisterwet 2007 kennelijk van oordeel is geweest dat de daarmee gepaard gaande inbreuk op grondrechten van burgers gerechtvaardigd is en niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te bereiken doelstellingen zou ‘een onjuiste toepassing van het recht’ opleveren. Het gerechtshof zou hebben nagelaten een belangenafweging te maken in het licht van rechtspraak van EHRM en Uw Raad, teneinde vast te stellen of de toepasselijke wetgeving de toets van proportionaliteit en subsidiariteit kan doorstaan. Nu niet duidelijk zou zijn op welke wijze het hof heeft vastgesteld dat geen sprake is van een inbreuk, zou ’s hofs overweging onbegrijpelijk zijn.

21. Voor zover het middel er over klaagt dat het gerechtshof zou hebben geoordeeld dat het openbaar maken van persoonsgegevens van de verdachte in het handelsregister geen inbreuk op het recht van privacy als bedoeld in art. 8 EVRM oplevert, ontbeert het feitelijke grondslag. Het hof heeft vastgesteld dat het openbaar maken van gegevens als naam, privéadres en geboortedatum ‘een inmenging (kan) zijn op het in art. 8 EVRM vastgelegde recht op privéleven’. Het hof heeft evenwel beargumenteerd waarom voldaan is aan de voorwaarden die art. 8, tweede lid, EVRM stelt en dat daarom ‘niet gebleken (is) dat er sprake is van een onaanvaardbare inbreuk op het recht op privacy, zoals vastgelegd in art. 8 EVRM’.

22. Het hof heeft in dat kader overwogen dat de inmenging in het privéleven bij de wet is voorzien en dat zij naar het oordeel van het hof in het licht van de in de memorie van toelichting van de Handelsregisterwet 2007 genoemde doelstellingen noodzakelijk is in het belang van het economisch welzijn. Voor zover het middel er over klaagt dat het hof zou hebben nagelaten vast te stellen of de toepasselijke wetgeving de toets van art. 8, tweede lid, EVRM kan doorstaan mist het derhalve eveneens feitelijke grondslag.

23. De centrale klacht van het middel betreft de begrijpelijkheid van ‘s hofs oordeel dat de inmenging in het privéleven door (de regelgeving inzake) het handelsregister noodzakelijk is in het belang van het economisch welzijn. De toelichting op het middel bekritiseert een aantal aspecten van ’s hofs overwegingen. Daarbij is niet altijd duidelijk hoe het gestelde zich verhoudt tot de onderhavige klacht (de verenigbaarheid met art. 8 EVRM). Ik zal desalniettemin aandacht besteden aan alle (belangrijke) uit de toelichting te destilleren punten van onvrede.

24. Het
eerstepunt betreft de opstelling van de Kamer van Koophandel inzake de vermelding van het woonadres van de verdachte. Melding wordt gemaakt van een brief van de Kamer van Koophandel van 30 januari 2012 waarin deze meedeelt dat ‘het niet duidelijk is geworden waaruit de dreiging in de concrete situatie van verzoeker blijkt’. De eisen die aan de verdachte worden gesteld om zijn privéadres af te schermen zouden disproportioneel zijn en (zo begrijp ik) redelijke grond ontberen. Daarbij noemt de steller van het middel ‘de eis dat hij een op handen zijnde dreiging hard moet maken’. Het hof zou ten onrechte voorbij zijn gegaan aan de gevolgen die openbaarmaking met zich zou meebrengen.

25. Zoals de memorie van toelichting meldt, biedt het bestuursrecht rechtsbescherming tegen beslissingen van de Kamer van Koophandel die de inschrijving in het handelsregister betreffen.^[16]De burger kan ook opkomen tegen beslissingen die de toepassing van art. 51 Hrb betreffen.^[17]Een voorbeeld is te vinden in CBb 15 maart 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV9887. Appellante had verzocht om afscherming van haar woonadres. Dat verzoek was afgewezen; daarbij had de Kamer van Koophandel erop gewezen dat appellante in de GBA niet met een geheim adres was vermeld. Het bezwaar tegen die beslissing was ongegrond verklaard. Het CBb overwoog als volgt:

‘2.3 Het College stelt voorop dat niet in geschil is dat verweerder zich op het standpunt mag stellen dat afscherming in de GBA een van de maatregelen is die een natuurlijk persoon op grond van artikel 51, derde lid, aanhef en onder d, van het Hrb dient te treffen om de bekendheid van zijn adres te verminderen. Evenmin is in geschil dat appellante ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet met een afgeschermd (geheim) adres stond geregistreerd in de GBA. Gelet hierop heeft verweerder op goede gronden vastgesteld dat appellante niet voldeed aan de in genoemd artikelonderdeel gestelde voorwaarde voor afscherming van haar adresgegevens, zodat hij niet bevoegd was het verzoek daartoe te honoreren. Binnen het kader van de toepasselijke voorschriften van de Hrw en het Hrb kwam verweerder derhalve niet toe aan een afweging van de betrokken belangen.

2.4

Voor zover appellante heeft willen betogen dat verweerder bedoelde voorschriften buiten toepassing zou hebben moeten laten, omdat deze toepassing zou leiden tot een schending van onder meer - artikel 8 van het EVRM, wijst het College op het volgende. Appellante heeft dit betoog gebaseerd op haar standpunt dat verweerder de belangen van het economisch verkeer in verband waarmee opneming van haar adresgegevens in het handelsregister in beginsel is voorgeschreven, ten onrechte zwaarder heeft laten wegen dan haar belangen bij afscherming van deze gegevens. Het College onderschrijft dit standpunt niet. Hierbij is in aanmerking genomen dat het voor appellante - door aanpassing van haar registratie in de GBA - op eenvoudige wijze mogelijk was te voldoen aan de ter zake gestelde, niet onredelijke eis dat zij zelf maatregelen neemt om de bekendheid van haar adres te verminderen. Gelet hierop en nu gesteld noch gebleken is dat appellante overwegende bezwaren had tegen de aanpassing van haar gegevens in de GBA, valt niet in te zien dat de belangen van het economisch verkeer hier zouden moeten wijken voor de belangen van appellante. Van een onredelijke verhouding tussen het met de Hrw nagestreefde doel van registratie van de adresgegevens van appellante en de belangen van appellante bij bescherming van haar privéleven door afscherming van haar adresgegevens in het handelsregister, kan hier dan ook niet worden gesproken. Nu ook anderszins geen grond bestaat aan te nemen dat toepassing van de hier aan de orde zijnde voorschriften zou leiden tot een schending van onder meer - artikel 8 van het EVRM, faalt het betoog van appellante.

(…)

2.7

Het College wijst er voorts op dat duidelijk is geworden dat op 12 augustus 2009 een door appellante ingediend verzoek om geheimhouding op grond van artikel 102, eerste lid, Wet gemeentelijke basisadministratie is gehonoreerd. Volgens de gemachtigde van verweerder zou er thans geen beletsel meer bestaan om het woonadres van appellante in het handelsregister af te schermen. Appellante kan hiertoe een nieuw verzoek indienen.’

26. Uit oogpunt van een goede rechtsbedeling is het niet wenselijk dat de strafrechter zich een oordeel vormt over de vraag of de Kamer van Koophandel een verzoek om het woonadres op grond van art. 51 Hrb af te schermen terecht heeft afgewezen. De onderhavige procedure illustreert waarom. In de schriftuur en in de pleitnota wordt het een en ander gesteld over brieven van de Kamer van Koophandel, maar een volledig inzicht in de afweging van de Kamer van Koophandel ontbreekt. De Kamer van Koophandel kan haar standpunt in de strafprocedure ook niet toelichten. Uit oogpunt van rechtseenheid, een belang dat de memorie van toelichting nadrukkelijk vermeldt, verdient het ook aanbeveling dat alleen het CBb over de toepassing van art. 51 Hrb oordeelt.

27. De verdachte en zijn raadsman lijken zich daarvan ook wel bewust te zijn geweest. Blijkens de pleitnota heeft de raadsman in hoger beroep gesteld: ‘Als de KvK een verzoek tot ontheffing zou afwijzen dan was de weg naar de bestuursrechter open geweest en had zich dit buiten de strafrechter kunnen oplossen. Gezien deze voortdurende noodsituatie door de onrechtmatig handelende KvK is [verdachte] gerechtvaardigd tot of door overmacht verschoonbaar voor het niet registreren en volgt ontslag van rechtsvervolging’. Uit deze passage wordt evenwel niet duidelijk waarom niet een vergelijkbare route is gekozen als appellante in de casus die ten grondslag lag aan de beslissing van het CBb heeft gevolgd. De verdachte had zich kunnen melden met een gelijktijdig verzoek tot afscherming.^[18]De schriftuur maakt (onder 8) duidelijk dat de verdachte geen probleem heeft met de bekendheid van zijn adres bij de Kamer van Koophandel, de bezwaren richten zich tegen de inzage in zijn gegevens door derden.

28. Naar het mij voorkomt sluit ’s hofs keuze om zich niet uit te laten over de opstelling van de Kamer van Koophandel aan bij eerdere rechtspraak van Uw Raad.^[19]De beslissing inzake het toestaan van afscherming vertoont overeenkomsten met een beslissing inzake het al dan niet verlenen van een vergunning. Het gaat in beide gevallen om het al dan niet verlenen van een rechtspositie aan de betreffende burger die gunstiger is dan die van andere burgers. De strafrechter beoordeelt niet of een vergunning al dan niet terecht is verleend. In de strafprocedure kan bij afwezigheid van een vergunning wel een beroep worden gedaan op overmacht. In dat kader wordt evenwel niet getoetst of al dan niet terecht geen vergunning is verleend, maar of de verdachte een gerechtvaardigde keuze in een afweging van belangen heeft gemaakt.^[20]Ook in de onderhavige strafzaak heeft de verdachte zich op overmacht beroepen. Tegen de verwerping van dat verweer wordt in cassatie evenwel niet opgekomen.

29. Het hof heeft overwogen dat de verwerking van gegevens door de Kamer van Koophandel gelet op (onder meer) hetgeen het hof heeft weergegeven met betrekking tot de doelstelling van de Handelsregisterwet en het doel van de verwerking alsmede de in de wet vervatte waarborgen niet onrechtmatig is jegens de verdachte. Deze overweging is niet onbegrijpelijk; aan die begrijpelijkheid doet niet af dat het hof de opstelling van de Kamer van Koophandel tegenover de verdachte niet inhoudelijk heeft beoordeeld.

30. Het
tweedepunt betreft zorgen in de Tweede Kamer over ‘het gemak waarmee gegevens in het handelsregister geraadpleegd kunnen worden’. De toelichting wijst op het antwoord dat staatssecretaris Heemskerk in 2009 heeft gegeven op Kamervragen van leden van de SP-fractie.^[21]De toelichting vermeldt evenwel geen stukken waaruit zou blijken dat deze zorgen (bij de SP-fractie) door deze brief niet zijn weggenomen. En al ware dat anders: wet en besluit zijn op dit punt niet gewijzigd. Wat betreft de richting waaruit de wind waait is van belang dat momenteel een wetsvoorstel aanhangig is dat ertoe strekt ook ‘uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten’ in het handelsregister te registreren, met vermelding van onder meer ‘het woonadres’.^[22]

31. Al met al kan niet worden gesproken van een uit kamerstukken te destilleren rechtsontwikkeling die ’s hofs verwerping van het gevoerde verweer onbegrijpelijk zou maken of tot een nadere onderbouwing van die verwerping zou verplichten.

32. Het
derdepunt betreft de verenigbaarheid van de regeling van het handelsregister met Richtlijn 95/46/EG en de AVG. De toelichting op het middel leidt uit overweging 10 bij Richtlijn 95/46/EG af dat bij een verplichting om gegevens te openbaren maatregelen moeten zijn genomen die erin voorzien dat die gegevens (1) ‘uitsluitend voor dat doel worden gebruikt’; (2) ‘niet meer en langer worden verstrekt of bewaard dan noodzakelijk’ en (3) ‘afdoende worden beschermd door waarborgen’. Het handelsregister zou op alle drie punten niet in overeenstemming zijn met de richtlijn: een ieder kan gegevens opvragen; derden kunnen gegevens raadplegen en opslaan, en er is geen enkel toezicht op de personen die gegevens raadplegen.

33. Deze stellingname miskent dat de doeleinden waarvoor het handelsregister in het leven is geroepen meebrengen dat de verzamelde gegevens in beginsel door iedereen moeten kunnen worden geraadpleegd. Dat derden de geraadpleegde gegevens kunnen opslaan brengt voorts niet mee dat de regeling van het handelsregister in strijd is met de richtlijn. Daarbij volgt uit het besproken arrest van het Hof van Justitie dat de lengte van de periode waarover gegevens in het register worden vermeld (tot op zekere hoogte) een zaak van nationaal recht is. Toezicht op de personen die het register raadplegen schrijft Richtlijn 95/46/EG niet voor.

34. De toelichting op het middel meldt dat de AVG Richtlijn 95/46/EG met ingang van 25 mei 2018 vervangt en dat daarmee de bescherming die de richtlijn beoogt te bieden niet meer aan de eisen van de tijd voldoet. Een onderbouwing van die stelling ontbreekt; zonder toelichting komt zij niet aannemelijk voor. De drie toelaatbaarheidsgronden die HvJEU 9 maart 2017, C-398/15, ECLI:EU:C:2017:197,
NJ2018/124 m.nt. Dommering, rov. 42 noemt (art. 7 sub c, e en f van Richtlijn 95/46/EG) keren in vergelijkbare bewoordingen terug in art. 6, eerste lid, onder c, e en f AVG. De verordening, die pas sinds 25 mei 2018 van toepassing is (art. 99, tweede lid, AVG), kent geen lichter sanctieregime waardoor het als
lex mitiorrechtsgevolgen zou moeten hebben voor eerder begane feiten.

35. ’s Hofs impliciete oordeel dat de regelgeving inzake het openbaar maken van gegevens in het handelsregister verenigbaar is met Richtlijn 95/46/EG is niet onbegrijpelijk en behoefde geen nadere motivering in het licht van hetgeen de toelichting op het middel daartegen aanvoert.

36. Het
vierdepunt betreft de toets aan art. 8, tweede lid, EVRM. Volgens de toelichting is er een ‘legitiem doel voor ondernemingen zich in te laten schrijven, namelijk transparantie en vertrouwen in het handelsverkeer’. Maar het zou niet zijn in te zien waarom van de verdachte ‘wordt verlangd dat zijn privé-adres zichtbaar moet zijn voor derden’. De rechter zou op basis van een belangenafweging moeten bepalen of het gerechtvaardigd is dat persoonsgegevens in het handelsregister voor iedereen toegankelijk zijn. Voor het verstrekken van persoonsgegevens zoals het privéadres zou geen
pressing social needbestaan. Het zou in Finland niet mogelijk zijn gegevens van natuurlijke personen in het handelsregister te raadplegen. Ook in een aantal andere lidstaten zou gelden dat adresgegevens van natuurlijke personen niet opgenomen behoeven te worden in een handelsregister. Waarborgen bij het verstrekken van gegevens ontbreken en er zijn minder ingrijpende alternatieven om aan het doelcriterium te voldoen. Zo zou gewerkt kunnen worden met een uniek ondernemersnummer dat controleerbaar is voor de Kamer van Koophandel en voor derden die belang hebben om daar kennis van te nemen.

37. Art. 8, eerste lid, EVRM geeft iedereen onder meer ‘
the right to respect for his private and family life’. Art. 8, tweede lid, EVRM bepaalt: ‘
There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of (…) the economic well-being of the country (…) or for the protection of the rights and freedoms of others’.

38. EHRM 4 december 2008, S. and Marper v. the United Kingdom, appl. nrs. 30562/04 en 30566/04, biedt een voorbeeld van de toets die op basis van art. 8, tweede lid, EVRM wordt aangelegd.

‘95. The Court notes from its well established case-law that the wording “in accordance with the law” requires the impugned measure both to have some basis in domestic law and to be compatible with the rule of law, which is expressly mentioned in the Preamble to the Convention and inherent in the object and purpose of Article 8. The law must thus be adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual – if need be with appropriate advice – to regulate his conduct. For domestic law to meet these requirements, it must afford adequate legal protection against arbitrariness and accordingly indicate with sufficient clarity the scope of discretion conferred on the competent authorities and the manner of its exercise (…)’

‘101. An interference will be considered “necessary in a democratic society” for a legitimate aim if it answers a “pressing social need” and, in particular, if it is proportionate to the legitimate aim pursued and if the reasons adduced by the national authorities to justify it are “relevant and sufficient”. (…)

102. A margin of appreciation must be left to the competent national authorities in this assessment. The breadth of this margin varies and depends on a number of factors, including the nature of the Convention right in issue, its importance for the individual, the nature of the interference and the object pursued by the interference. (…). Where a particularly important facet of an individual’s existence or identity is at stake, the margin allowed to the State will be restricted (…). Where, however, there is no consensus within the member States of the Council of Europe, either as to the relative importance of the interest at stake or as to how best to protect it, the margin will be wider (…).

103. The protection of personal data is of fundamental importance to a person’s enjoyment of his or her right to respect for private and family life, as guaranteed by Article 8 of the Convention. The domestic law must afford appropriate safeguards to prevent any such use of personal data as may be inconsistent with the guarantees of this Article (…).’

39. Uit deze overwegingen volgt dat de aard van de inbreuk op art. 8 EVRM van groot belang is voor de toets door het EHRM. De
margin of appreciationdie aan de lidstaten wordt gelaten is kleiner als een
particularly important facet of an individual’s existence or identity is at stake. Dat belang van de betrokkene oefent ook op een ander punt invloed uit. Art. 35, aanhef en derde lid, onder b, EVRM bepaalt dat het EHRM
shall declare inadmissible any individual application submitted under Article 34 if it considers that (…) (b) the applicant has not suffered a significant disadvantage, unless respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto requires an examination of the application on the merits and provided that no case may be rejected on this ground which has not been duly considered by a domestic tribunal.Dat verklaart wellicht mede waarom in de rechtspraak van het EHRM, voor zover mij bekend, geen zaken te vinden zijn die met de onderhavige strafzaak vergelijkbaar zijn.

40. De steller van het middel wijst op EHRM 27 juni 2017, Satakunnan Markkinapörssi Oy en Satamedia Oy v. Finland, appl. nr. 931/13. Achtergrond van deze zaak is dat beide ondernemingen gegevens van de Finse belastingdienst verzamelden om in een krant (Veropörssi) informatie te publiceren over het belastbaar inkomen en bezittingen van natuurlijke personen. Na een uitspraak van de hoogste Finse bestuursrechter werd beide Oys (kort gezegd) verboden om belastinggegevens op die wijze te verwerken en om ze via een sms-dienst te verspreiden. Deze beslissing bleef na het aanwenden van rechtsmiddelen in stand. Bij het EHRM klaagden beide Oys over schending van art. 10 EVRM.

41. Bij de bespreking van deze klacht gaat het EHRM ook in op art. 8 EVRM. Het overweegt onder meer:

‘(b) Article 8, the right to privacy and data protection

129. As regards whether, in the circumstances of the present case, the right to privacy under Article 8 of the Convention is engaged given the publicly accessible nature of the taxation data processed and published by the applicant companies, the Court has constantly reiterated that the concept of “private life” is a broad term not susceptible to exhaustive definition (…).’

‘136. It follows from well-established case-law that where there has been compilation of data on a particular individual, processing or use of personal data or publication of the material concerned in a manner or degree beyond that normally foreseeable, private life considerations arise (…).

137. The protection of personal data is of fundamental importance to a person’s enjoyment of his or her right to respect for private and family life, as guaranteed by Article 8 of the Convention. The domestic law must afford appropriate safeguards to prevent any such use of personal data as may be inconsistent with the guarantees of this Article (…). Article 8 of the Convention thus provides for the right to a form of informational self-determination, allowing individuals to rely on their right to privacy as regards data which, albeit neutral, are collected, processed and disseminated collectively and in such a form or manner that their Article 8 rights may be engaged.

138. In the light of the foregoing considerations and the Court’s existing case-law on Article 8 of the Convention, it appears that the data collected, processed and published by the applicant companies in Veropörssi, providing details of the taxable earned and unearned income as well as taxable net assets, clearly concerned the private life of those individuals, notwithstanding the fact that, pursuant to Finnish law, that data could be accessed, in accordance with certain rules, by the public.’

42. Vervolgens toetst het EHRM de inbreuk op de
freedom of expressionvan beide Oys aan de vereisten van art. 10, tweede lid, EVRM. In dat kader zet het EHRM eerst de criteria voor de afweging tussen art. 8 en art. 10 EVRM uiteen en komt vervolgens tot een oordeel:

‘172. It is unquestionable that permitting public access to official documents, including taxation data, is designed to secure the availability of information for the purpose of enabling a debate on matters of public interest.’

‘174. Nevertheless, public access to taxation data, subject to clear rules and procedures, and the general transparency of the Finnish taxation system does not mean that the impugned publication itself contributed to a debate of public interest. Taking the publication as a whole and in context and analysing it in the light of the above-mentioned case-law (…), the Court, like the Supreme Administrative Court, is not persuaded that publication of taxation data in the manner and to the extent done by the applicant companies contributed to such a debate or indeed that its principal purpose was to do so.’

‘179. The data published in
Veropörssicomprised the surnames and names of natural persons whose annual taxable income exceeded certain thresholds (…). The data also comprised the amount, to the nearest EUR 100, of their earned and unearned income as well as details relating to their taxable net assets. When published in the newspaper, the data were set out in the form of an alphabetical list and were organised according to municipality and income bracket.

180. In the present case, 1.2 million natural persons were the subject of the Veropörssi publication. They were all taxpayers but only some, indeed very few, were individuals with a high net income, public figures or well-known personalities within the meaning of the Court’s case-law. The majority of the persons whose data were listed in the newspaper belonged to low income groups. (…)

181. The applicant companies rely on the relative anonymity of the natural persons whose names and data featured in the newspaper and were accessible via the SMS service, as well as the sheer amount of data published, to downplay any interference with their privacy rights, suggesting that the more they published the less they interfered with privacy given what they described as a “blending in” factor (…). However, even assuming that such a factor could operate to attenuate or diminish the degree of interference resulting from the impugned publication, it fails to take into account the personal nature of the data and the fact that it was provided to the competent tax authorities for one purpose but accessed by the applicant companies for another. It also ignores the fact that the manner and extent of the publication meant that, in one way or another, the resulting publication extended to the entire adult population, uncovered as beneficiaries of a certain income if included in the list but also of not being in receipt of such an income if excluded because of the threshold salaries involved (…). It is the mass collection, processing and dissemination of data which data protection legislation such as that at issue before the domestic courts is intended to address.’

‘189. Whilst the taxation data in question were publicly accessible in Finland, they could only be consulted at the local tax offices and consultation was subject to clear conditions. The copying of that information on memory sticks was prohibited. Journalists could receive taxation data in digital format, but retrieval conditions also existed and only a certain amount of data could be retrieved. Journalists had to specify that the information was requested for journalistic purposes and that it would not be published in the form of a list (…). Therefore, while the information relating to individuals was publicly accessible, specific rules and safeguards governed its accessibility.

190. The fact that the data in question were accessible to the public under the domestic law did not necessarily mean that they could be published to an unlimited extent (…). Publishing the data in a newspaper, and further disseminating that data via an SMS service, rendered it accessible in a manner and to an extent not intended by the legislator.’

‘196. In the instant case, the domestic courts, when weighing these rights, sought to strike a balance between freedom of expression and the right to privacy embodied in data protection legislation.’

43. De steller van het middel leidt uit deze uitspraak af dat art. 8 EVRM elke burger een ‘informeel zelfbeschikkingsrecht’ geeft. In overweging 137 spreekt het EHRM inderdaad over ‘
the right to a form of informational self-determination’. Voor zover de steller van het middel uit deze overweging en meer in het algemeen uit rechtspraak van het EHRM zou afleiden dat een informeel zelfbeschikkingsrecht bestaat dat de burger het recht geeft te allen tijde zelf te beslissen of op hem of haar betrekking hebbende gegevens al dan niet in een gegevensbestand worden opgenomen, vindt die opvatting evenwel geen steun in het recht. Er zijn veel gegevensbestanden waarin gegevens van burgers kunnen worden opgenomen ook als zij daar geen prijs op stellen (bijvoorbeeld de DNA-databank).

44. De steller van het middel wijst er op dat de omstandigheid dat belastinggegevens toegankelijk waren voor het publiek er niet toe kon leiden dat ongelimiteerde publicatie mocht plaatsvinden (overweging 190). De vergelijking tussen de Finse zaak en de onderhavige strafzaak gaat waar het de openbaarmaking van gegevens betreft echter op verschillende punten mank. Van het openbaar maken van gegevens op een wijze die in strijd is met de bedoeling van de wetgever is bij het handelsregister geen sprake. De gegevens worden op de bij de wet voorziene wijze toegankelijk gemaakt met het oog op doelstellingen die de wetgever in de wet heeft geëxpliciteerd. De aard van de gegevens verschilt ook. Belastinggegevens worden in het algemeen als privacygevoeliger ervaren dan adresgegevens. Het EHRM vermeldde dat naast Finland alleen IJsland, Italië, Frankrijk, Monaco, Zweden en Zwitserland in enige vorm van openbare toegankelijkheid van individuele belastinggegevens voorzien. In de andere (34) lidstaten van de Raad van Europa waren belastinggegevens geheim (rov. 81, 82). Adresgegevens van personen en bedrijven zijn veelal eenvoudig te achterhalen via het internet, bijvoorbeeld in telefoongidsen. Bedrijven willen gewoonlijk door klanten gevonden worden en openbaarheid van adresgegevens kan daarbij helpen.

45. Het hof onderbouwt zijn oordeel dat de onderhavige inmenging in het privéleven noodzakelijk is in het belang van het economisch welzijn met een verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Handelsregisterwet 2007. Uit die memorie van toelichting blijkt volgens het hof dat aan het opnemen en openbaar maken van gegevens een belangenafweging ten grondslag heeft gelegen en dat de wetgever welbewust heeft gekozen voor de huidige regeling. En dat de wetgever daarbij kennelijk van oordeel is geweest dat de daarmee gepaard gaande inbreuk op grondrechten van burgers gerechtvaardigd wordt door en niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te bereiken doelstellingen. Het hof wijst er daarbij op dat niet zonder meer alle gegevens openbaar worden gemaakt. De wetgever heeft een keuze gemaakt welke gegevens openbaar zijn en er is voorzien in de mogelijkheid om bepaalde gegevens af te schermen, indien het openbaren daarvan een disproportionele inbreuk op het leven van een betrokkene zou betekenen.

46. Daarmee heeft het hof duidelijk gemaakt welk in art. 8, tweede lid, EVRM benoemd
legitimate aimde onderhavige inbreuk op het recht op
private liferechtvaardigt. Het heeft, door zijn oordeel te onderbouwen met een verwijzing naar de door de memorie van toelichting genoemde doelstellingen, aangegeven dat de
reasons adduced by the national authorities to justify it relevant and sufficientzijn. Door nog expliciet te vermelden dat de inbreuk volgens de wetgever gerechtvaardigd wordt door en niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te bereiken doelstellingen, en te wijzen op de mogelijkheid bepaalde gegevens af te schermen, heeft het hof duidelijk gemaakt dat de regeling naar zijn oordeel tegemoetkomt aan een
pressing social needen
proportionate to the legitimate aim pursuedis. Al met al is ‘s hofs onderbouwing van het oordeel dat de onderhavige inmenging in het privéleven noodzakelijk is in het belang van het economisch welzijn niet onbegrijpelijk.

47. Hierbij zij nog opgemerkt dat de omstandigheid dat andere landen andere keuzes maken en dat ook los daarvan andere benaderingen denkbaar zijn^[23]daarin geen wijziging brengt. Dat is de kern van de
margin of appreciation.

48. Het eerste middel faalt.

Het tweede middel

49. Het
tweedemiddel klaagt over ’s hofs overweging, in de context van de bespreking van HvJEU 9 maart 2017, C-398/15, dat ‘voorgaande overwegingen mutatis mutandis van toepassing (zijn) op de openbaarmaking van gegevens betreffende een natuurlijk persoon die een onderneming drijft’. Deze overweging zou in het licht van de aangehaalde richtlijnen en het genoemde arrest van het Hof van Justitie onbegrijpelijk en een onjuiste toepassing van het recht zijn.

50. Deze deelklacht wordt in de toelichting aldus onderbouwd, dat het hof zou hebben miskend dat het Hof van Justitie bij de beoordeling of sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van Manni een zorgvuldige afweging heeft gemaakt tussen twee botsende belangen: het recht op informatie en het recht op eerbiediging van de privacy.

51. Het gerechtshof geeft in zijn overwegingen betreffende het verwerken van persoonsgegevens aan het betreffende arrest van het Hof van Justitie ‘in aanmerking’ te nemen. Daarbij citeert het passages uit rov. 32, voor zover het Hof van Justitie daarin duidelijk maakt dat art. 2, eerste lid, onder d, van Richtlijn 68/151/EEG de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de openbaarmaking betreffende vennootschappen tenminste plaatsvindt voor de identiteit van de personen die de bevoegdheid hebben de betrokken vennootschap ten opzichte van derden te verbinden en haar in rechte te vertegenwoordigen. Het gerechtshof wijst op art. 3 van dezelfde richtlijn, waar het Hof van Justitie in rov. 33 over rept. Het stelt vervolgens vast dat bovengenoemde verwerking van persoonsgegevens volgens het Hof van Justitie in overeenstemming is met een aantal in art. 7 van Richtlijn 95/46/EG neergelegde toelaatbaarheidsgronden. En het concludeert tot slot dat ‘voorgaande overwegingen mutatis mutandis van toepassing (zijn) op de openbaarmaking van gegevens betreffende een natuurlijk persoon die een onderneming drijft’. Daarmee brengt het gerechtshof tot uitdrukking dat de omstandigheid dat de openbaarmaking en verwerking van gegevens betreffende een natuurlijk persoon die een onderneming drijft niet op een Europese richtlijn berust maar op nationale wetgeving, niet meebrengt dat de toetsing aan Richtlijn 95/46/EG op andere wijze plaatsvindt of tot een ander resultaat leidt. Die overweging getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk.

52. Dat wordt niet anders in het licht van rov. 58, waar de toelichting op het middel naar verwijst. In die overweging beargumenteert het Hof van Justitie waarom een interpretatie van Richtlijn 95/46/EG waarin het een zaak van nationaal recht is of burgers kunnen verzoeken bepaalde gegevens na verloop van tijd uit te wissen of af te schermen, niet leidt tot een onevenredige inbreuk op grondrechten. Het Hof van Justitie wijst er in rov. 58 op dat ‘slechts een beperkt aantal persoonsgegevens openbaar worden gemaakt’. Deze overweging ziet niet op de vraag of art. 7 van Richtlijn 95/46/EG openbaarmaking en verwerking van de betreffende gegevens rechtvaardigt. Los daarvan kan worden vastgesteld dat het ook bij natuurlijke personen die een onderneming drijven gaat om openbaarmaking en verwerking van een beperkt aantal gegevens in het handelsregister.

53. Het tweede middel klaagt ook nog dat het gerechtshof bij het vaststellen van de reikwijdte van art. 2, eerste lid, onder d, van Richtlijn 68/151/EEG zou hebben miskend dat rekening dient te worden gehouden met het bepaalde in art. 6, lid 1, onder e, en art. 12, onder b, van Richtlijn 95/46/EG, dan wel met de gehele in art. 7 onder f van die richtlijn opgenomen tekst.^[24]De eerstgenoemde klacht wordt niet nader toegelicht en is zonder nadere toelichting niet eenvoudig te begrijpen. Over art. 7 onder f van Richtlijn 95/46/EU wordt in de toelichting opgemerkt dat het hof door slechts naar het eerste deel van de betreffende formulering te verwijzen deze richtlijn onjuist heeft uitgelegd. Ook die klacht treft geen doel. Het gerechtshof heeft in de door het middel gewraakte overweging niet de reikwijdte van art. 2, eerste lid, onder d, van Richtlijn 68/151/EEG vastgesteld. Het heeft enkel een rechtsoverweging van het Hof van Justitie geciteerd. En het heeft in het vervolg van zijn overweging aangegeven waarom de verplichting tot openbaarmaking van gegevens in het handelsregister voor natuurlijke personen die een onderneming drijven een basis vindt in art. 7 Richtlijn 95/46/EG.

54. Het tweede middel faalt.

55. Naar het mij voorkomt bestaat er geen aanleiding tot, zoals in de schriftuur (voorwaardelijk) wordt verzocht, het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Gelet op het voorgaande doet zich de situatie voor dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de vragen over de betrokken Unierechtelijke rechtsregels moeten worden opgelost.^[25]

56. Beide middelen kunnen worden afgedaan met de aan art. 81, eerste lid, RO ontleende formulering.

57. Ambtshalve wijs ik erop dat Uw Raad uitspraak zal doen nadat meer dan twee jaren zijn verstreken nadat het cassatieberoep op 28 juli 2017 is ingesteld, zodat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM is overschreden. Gelet op de aan de verdachte opgelegde voorwaardelijke geldboete van € 260,- kan worden volstaan met de constatering van die overschrijding.^[26]Ook voor het overige heb ik ambtshalve geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

58. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden