ECLI:NL:PHR:2015:2202

Conclusie

Nr. 15/04957 CW

Mr. Harteveld

Zitting 3 november 2015

Vordering tot cassatie in het belang der wet inzake:

[betrokkene]

1. Deze vordering tot cassatie in het belang der wet betreft een in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: WAHV) gewezen arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Leeuwarden, van 22 juli 2015 waarbij het beroep van de betrokkene tegen een beslissing van de kantonrechter gegrond is verklaard en de beslissing van de kantonrechter, de officier van justitie alsmede de opgelegde administratieve sanctie wegens niet-naleving van de APK-verplichting is vernietigd. Een gewaarmerkt afschrift van het arrest en het procesdossier zijn bij deze vordering gevoegd.

2. De beslissing van het Hof is gebaseerd op art. 14 WAHV Pro, waarbij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden is aangewezen als (enige) hoger beroepsrechter in zaken waarbij een WAHV-sanctie is opgelegd. Regulier beroep in cassatie tegen deze beslissing is ingevolge art. 78, derde lid, van de Wet RO niet mogelijk, maar met dien verstande, aldus het slot van het genoemde artikellid, dat de Hoge Raad wel kennis neemt van de eis tot «cassatie in het belang der wet» door de procureur-generaal.

3. Naar aanleiding van het arrest van het Hof heeft mr. H.H.J. Knol, senior advocaat-generaal en hoofd van de cassatiedesk van het Openbaar Ministerie bij brief van 10 augustus 2015 een verzoek gericht tot de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden om de beslissing van het Hof door middel van een vordering tot cassatie in het belang der wet aan de Hoge Raad voor te leggen. Daarbij heeft hij een notitie overgelegd die is opgesteld door het Wetenschappelijk bureau van het OM. Deze notitie bevat ook enige achtergrondinformatie over de in de zaak gevolgde (geautomatiseerde) procedure, waarop ik mij, zoals ik hieronder nader zal aangeven, tevens baseer.

4. Voor een goed begrip zal ik eerst de rechtsgang in deze zaak schetsen. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een administratieve sanctie van € 130,- opgelegd wegens het voor een motorrijtuig van 3500 kg of minder niet afgegeven zijn van een keuringsbewijs (artikel 72, eerste lid, Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994); feitcode K045a). Deze gedraging zou blijkens een registercontrole van de RDW zijn verricht op 18 april 2013. Tegen deze inleidende beschikking is de betrokkene tevergeefs opgekomen bij de officier van justitie. De betrokkene heeft vervolgens tegen de beslissing van de officier van justitie beroep ingesteld bij de kantonrechter van de rechtbank Noord-Nederland. Bij beschikking van 27 januari 2014 heeft deze kantonrechter de inleidende beschikking aldus gewijzigd dat als omschrijving van de gedraging moet worden gelezen “voor het motorrijtuig van 3500 kg of minder heeft het keuringsbewijs zijn geldigheid verloren” (artikel 72, tweede lid, sub b, WVW 1994; feitcode K045b) en is het beroep voor het overige ongegrond verklaard. De betrokkene heeft vervolgens tegen de beslissing van de kantonrechter hoger beroep ingesteld bij het Hof.

5. In zijn arrest^[1], gewezen op het hoger beroep overweegt het Hof onder meer het volgende:

“4. In het onderhavige geval is een sanctie opgelegd ter zake van een op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedraging, waarbij in het zaakoverzicht van het CJIB de verbalisantcode 404040 is vermeld.

5. Het hof heeft in zijn arrest van 20 februari 2014 (WAHV 200.119.209, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder ECLI:NL:GHARL:2014:1236) ter zake van de op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedraging "niet de vereiste verzekering afsluiten en in stand houden", waarbij in het zaakoverzicht van het CJIB de verbalisantcode 404040 is vermeld, geoordeeld dat op grond van de in die zaak door de advocaat-generaal verstrekte informatie niet kon worden vastgesteld dat de sanctie door een bevoegde ambtenaar in de zin van artikel 3, tweede lid, van de WAHV is opgelegd. Dit leidde tot vernietiging van de beschikking waarbij de sanctie was opgelegd. Het hof heeft vervolgens in zijn arrest van 5 juni 2014 (WAHV 200.138.964, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder nummer ECLI:NL:GHARL:2014:4324) ter zake van eenzelfde gedraging als hiervoor genoemd, waarbij in het zaakoverzicht van het CJIB eveneens de verbalisantcode 404040 is vermeld, op grond van door de advocaat-generaal verstrekte nadere informatie geoordeeld dat de sanctie door een bevoegde ambtenaar in de zin van artikel 3, tweede lid, van de WAHV is opgelegd. Net als bij registercontroles met betrekking tot de verzekeringsplicht, waarop voornoemde jurisprudentie betrekking heeft, wordt de onderhavige gedraging waar de keuringsplicht aan de orde is eveneens vastgesteld door middel van registervergelijking, zodat in de onderhavige zaak ook de vraag voorligt of de sanctie door een bevoegde ambtenaar in de zin van artikel 3, tweede lid, van de WAHV is opgelegd.

6. De advocaat-generaal heeft in deze zaak, in zijn verweerschrift, nadere informatie verschaft over de gehanteerde werkwijze bij het vaststellen van gedragingen en het opleggen van sancties als deze. De advocaat-generaal heeft betoogd dat deze werkwijze toelaatbaar is in het kader van de wettelijke regeling. De advocaat-generaal is van mening dat wel kan worden vastgesteld dat de sanctie is opgelegd door een daartoe bevoegde ambtenaar.

7. Voor de beoordeling van deze zaak zijn de volgende bepalingen van belang.

8. Artikel 3, eerste lid, van de WAHV bepaalt dat met het toezicht op de naleving van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde voorschriften de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren belast zijn.

9. De in het eerste lid bedoelde ambtenaren, zo bepaalt het tweede lid van dit artikel, zijn bevoegd tot het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van de door hen of op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen aan personen die de leeftijd van twaalf jaren hebben bereikt.

10. In artikel 2, tweede lid, onder a, van het Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften 1994 zijn de buitengewoon opsporingsambtenaren, bedoeld in artikel 142, eerste lid, onder a en onder b, van het Wetboek van Strafvordering, voor zover deze ambtenaren krachtens de akte of aanwijzing, de bevoegdheid hebben tot het opsporen van alle strafbare feiten dan wel tot het opsporen van de bij of krachtens de WVW 1994, de Provinciewet of de Gemeentewet strafbaar gestelde feiten, belast met het toezicht op de naleving, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WAHV.

11. Het hof stelt voorop dat de WAHV niet bepaalt dat administratieve sancties alleen kunnen worden opgelegd door ambtenaren die zelf de gedragingen hebben vastgesteld. Administratieve sancties kunnen ook worden opgelegd ter zake van op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen. Wel bepaalt de wet dat sancties enkel mogen worden opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaren.

12. Uit de vanwege de advocaat-generaal verstrekte informatie leidt het hof af dat gedragingen als de onderhavige op volledig geautomatiseerde wijze worden vastgesteld. Dit gebeurt door middel van registercontrole, waarbij verschillende door de RDW beheerde registers met elkaar worden vergeleken. Indien het systeem, na verschillende tussenstappen, constateert dat voor een bepaald voertuig geen sprake is van een geldig keuringsbewijs, wordt, wederom automatisch, een overdrachtsbestand gemaakt waarin zijn opgenomen de gegevens over de gedraging, de kentekenhouder en het sanctiebedrag.

13. Dit bestand wordt vervolgens naar het CJIB gezonden, waarna het CJIB de beschikking verzendt. Het verzenden van het overdrachtsbestand naar het CJIB moet, naar het oordeel van het hof, worden geduid als de beslissing tot oplegging van een sanctie. Immers, door deze handeling komen de gegevens van een (vastgestelde) gedraging, kentekenhouder en sanctiebedrag bij het CJIB terecht dat op zijn beurt de beschikking verzendt.

14. Met betrekking tot deze beslissing heeft [verbalisant] , in dienst van de RDW, Voertuiginformatie en -toelating, unitmanager van de unit handhaving te Veendam, tevens buitengewoon opsporingsambtenaar zoals hierboven in overweging 10 bedoeld, opgemerkt dat het geautomatiseerde systeem in zijn opdracht zo is ingericht dat, indien zaken worden opgenomen in het overdrachtsbestand, er een administratieve sanctie moet volgen. Dit betekent dat in het opnemen in het overdrachtsbestand zijn beslissing besloten ligt tot het opleggen van een administratieve sanctie. Het overdrachtsbestand wordt in een zogenaamde batch door het systeem overgedragen aan het CJIB, met de opdracht om in al die zaken de beschikking uit te sturen naar de kentekenhouder.

15. Vastgesteld kan worden dat aangewezen ambtenaar [verbalisant] niet afzonderlijk en individueel beslist dat ter zake van deze, op geautomatiseerde wijze vastgestelde, gedragingen sancties worden opgelegd. De advocaat-generaal heeft het standpunt ingenomen dat artikel 3 van Pro de WAHV daartoe ook niet verplicht. In dit verband heeft de advocaat-generaal gewezen op het arrest van het hof van 5 juni 2014, zoals hierboven in overweging 5 genoemd, waarbij het hof in aanmerking heeft genomen dat in het proces dat leidt tot het bestand dat aan het CJIB wordt verzonden een aantal tussenstappen is opgenomen, en dat alleen zaken, waarin niet van bijzondere omstandigheden is gebleken en die geen nadere beoordeling vergen, door de RDW aan het CJIB worden toegezonden. De advocaat-generaal heeft voorts aangevoerd dat, anders dan in APK-I zaken, in APK-II zaken zoals de onderhavige (zie over dit onderscheid verder overweging 21) meer initiatief van de kentekenhouder wordt gevraagd. Zodra de kentekenhouder de juiste bewijzen overlegt, kan de buitengewoon opsporingsambtenaar van de Unit Handhaving van de RDW - afhankelijk van het verstrijken van de termijn na overdracht - een correctieverzoek indienen bij het CJIB dan wel de CVOM.

16. Zoals hiervoor is overwogen, bepaalt artikel 3, tweede lid, van de WAHV dat administratieve sancties worden opgelegd door daartoe aangewezen ambtenaren. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3, tweede lid, van WAHV, zoals dit artikellid luidt met ingang van 1 januari 2000, komt niet (duidelijk) naar voren op welke wijze in de ogen van de wetgever de sanctieoplegging plaatsvindt of moet plaatsvinden ingeval van op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen. In de memorie van toelichting (Tweede kamer 1997/1998, 25927, nr. 3, bladzijde 11) wordt hierover slechts opgemerkt dat (nadat de gedraging op geautomatiseerde wijze is vastgesteld) “dit wordt doorgegeven aan het CJIB, waarna betrokkene een beschikking ontvangt.”

17. Daarnaast kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3, tweede lid, van de WAHV niet worden afgeleid dat de aangewezen ambtenaar, nadat op geautomatiseerde wijze een gedraging is vastgesteld, afzonderlijk en individueel moet beslissen of een sanctie wordt opgelegd.

18. Het opleggen van een administratieve sanctie op grond van de WAHV is, zo volgt uit artikel 3, tweede en derde lid, van de WAHV, een bevoegdheid en geen verplichting. Dit brengt mee dat, nadat is vastgesteld dat de gedraging is verricht, moet kunnen worden beoordeeld of in een concrete situatie sprake is van, al dan niet door een betrokkene naar voren gebrachte, bijzondere omstandigheden die meebrengen dat van het opleggen van een sanctie moet worden afgezien. Hierin zou grond kunnen worden gevonden voor de gedachte dat afzonderlijk en individueel moet worden beslist of een sanctie wordt opgelegd.

19. Hierbij past echter wel een relativering. Allereerst is de aangewezen ambtenaar gebonden aan de door de officier van justitie op de voet van artikel 3, derde lid, van de WAHV gegeven beleidsregels betreffende de uitoefening van zijn bevoegdheid tot sanctieoplegging. Verder maakt de WAHV (in de artikelen 5, 5a en 5b) het mogelijk dat, zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is geweest om zodanige bijzondere omstandigheden naar voren te brengen, sanctieoplegging kan plaatsvinden. Het gaat hier om een niet gering aantal van het totaal van de in het kader van de WAHV opgelegde sancties, waarbij louter op basis van de vaststelling dat de gedraging is verricht en het niet gebleken zijn van bijzondere omstandigheden die zich daartegen verzetten, een sanctie wordt opgelegd. In een zodanig geval heeft de betrokkene eerst in het kader van het administratief beroep tegen de beschikking waarbij de sanctie is opgelegd de gelegenheid om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen die meebrengen dat het opleggen van de sanctie niet billijk is. Daarnaast kent de WAHV, op de voet van artikel 2, derde lid, voor elke gedraging vastgestelde sanctiebedragen. De aangewezen ambtenaar heeft niet de bevoegdheid om een ander sanctiebedrag te bepalen.

20. Een en ander brengt het hof tot het oordeel dat ingeval een gedraging op geautomatiseerde wijze is vastgesteld en geen bijzondere omstandigheden gebleken zijn terwijl evenmin een nadere beoordeling is vereist, de WAHV niet eist dat een aangewezen ambtenaar afzonderlijk en individueel beslist tot sanctieoplegging. In zodanig geval dient de sanctieoplegging echter wel aan een aangewezen ambtenaar te kunnen worden toegerekend.

21. Het hof stelt op basis van de thans door de advocaat-generaal verstrekte informatie met betrekking tot de onderhavige sanctieoplegging het volgende vast. Er zijn voor de keuringsplicht twee registervergelijkingen: één voor de zware voertuigen (APK-I) en één voor de lichte voertuigen (APK-II). Laatstgenoemde registervergelijking is van belang voor de beoordeling in de onderhavige zaak. In het proces dat leidt tot het bestand dat aan het CJIB wordt verzonden, is een aantal tussenstappen opgenomen. Zo worden de voertuigen waarbij is geconstateerd dat geen sprake is van een geldige APK-registratie opgenomen in een waarnemingentabel. Elke werkdag vindt er uit de waarnemingentabel op basis van default criteria (zoals: de kentekenhouder is een natuurlijk persoon of een rechtspersoon) en parameters (zoals gedoogperiode APK) een selectie plaats, waarbij de geselecteerde zaken in een overtredingentabel worden opgenomen. Deze overtredingen worden dagelijks ingelezen in het handhavingssysteem. In APK-II zaken wordt, anders dan in APK-I zaken, geen brief gestuurd aan de kentekenhouder, waarin deze over de constatering wordt geïnformeerd en waarbij, in verband met mogelijke correspondentie, een wachttermijn wordt toegepast.

Het handhavingssysteem zet elke werkdag, nadat de eventuele wachttijd is verstreken, zaken klaar voor opname in een overdrachtsbestand aan het CJIB. Alvorens zaken in het overdrachtsbestand worden geplaatst voert het systeem een extra controle uit door nogmaals te controleren of op de datum van overtreding het voertuig een geldige APK-keuring had. Indien na die extra controle blijkt dat er nog steeds geen sprake is van een geldige APK-keuring dan komen die zaken in het overdrachtsbestand die aan het CJIB wordt toegezonden.

22. Gelet op hetgeen het hof hiervoor heeft overwogen over de bevoegdheid om een administratieve sanctie op te leggen, valt niet met het bepaalde in artikel 3 van Pro de WAHV te verenigen, dat in gevallen als de onderhavige, waarin de gedraging op geautomatiseerde wijze is vastgesteld, op geautomatiseerde wijze een sanctie wordt opgelegd, zonder dat daarbij (enige) ruimte bestaat voor een beoordeling van, al dan niet door een betrokkene naar voren gebrachte, bijzondere omstandigheden, die meebrengen dat van het opleggen van een sanctie moet worden afgezien. Van belang is dat in alle APK-I zaken (motorrijtuigen van meer dan 3500 kg), waarbij is geconstateerd dat geen sprake is van een geldige APK-registratie, een brief wordt gestuurd aan de kentekenhouder waarin deze over de constatering wordt geïnformeerd en waarbij deze in de gelegenheid wordt gesteld om aan te tonen dat voor het motorrijtuig wel een geldig keuringsbewijs is afgegeven. Als voornoemde brief leidt tot correspondentie, wordt de zaak in behandeling genomen door een buitengewoon opsporingsambtenaar die vervolgens zelf de zaak afhandelt. Aldus worden alleen (APK-I) zaken, waarin niet van bijzondere omstandigheden gebleken is en die geen nadere beoordeling vergen aan het CJIB toegezonden. Voor APK-II zaken (motorrijtuigen van 3500 kg of minder), waarbij is geconstateerd dat geen sprake is van een geldige APK-registratie, geldt deze werkwijze echter, om voor het hof onvoldoende duidelijk geworden redenen, niet. Hier is sprake van een volledig geautomatiseerd proces waarin in alle zaken, doordat zij direct worden overgedragen aan het CJIB met de opdracht om in die zaken de beschikking uit te sturen, een sanctie wordt opgelegd. Dit brengt mee dat ook de zaken waar mogelijk sprake is van bijzondere omstandigheden en die een nadere beoordeling vergen, toch een sanctie wordt opgelegd. Het hof acht dit systeem van sanctieoplegging, waarbij onvoldoende is uitgesloten dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die een nadere beoordeling vergen, niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van de WAHV. Dit leidt tot de conclusie dat in dit geval niet is komen vast te staan dat de sanctie door een daartoe bevoegde ambtenaar is opgelegd.

23. Dat een buitengewoon opsporingsambtenaar van de RDW in een later stadium, afhankelijk van het verstrijken van de termijn na overdracht, alsnog een correctieverzoek kan indienen bij het CJIB of de CVOM, acht het hof niet relevant voor deze beoordeling. Immers, gelet op hetgeen het hof hiervoor onder 13 heeft overwogen, is de sanctie op dat moment reeds opgelegd.

24. Het hof acht in het licht van de geschonden norm geen ruimte aanwezig om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 6:22 van Pro de Awb, zoals de advocaat-generaal heeft voorgesteld.

25. Dit brengt mee dat de inleidende beschikking, waarbij die sanctie is opgelegd, niet in stand kan blijven en dat de overige gronden van het beroep geen bespreking meer behoeven. Het hof zal het beroep gegrond verklaren en de beslissing van de officier van justitie alsmede de inleidende beschikking vernietigen.”

6. Het punt waar het volgens het Hof om draait is of de opgelegde administratieve sanctie kan gelden als opgelegd door een bevoegde ambtenaar in de zin van art. 3 WAHV Pro, nu het proces voorafgaande aan de sanctieoplegging in zo verregaande mate is geautomatiseerd dat niet een beoordeling door een buitengewone opsporingsambtenaar plaatsvindt of er sprake is van al dan niet door de betrokkene aangevoerde bijzondere omstandigheden, die zich tegen een sanctieoplegging verzetten. Het Hof meent dat, nu een dergelijke beoordeling voorafgaand aan de sanctieoplegging niet plaatsvindt, de sanctie niet rechtsgeldig is opgelegd – de ‘op afstand’ betrokken buitengewone opsporingsambtenaar [verbalisant] kan niet als bevoegde ambtenaar gelden.

7. Het is goed om te benadrukken dat de mogelijkheid om langs geautomatiseerde weg – door zgn. registervergelijking – te constateren dat een administratief te sanctioneren ‘gedraging’ is terug te voeren op de vormgeving van de onderliggende bepalingen in de WVW 1994 en in het verlengde daarvan de WAHV.

Art. 72 WVW Pro 1994 luidt als volgt:

“1. Voor een motorrijtuig of een aanhangwagen, waarvoor een kenteken is opgegeven dan wel dient te zijn opgegeven, dient een keuringsbewijs te zijn afgegeven.

2. Het keuringsbewijs dient:

a. te voldoen aan de door de Dienst Wegverkeer vastgestelde eisen inzake inrichting en uitvoering,

b. zijn geldigheid niet te hebben verloren, en

c. behoorlijk leesbaar te zijn.

3. Voor overtreding van het eerste lid en het bepaalde bij of krachtens het tweede lid zijn aansprakelijk:

a. voor zover het betreft een motorrijtuig, de eigenaar of houder, alsmede in het geval dat met dat motorrijtuig over de weg wordt gereden, de bestuurder, en

b. voor zover het betreft een aanhangwagen, de eigenaar of houder, alsmede in het geval dat de aanhangwagen met een motorrijtuig over de weg wordt voortbewogen, de bestuurder van dat motorrijtuig.”

Art. 177 WVW Pro 1994 stelt overtreding van (onder meer) art. 72 WVW Pro 1994 strafbaar. Voor zover van belang luidt die bepaling:

“1. Overtreding van:

a. de artikelen 5, 9, achtste lid, 10, eerste lid, 12, eerste lid, 33, 36, eerste tot en met vijfde lid, 40, eerste lid, 47, 48, zevende lid, 60, eerste en tweede lid, 70a, tweede lid, 70i, eerste en tweede lid, 72, eerste en tweede lid, 107, eerste en tweede lid, 110, 110b, 119, vierde lid, 120, derde lid, 123b, vierde lid, 124, vierde lid, 124a, derde lid, 130, tweede lid, 132, vijfde lid, 132b, tweede lid, en 134, vierde lid, 132b, tweede lid, 134, vierde lid, 150, tweede lid, 151c, eerste lid, 160, 164, eerste lid, 165, eerste lid, 166, eerste lid,

(…)

wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie.

Art. 178 WVW Pro 1994 luidt:

“1. De in de artikelen 175 en 176 strafbaar gestelde feiten zijn misdrijven.

2. De in artikel 177 strafbaar Pro gestelde feiten zijn overtredingen.”

De aldus (tevens) als strafbaar feit aangeduide gedraging kan via art. 2 WAHV Pro, in verband met de bij die wet behorende Bijlage aanleiding geven tot het opleggen van een administratieve sanctie. Art. 2 WAHV Pro luidt voor zover van belang:

“1. Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten.”

De genoemde Bijlage vermeldt op dit punt:

“Feit Overtreden artikel Tarief in euro

per feit en per

categorie

voor een kentekenplichtig motorrijtuig1 (…) 8

van 3.500 kg of minder:

K 045 a -is geen keuringsbewijs afgegeven 72 lid 1 WVW 1994 130 130

K 045 b -heeft het keuringsbewijs zijn 72 lid 2 sub b WVW 1994 130 130

geldigheid verloren.”

Het onder categorie 1 en 8 opgenomen getal 130 verwijst hierbij naar het sanctiebedrag in euro dat aan respectievelijk “1 – Bestuurders van motorvoertuigen op meer dan twee wielen, en bestuurders van brommobielen voor zover het de bepalingen van het RVV 1990 betreft” en “8 – Een ieder” kan worden opgelegd.

8. Uit het hierboven (onder 7) aangehaalde art. 72, derde lid, WVW 1994 blijkt dat de apk-verplichting - primair - is gekoppeld aan de hoedanigheid van eigenaar of houder. Meer dan het zijn van eigenaar of houder is voor het doen ontstaan van die verplichting niet vereist. Met name geldt niet de eis dat met het motorrijtuig (op de weg) is gereden, of dat de eigenaar dit (op de weg) heeft laten staan. Het rijden is slechts van belang voor de volgende genoemde – subsidiaire – normadressaat, de bestuurder. Een beperkte uitzondering op de APK-verplichting blijkt nog uit art. 11 van Pro het Besluit voertuigen.^[2]Daaruit blijkt dat het motorrijtuig of de APK-plichtige aanhangwagen gedurende twee maanden na het tijdstip waarop artikel 72, eerste lid, van de wet voor dat voertuig gelding verkrijgt, op de weg mag staan zonder dat voor dat voertuig een keuringsbewijs is afgegeven waarvan de geldigheidsduur niet is verstreken.

De in art. 72 WVW Pro 1994 genoemde begrippen ‘eigenaar’ en ‘houder’ zijn in art. 1 WVW Pro 1994 nader gedefinieerd en ingevuld.^[3]Onder eigenaar wordt in beginsel de civielrechtelijke eigenaar verstaan. Met de eigenaar wordt in art. 1, tweede lid, WVW 1994 de bezitter in zekere zin gelijkgesteld en art. 1, eerste lid en onder o, WVW 1994 geeft een specifieke – niet per se civielrechtelijke - invulling aan het begrip houder, vooral in verband met de problematiek van de leaseovereenkomsten in verband met motorrijtuigen.

Van groot belang voor de handhaving van - onder meer - voertuigverplichtingen zoals de APK is art. 1, derde lid, WVW 1994, dat luidt:

“3. Degene aan wie een kenteken is opgegeven voor een motorrijtuig of een aanhangwagen wordt, tenzij anders blijkt, voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet beschouwd als eigenaar of houder van dat motorrijtuig of die aanhangwagen.”

In de context van de WVW 1994 moet dat worden gelezen als een bewijsvermoeden. Om bewijsproblemen te voorkomen mag bij de bewijsvoering voor het gegeven dat het gaat om de eigenaar of houder worden afgegaan op het kentekenregister. Dat vermoeden van eigenaarschap moet echter bij bewijs van het tegendeel – in beginsel aan te voeren door de kentekenhouder – wijken. Het werkelijke eigenaar- of houderschap is dan doorslaggevend.^[4]Aan dat tegenbewijs staat niet in de weg dat het aan de kentekenhouder zelf te wijten is dat het aan hem opgegeven kenteken ten onrechte de indruk wekt dat hij eigenaar of houder is.^[5]

Ook de WAHV kent een clausule die de kentekenhouder voorop plaatst bij de handhaving. Ingevolge art. 5 WAHV Pro is – kort gezegd - deze kentekenhouder aansprakelijk bij verkeersgedragingen waarbij de identiteit van de bestuurder niet is vastgesteld (oorspronkelijk: niet kon worden vastgesteld). Dat betekent echter niet – voor zover ik het heb kunnen beredeneren - dat gedragingen die ingevolge de WVW 1994 op de eigenaar of houder rusten binnen het stelsel van de WAHV nu zonder meer op de kentekenhouder komen te rusten. Het betreft immers geen gedragingen die te maken hebben met het besturen van een (motor)voertuig. Ook binnen de WAHV blijft het dus ten aanzien van de APK-verplichting bij het bewijsvermoeden dat samenhangt met art. 1, derde lid, WVW 1994: zonder dat anders blijkt wordt de kentekenhouder als eigenaar of houder aangemerkt.^[6]Mocht er zijn gereden met het voertuig, zonder dat is vastgesteld wie de bestuurder is, dan komt ingevolge de systematiek van de WAHV de geregistreerde kentekenhouder als zodanig volop in beeld. Maar dat is niet de situatie in de onderhavige zaak. Hier gaat het om het vermoeden van eigenaar- of houderschap dat uit het kentekenregister blijkt.

Op grond van art. 6, eerste lid, Kentekenreglement wordt onder meer de tenaamstelling van het kenteken opgenomen in het kentekenregister. Voorts worden in het register, zoals blijkt uit onder hetgeen in dat artikellid onder j. is vermeld, de gegevens omtrent de verplichting verband houdend met de periodieke keuring bijgehouden. Het artikellid luidt als volgt:

“Artikel 6. De inrichting van het kentekenregister

1. Het kentekenregister bevat uitsluitend de volgende categorieën gegevens:

a. de naam, de voornaam of voornamen, de adellijke titel of het predicaat, de geboortedatum, de geboorteplaats, het geboorteland, het geslacht en het adres van degene aan wie het kenteken is dan wel was opgegeven;

b. de naam, het adres en het inschrijvingsnummer bij de Kamer van Koophandel van de rechtspersoon waaraan het kenteken is dan wel was opgegeven;

c. de naam, de voornaam of voornamen, de geboortedatum, de geboorteplaats, het geboorteland, het geslacht en het adres van degene die bij de aanvraag van een inschrijving of tenaamstelling als gemachtigde van een rechtspersoon is opgetreden;

d. de naam en het adres van degene die een voertuig waarvoor nog geen kenteken is opgegeven, op Nederlands grondgebied heeft gebracht of in Nederland heeft vervaardigd;

e. de naam, het adres en de gegevens omtrent het legitimatiebewijs van degene die een voertuig voorgoed buiten Nederland brengt;

f. gegevens omtrent bij de aanvraag van een inschrijving of tenaamstelling alsmede bij de aanvraag van een kentekenbewijs overgelegde legitimatiebewijzen;

g. gegevens omtrent de inschrijving en tenaamstelling en het verval van de tenaamstelling, alsmede de afgifte, uitreiking en ongeldigverklaring van het kentekenbewijs;

h. gegevens omtrent de erkenning bedrijfsvoorraad, de erkenning exportdienstverlening en de erkenning tenaamstelling, bedoeld in respectievelijk de artikelen 61a, 62 en 66a van de wet;

i. gegevens omtrent de schorsing, bedoeld in hoofdstuk IV, paragraaf 6 van de wet;

j. gegevens omtrent de verplichting tot periodieke keuring, bedoeld in hoofdstuk V van de wet;

k. gegevens ten behoeve van de heffing van de motorrijtuigenbelasting, bedoeld in de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 en de belasting, bedoeld in de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992;

l. gegevens omtrent voertuigen die zijn of waren te naam gesteld alsmede voertuigen die op Nederlands grondgebied zijn gebracht of in Nederland zijn vervaardigd, die nog niet zijn ingeschreven of te naam gesteld;

m. gegevens omtrent het bepaalde in andere wettelijke regelingen ten aanzien van voertuigen dan de wet en de in onderdeel k bedoelde wettelijke regelingen;

n. gegevens omtrent in het buitenland geregistreerde voertuigen waarvoor inschrijving of tenaamstelling wordt verzocht;

o. gegevens omtrent typegoedkeuringen van voertuigen, voertuigonderdelen en uitrustingsstukken;

p. gegevens in verband met het verwerken van gegevens in het kader van het kentekenregister alsmede het gebruiken van deze gegevens door belanghebbenden;

q. gegevens van administratieve aard, verband houdende met de tenaamstelling van voertuigen;

r. gegevens omtrent de vermissing van voertuigen en de aangifte van diefstal of verduistering van voertuigen;

s. het burgerservicenummer, het administratienummer, bedoeld in artikel 4.9 van de Wet basisregistratie personen, en het door de Dienst Wegverkeer in het kader van het kentekenregister toegekende persoonsidentificatienummer;

t. het gegeven dat degene op wiens naam een voertuig is geregistreerd is overleden, en

u. het gegeven dat ten aanzien van een te naam gesteld voertuig niet is voldaan aan de verplichting tot het betalen van motorrijtuigenbelasting als bedoeld in de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994, of de verplichtingen inzake opgelegde administratieve sancties als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften.”

Aan het kentekenregister werd al in het oorspronkelijk wetsvoorstel uit 1991^[7]dat leidde tot invoering van de WVW 1994 grote betekenis toegekend aan de handhaving van een aantal voorheen aan het gebruik van motorrijtuigen op de weg gekoppelde verplichtingen. Daarbij wordt zwaar geleund op het zojuist aangehaalde art. 1, derde lid, WVW 1994, dat tot op zekere hoogte de kentekenhouder gelijkstelt met de eigenaar of houder. In de Memorie van Toelichting (MvT) bij het wetsvoorstel (toen nog: Wegenverkeerswet 1992) valt onder meer het volgende te lezen^[8]:

“In het vernieuwde systeem zullen de verplichtingen met betrekking tot motorrijtuigen inzake verzekering, belasting en periodieke keuring gekoppeld zijn aan het geregistreerd staan in het kentekenregister in plaats van aan het gebruik van de weg. Voor wat betreft de verplichting tot het sluiten van een aansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen is dit reeds het geval sinds 1984 (Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, Stb. 1984, 269). Daar komen nu bij de verplichting tot het betalen van motorrijtuigenbelasting, althans voor wat betreft personenauto's, lichte bedrijfsauto's en motorrijwielen, en de verplichting tot periodieke keuring van het betrokken voertuig. Ingeval met het voertuig tijdelijk niet van de weg gebruik wordt gemaakt, kunnen de desbetreffende verplichtingen worden geschorst. In de paragrafen 3 en 4 van dit hoofdstuk zal achtereenvolgens worden ingegaan op de voorziene koppeling van verplichtingen en de schorsing van die verplichtingen.”^[9]

Even verderop, op p. 28-29, vermeldt de MvT:

“§ 3 Koppeling van verplichtingen aan het geregistreerd staan

Ten einde met name opsporing en handhaving effectiever en efficiënter te kunnen uitvoeren wordt een koppeling tot stand gebracht tussen de verplichting tot registratie enerzijds en de verplichting tot het betalen van motorrijtuigenbelasting en de verplichting tot periodieke keuring anderzijds. Voor wat betreft de motorrijtuigenbelasting is bedoelde koppeling neergelegd in het voorstel van Wet op de motorrijtuigenbelasting 1990. Voor wat betreft de periodieke keuring wordt in de bedoelde koppeling voorzien in hoofdstuk V van het onderhavige wetsvoorstel (artikel 73). Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, bestaat de koppeling tussen de kentekenplicht en de plicht tot verzekeren reeds in de huidige situatie. Volledigheidshalve zij nog opgemerkt dat de koppeling tussen de kentekenplicht enerzijds en de overige genoemde verplichtingen anderzijds geschiedt op basis van het register zoals dat in de nieuwe registratieregeling zal functioneren, dat wil zeggen een register met voldoende draagkracht om bedoelde koppeling te realiseren. De koppeling van de bedoelde verplichtingen aan de kentekenregistratie houdt in dat wanneer het voertuig is geregistreerd, voor dat voertuig ook belasting moet worden betaald, een dekking voor de wettelijke aansprakelijkheid in stand moet worden gehouden en voor het voertuig voor zover van toepassing aan de keuringsverplichting moet zijn voldaan. Degene die in het register vermeld staat als eigenaar of houder van een voertuig, wordt aansprakelijk gehouden voor het voldoen aan de belastingplicht, de verzekeringsplicht en de keuringsplicht. Opsporing van degenen die aan genoemde verplichting niet hebben voldaan, kan geschieden door middel van vergelijking van de gegevens in de registers. Naast de genoemde koppeling blijft de situatie gehandhaafd dat aan de desbetreffende verplichtingen moet worden voldaan indien het voertuig op de weg wordt gebruikt. In dat geval kan ook de bestuurder worden aangesproken.”

9. Het spreekt vanzelf dat door de koppeling van de handhaving van voertuigverplichtingen aan het kentekenregister een wissel wordt getrokken op de betrouwbaarheid van die registratie. Dat is een voortdurende zorg. In een artikel in De Telegraaf van 13 mei 2008 valt te lezen dat de Dienst Wegverkeer (RDW) in 2008 bij het opschonen van het register 270.00 spookauto’s die voor 1995 waren geregistreerd op het spoor was gekomen, waarvan niet meer achterhaald kon worden of deze nog rondreden of wie daarvan als rechtmatige eigenaar kon gelden. Een ander probleem is dat van de katvangers, die grote aantallen voertuigen op hun naam hebben, om zo de eigenaren daarvan aan naspeuringen te onttrekken en waardoor de inbaarheid van verkeersboetes doorgaans illusoir wordt. (Thans) art. 20 van Pro het Kentekenreglement^[10]bevat sinds 2002 de mogelijkheid om in het kentekenregister een katvangersignalering te plaatsen, waardoor een nieuwe afgifte van kentekens wordt begrensd: daarvoor moet vaststaan dat de aanvrager vijf maal niet aan een aan het register gekoppelde verplichting heeft voldaan.^[11]

10. Het ‘mechanische’ karakter van de koppeling van voertuigverplichtingen zoals de APK aan het kentekenregister wordt versterkt door de handhaving via de WAHV. Die, in oorspronkelijke vorm uit 1989 stammende, wet beoogde de schending van een groot aantal verkeersvoorschriften niet langer langs de weg van het strafrecht, maar langs administratiefrechtelijke weg te doen plaatsvinden. In zulke gevallen geldt art. 2, eerste lid en laatste volzin, van de WAHV dat inhoudt dat “voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten.” De WAHV kent een eigen stelsel van voorwaarden en verplichtingen, die afwijken van de normale strafvorderlijke bevoegdheden en waarborgen. De schending van een verkeersvoorschrift levert binnen het kader van de WAHV ook niet een strafbaar feit op, maar naar luid van art. 2 WAHV Pro een ‘gedraging’. Met het toezicht op naleving van aangewezen verkeersvoorschriften zijn, zo stelt art. 3, eerste lid, WAHV bij AMvB aangewezen ‘ambtenaren’ belast, die als zodanig geen (strafvorderlijke) opsporing verrichten – zij het dan dat veelal (bijzondere) opsporingsambtenaren als met het WAHV-toezicht belast zijn aangewezen.^[12]Tegelijkertijd zijn deze ambtenaren ook bevoegd om een administratieve sanctie op te leggen (art. 3, tweede lid, WAHV). Dat betreft een originaire bevoegdheid, die dus ook niet is afgeleid van bijv. de officier van justitie, alhoewel deze laatste wel met toezicht is belast op de wijze waarop de aangewezen ambtenaren van hun bevoegdheid gebruik maken (art. 3, derde lid, WAHV).

Voorts kent de WAHV een geheel eigen systeem van rechtsbescherming, in de vorm van bezwaar bij de officier van justitie (art. 6 WAHV Pro), beroep bij de kantonrechter (art. 9 WAHV Pro) en uiteindelijk hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (art. 14 WAHV Pro). Voor het beroep op de kantonrechter is echter – op straffe van niet-ontvankelijkheid – in beginsel een zekerheidstelling vereist door de betrokkene, ter hoogte van de opgelegde sanctie en de eventuele administratieve verhoging (art. 11 WAHV Pro). In beginsel, want door de Hoge Raad is beslist dat op grond van de gebrekkige financiële draagkracht van de betrokkene de eis van zekerheidstelling dient te vervallen of door de kantonrechter wordt verlaagd, omdat anders een ontoelaatbare beperking op het in art. 6, eerste lid EVRM gegarandeerde recht op toegang tot de rechter zou ontstaan.^[13]Uit onder meer die uitspraak^[14]– en overigens ook uit de beslissing van het EHRM in de zaak van Falk tegen Nederland^[15]- blijkt dat de oplegging van een WAHV-sanctie onder het bereik van art. 6 EVRM Pro valt, aangezien deze een in termen van het EVRM ‘determination of a criminal charge’ inhoudt. De rechtsgang heeft echter naar Nederlands nationaal recht een – zoals dat thans genoemd wordt - bestuursrechtelijk karakter en staat los van het straf(proces)recht. Ingevolge artikel 2a WAHV zijn de titels 4.4, 5.1 en 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) echter niet van toepassing op het opleggen en de inning van een administratieve sanctie en de administratiekosten op grond van deze wet. De oplegging van een sanctie ingevolge de WAHV valt dus niet te classificeren als de oplegging van een bestuurlijke boete in de zin van art. 5.40 van de Awb; de algemene bepalingen in titel 5.1 en 5.4 van de Awb zijn daarop evenmin van toepassing.^[16]

11. Deze administratiefrechtelijke vormgeving van de afdoening van (eenvoudige) verkeersovertredingen is als bekend grotendeels geënt op de voorstellen van de Cie. Mulder, die na een lange voorgeschiedenis van plannen en ideeën om die afdoening te vereenvoudigen op 30 november 1983 werd ingesteld. Andere plannen, die er op neerkwamen om de tot dan bestaande transactieregeling binnen het strafrechtelijke kader te hervormen waren toen al om uiteenlopende redenen ‘afgeserveerd’. De MvT bij de WAHV (Wet Mulder) gaat op die eerdere initiatieven uitgebreid in. Voor de onderhavige zaak is wellicht een eerder voorontwerp inzichtelijk. Dat kwam volgens de MvT neer op het volgende:

“De toenmalige bewindsman sprak aan het slot van zijn beschouwingen een voorkeur uit voor het zoeken naar verdere vereenvoudigingen in de strafrechtelijke sfeer. Ten einde de gedachten te bepalen over de richting waarin zodanige vereenvoudigingen zouden moeten gaan, was als bijlage bij de brief gevoegd een voorontwerp van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, behelzend de invoeging van een nieuwe Titel in dat Wetboek betreffende de vereenvoudigde afdoening van lichte verkeers-strafzaken. De in dat voorontwerp vervatte regeling kwam erop neer, dat in verkeersstrafzaken die naar het oordeel van het openbaar ministerie met geen andere straf of maatregel dan een geldboete van ten hoogste f 500 zouden moeten worden afgedaan (terwijl tevens aan enkele andere voorwaarden was voldaan) het openbaar ministerie een beslissing tot vereenvoudigde afdoening kon nemen. Alvorens die beslissing te nemen zou de officier van justitie de verdachte in staat stellen daaromtrent bezwaren en opmerkingen kenbaar te maken. In de praktijk zou daartoe bij het transactievoorstel een kennisgeving worden gevoegd, waarbij de verdachte mededeling werd gedaan dat de officier van justitie een dergelijke beslissing overwoog, indien niet aan het transactievoorstel werd voldaan, en waarbij de verdachte door de officier werd uitgenodigd eventuele bezwaren tijdig kenbaar te maken. De verdachte zou in deze opzet niet verplicht zijn om te voldoen aan de beslissing tot vereenvoudigde afdoening. Hij zou voorts tegen de beslissing gedurende een bepaalde tijd bezwaren kunnen inbrengen, waardoor deze beslissing kwam te vervallen en de strafzaak alsnog bij gewone dagvaarding (te zenden aan het door de verdachte opgegeven adres) aanhangig werd gemaakt. Indien de verdachte niets van zich liet horen, zou volgens het voorontwerp het openbaar ministerie een vordering bij de kantonrechter moeten indienen ter bevestiging van zijn beslissing tot vereenvoudigde afdoening en aanvulling daarvan met vervangende hechtenis. Vervolgens zou de verdachte door de kantonrechter worden opgeroepen om op een bepaald tijdstip op een openbare terechtzitting te verschijnen om, indien gewenst, verweer te voeren. Bijstand door een advocaat zou mogelijk zijn. Indien de kantonrechter voldoende redenen aanwezig zou achten om de vordering toe te wijzen (hierin zou hij geheel vrij zijn), dan zou hij de beslissing van het openbaar ministerie bevestigen onder vaststelling van het strafbare feit waarop zij betrekking had en onder strafbaarverklaring van de verdachte aan dat feit. De kantonrechter zou tevens bepalen hoeveel dagen vervangende hechtenis zouden moeten worden ondergaan, indien betaling achterwege bleef. Eventueel zou hij de te betalen geldsom op een lager bedrag kunnen vaststellen dan het openbaar ministerie had gedaan. Werd de beslissing van het openbaar ministerie niet bevestigd, dan verviel deze, waarna het openbaar ministerie alsnog de zaak bij de kantonrechter via de gewone strafprocedure aanhangig zou kunnen maken. Tegen de beslissing van de kantonrechter stond geen rechtsmiddel open. Wel zou in buitengewone gevallen de kantonrechter een nieuwe behandeling kunnen bevelen.”^[17]

12. Aan de wens om tot een daadwerkelijk vereenvoudiging van de afdoening van verkeersvoorschriften te komen werd zo blijkt met dit voorontwerp onvoldoende tegemoet gekomen. De MvT stelt daarover:

“Op 14 maart 1983 werd bovenbedoelde brief besproken in een Uitgebreide Commissievergadering van de Vaste Commissie voor Justitie uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal (UCV 1983-1984 nr. 23). Tijdens het overleg met de Vaste Commissie bleek dat de gedachte van een administratiefrechtelijke afdoening van verkeersovertredingen veel weerklank vond. In aansluiting op deze gedachtenwisseling en het daarbij vanuit de Tweede Kamer geuite gevoelen besloot de eerste ondergetekende een Commissie vereenvoudigde afdoening lichte overtredingen van verkeersvoorschriften in het leven te roepen. Deze commissie stond onder voorzitterschap van mr. A. Mulder en werd geïnstalleerd op 30 november 1983. Zij kreeg tot taak voorstellen te doen aan de Minister van Justitie met betrekking tot de wettelijke regeling van - zoals de naam van de commissie reeds aangaf - de vereenvoudigde afdoening van lichte overtredingen van verkeersvoorschriften.”^[18]

13. Het resultaat, de thans in hoofdlijnen nog geldende, administratiefrechtelijk georiënteerde WAHV voldeed volgens de indiener van het wetsvoorstel met name op het punt van efficiency:

“In het onderhavige wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld de beslissing om de rechter in te schakelen uitdrukkelijk door de betrokkene te laten nemen. Voorts kent het wetsvoorstel de betrokkene de mogelijkheid toe om, indien hij het niet eens is met de gegeven beschikking door de politieambtenaar, bij de officier van justitie in beroep te gaan tegen deze beschikking. Dat voortaan de politie-boete voor de soort zaken waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft, wordt vervangen door een beschikking, hangt samen met het administratiefrechtelijke karakter van het wetsvoorstel. Dit systeem levert drieërlei voordelen op. In de eerste plaats bespaart deze opzet de politie veel werk, aangezien de huidige wijze van registratie van geconstateerde overtredingen komt te vervallen. Eveneens zal de verhoorprocedure van het huidige strafrechtelijke stelsel vervallen. In plaats daarvan komt een systeem waarbij de politieambtenaar slechts de geconstateerde gedraging (datum, plaats, korte omschrijving van de gedraging volgens de bijlage bij de wet) en de gegevens van degene die of van het voertuig waarmee die gedraging is verricht, moet vastleggen. Voorts dient hij ervoor te zorgen dat deze gegevens onverwijld in het Bekeuringen Afhandeling Systeem (hierna: BAS) worden ingevoerd. Na invoering in dit systeem worden geheel automatisch - dus zonder dat de politie daarbij wordt betrokken - achtereenvolgens de volgende handelingen uitgevoerd:
- het opvragen van de tenaamstelling van het kenteken bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer in Veendam, indien er sprake is van constatering van de gedraging op kenteken;
- het opmaken en verzenden van de beschikking, waarbij de administratieve sanctie is opgelegd, samen met een acceptgirokaart voor de betaling van het bedrag van de administratieve sanctie;
- het bewaken van de betalingstermijn(en);
- het afboeken van de zaak zodra de betaling van de administratieve boete is ontvangen;
- het zo nodig opmaken en verzenden van een acceptgirokaart voor de betaling van de boete plus de wettelijke verhoging van 25%;
- het zo nodig opmaken en verzenden van een acceptgirokaart voor de betaling van de boete plus de wettelijke verhoging van 50% van het reeds verhoogde bedrag;
- het vervaardigen van een afschrift van de beschikking, waarbij de administratieve boete is opgelegd, en een overzicht van de door het BAS verrichte administratieve handelingen alsmede het verzenden daarvan naar het parket, indien de boete inclusief de verhogingen onbetaald blijven. Momenteel moeten de bovenomschreven administratieve handelingen door de politie worden verricht hetgeen zeer tijdrovend is.”^[19]

14. Behalve dat voldaan werd aan eisen van doelmatigheid achtte de wetgever ook voldoende waarborgen aanwezig in het nieuwe systeem. Toetsing door achtereenvolgens de officier van justitie en de rechter zou ook in volle omvang geschieden.

De MvT stelt hierover:

“In enkele commentaren op de voorstellen van de commissie en ook in enkele ingewonnen adviezen is de suggestie gewekt dat er bij de beoordeling door de kantonrechter van het ingestelde beroep niet sprake zou zijn van een volledige toetsing. Zo zou in het voorontwerp van de commissie de beoordelingsvrijheid van de rechter worden beperkt in verband met de beroepsgronden (zie artikel 9, tweede lid) en zou, naar het voorkomt, de rechter bovendien in een bepaald opzicht slechts tot een marginaal oordeel kunnen komen. Daarentegen zou aan de officier van justitie wel duidelijk een ruime toetsingsbevoegdheid zijn toegekend. In het onderhavige wetsontwerp, dat op bovenvermeld punt geheel overeenstemt met het voorontwerp van de commissie, is de beoordelingsmarge voor de officier van justitie en de kantonrechter gelijk. Beide instanties hebben de bevoegdheid de beslissing van de politieambtenaar tot oplegging van de administratieve sanctie respectievelijk de beslissing van de officier van justitie volledig te toetsen. De bewoordingen van de ter zake voorgestelde wetteksten laten daaromtrent geen twijfel bestaan. Zo bepaalt artikel 7, eerste lid, tweede volzin, dat de officier van justitie, indien hij bevindt dat de gestelde gedraging niet is verricht of, buiten het geval van artikel 5, degene tot wie de beschikking van de politieambtenaar is gericht, de gestelde gedraging niet heeft verricht, de beschikking vernietigt. In artikel 7, tweede lid, wordt de officier van justitie de bevoegdheid verleend om de kwalificatie van de gedraging te wijzigen, indien die kwalificatie in de beschikking onjuist is geschied. De uitoefening van deze bevoegdheid kan meebrengen dat het bedrag van de administratieve sanctie wordt verlaagd, doch ook verhoogd. Het beroep op de officier van justitie is een administratief beroep, waarbij de hoofdregel is, dat het hoger orgaan, alle ter zake doende feiten en omstandigheden opnieuw overwegende, datgene doet wat het lager orgaan had behoren te doen. Bij de vernietiging van de bestreden beschikking en het geven van een nieuwe beschikking door de officier van justitie is - als gezegd -reformatio in peius mogelijk, dat wil zeggen dat in beroep een beslissing in een voor de betrokkene ongunstiger zin kan worden genomen (vgl. artikel 46 van Pro de Ambtenarenwet 1929 en artikel 69, tweede lid, van de Beroepswet). Gelet op de bestuurlijke functie van het openbaar ministerie onder deze wet hebben wij het voorstel van de commissie gevolgd om de mogelijkheid van reformatio in peius open te houden. In het wetsontwerp is conform het voorstel van de commissie de mogelijkheid opgenomen van beroep op de onafhankelijke rechter van de beslissing van de officier van justitie. Artikel 9 bevat Pro ter zake een voorziening. In het tweede lid van dat artikel zijn de gronden opgenomen welke in beroep kunnen worden aangevoerd. De kantonrechter kan de beslissing van de officier van justitie volledig toetsen. Wij zijn de commissie gevolgd in haar voorstel om niet de in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen van behoorlijk bestuur op te nemen als beroepsgrond en daarmee als toetsingscriterium voor de rechter. Wij delen de opvatting van de commissie dat een dergelijke opneming aan de twee hierboven genoemde beroepsgronden weinig of niets zou toevoegen. Resumerend: de rechter heeft een volledige toetsingsbevoegdheid ten aanzien van de vragen of de gedraging inderdaad is verricht; of het bedrag van de administratieve sanctie in overeenstemming met de wettelijke regeling is bepaald dan wel of zich omstandigheden voordeden welke de officier van justitie hadden moeten doen afzien van het opleggen van een administratieve sanctie en ten slotte of de persoonlijke omstandigheden van dien aard zijn dat betaling van de administratieve sanctie niet geheel kan worden gevergd.”^[20]

15. Ten slotte blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de WAHV dat de wetgever het voorgestelde systeem slechts wilde toepassen op lichte en eenvoudig te constateren feiten.

De MvT stelt hierover het volgende:

“Uitgangspunt is dat niet alleen die gedragingen worden gespecificeerd die voor administratieve afdoening in aanmerking komen, maar dat tevens per gedraging het bedrag van de sanctie wordt bepaald. Daarbij gaat het uitsluitend om gedragingen van geringe ernst, die eenvoudig te constateren zijn en, gelijk zulks ook bij het besluit politietransactie het geval is, waarover niet snel discussie kan ontstaan tussen de politieambtenaar en de overtreder. Alleen gedragingen, die aan bovenaangeduide criteria voldoen, komen voor een administratiefrechtelijke handhaving in aanmerking.”^[21]

16. De laatste stap die leidt tot de in de onderhavige zaak gevolgde methode van handhaving van verkeersvoorschriften is gezet door de opname in de WAHV, in 1999, van een gewijzigd art. 3, tweede lid, van de WAHV.^[22]Daarmee is de geautomatiseerde vaststelling van gedragingen in strijd met de wet van een wettelijke grondslag voorzien. Het artikellid luidt sindsdien, voor zover van belang:

“2. De in het eerste lid bedoelde ambtenaren zijn bevoegd tot het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van de door hen of op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen aan personen die de leeftijd van twaalf jaren hebben bereikt.”

17. Deze wijziging is door de indieners van het wetsvoorstel als volgt toegelicht:

“De toevoeging in artikel 3, tweede lid, van de woorden «of op geautomatiseerde wijze» beoogt te waarborgen dat het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van een gedraging die op geautomatiseerde wijze, zoals door registervergelijking of door een trajectsnelheidsmeter wordt geconstateerd onder de Wet Mulder mogelijk is, ondanks het ontbreken van menselijke tussenkomst daarbij.

Het betreft hier in de eerste plaats de zogenoemde trajectcontrole, zoals die op dit moment op de autosnelweg A2 plaats vindt, waarbij op twee meetpunten met een onderlinge afstand van 751 meter automatisch het tijdstip wordt geregistreerd waarop een voertuig passeert en dat vervolgens automatisch de gemiddelde snelheid wordt berekend waarmee dit voertuig dit traject heeft afgelegd. Vervolgens kan, indien een snelheidsovertreding is geconstateerd, op geheel automatische wijze een beschikking worden opgemaakt en verzonden.

Thans bepaalt artikel 3, tweede lid, dat de ambtenaren bevoegd zijn tot het opleggen van een sanctie ter zake van de door hen vastgestelde gedragingen. Dit voorschrift vertoont overeenkomst met artikel 344, eerste lid, onder 2, van het Wetboek van Strafvordering (Sv). Zowel de kantonrechter [1] als de rechtbank [2] te Utrecht heeft, weliswaar met betrekking tot artikel 344 Sv Pro, beslist dat de waarneming van de resultaten van de trajectsnelheidsmeter voor de toetsing aan artikel 344, eerste lid, onder 2, Sv kan worden aangemerkt als, en gelijkgesteld met, de eigen waarneming van de verbalisant. Kantongerecht en rechtbank hebben daartoe, ons inziens, terecht gewezen op de omstandigheid dat de waarneming door de trajectsnelheidsmeter vele malen betrouwbaarder is dan de waarneming van de snelheid door de eigen zintuigen van de verbalisant, daarmee aangevend dat de betrouwbaarheid van de waarneming juist met deze vorm van snelheidsmeting is gediend. Wijziging van artikel 3, tweede lid, stelt deze uitleg ook voor de Wet Mulder zeker.

Daarnaast maakt deze wijziging het mogelijk door middel van de zogenaamde registervergelijking te constateren of tijdig aan de algemene periodieke keuring (APK) is voldaan. Deze vergelijking vindt op geheel geautomatiseerde wijze plaats door de Dienst wegverkeer (RDW). In het kentekenregister wordt namelijk bijgehouden wanneer de APK afloopt. Blijkt dan dat de APK niet tijdig is uitgevoerd, dan wordt dit doorgegeven aan het CJIB, waarna betrokkene een beschikking ontvangt. Ook hiervoor geldt dat de waarneming van de gedraging door het systeem op een lijn gesteld mag worden met de waarneming door een ambtenaar.”^[23]

18. Zonder kritische tegengeluiden gaat de tot op grote hoogte geautomatiseerde en ook daardoor grootschalige ‘productie’ van administratieve sancties, gekoppeld aan het kentekenregister, niet. In versterkte mate blijkt dat door het volgende. De reikwijdte van de WAHV in verband met de op de eigenaar of houder van een motorrijtuig rustende verplichtingen is nog vergroot sinds de inwerkingtreding van de Wet van 31 maart 2011 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische verbeteringen (Stb. 2011, 170). Daarmee werd een vereenvoudiging van de procedure tot handhaving van de verzekeringsplicht die ingevolgde de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (WAM) rust op kentekenhouders beoogd. Illustratief voor de nadruk op efficiency is de volgende passage uit de MvT bij het betreffende wetsvoorstel^[24]:

“Door de Wam in het toepassingsbereik van de Wahv op te nemen, kunnen de voorschriften van de Wam, die nu uitsluitend strafrechtelijk kunnen worden gehandhaafd, in de bijlage bij de Wahv worden opgenomen. Daardoor kan voor overtreding van de Wam een administratieve sanctie worden opgelegd. De in een Wahv-beschikking opgelegde geldsom kan ten uitvoer worden gelegd als de overtreder zelf niet in verweer komt tegen de sanctie. Bij de strafrechtelijke transactie moet de officier van justitie tot dagvaarding overgaan indien de verdachte niet aan de transactievoorwaarde voldoet. Door de afwijkende procedure van de Wahv en de grote verwerkingscapaciteit van de bij de uitvoering van de Wahv betrokken justitiële organen kan de handhaving van de Wam aanzienlijk worden versterkt. In het bijzonder kan hierdoor overtreding van artikel 30, tweede lid, Wam, worden aangepakt. Deze bepaling verplicht de bezitter c.q. houder van een motorrijtuig aan wie een kenteken is opgegeven (verder: kentekenhouder) een verzekering voor dat motorrijtuig af te sluiten en in stand te houden. Deze overtreding leent zich voor administratiefrechtelijke afdoening aangezien het gaat om een eenvoudig, op basis van een landelijk register te constateren feit, dat altijd – ook in geval van recidive – met enkel een geldboete kan worden afgedaan. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de strafrechtsketen ontlast en kan het aantal van circa 243.000 onverzekerde motorrijtuigen in Nederland tot minder dan de helft daarvan worden teruggebracht.”

19. Vooral in verband met die uitbreiding – waarbij per geconstateerde WAM-overtreding een sanctie van inmiddels € 400 (feitcode A915) mogelijk is - zijn vraagtekens gezet bij de rechtvaardigheid van het ontstane administratiefrechtelijke systeem. Daarbij moet aangetekend worden dat deze WAM-feiten tot voor kort nog in het normale strafrechtelijke systeem werden afgedaan. Degenen die waren betrokken bij die klassieke vorm van afdoening hebben doorgaans uit eigen ervaring kunnen vaststellen dat zich onder deze categorie van verdachten als gevolg van de koppeling van het strafbare feit aan het kentekenregister nogal veel “treurige” gevallen bevinden. Herkenbare perikelen zijn bijvoorbeeld dat de kentekenhouder het motorrijtuig in het verleden op verzoek van vriend of vriendin voor de vorm op zijn of haar naam heeft gezet en de feitelijke eigenaar vervolgens naar de noorderzon is vertrokken, met medeneming van het voertuig alsmede de daarbij behorende papieren. Ook gesloopte of inbeslaggenomen en vernietigde voertuigen – waaronder bromfietsen - zorgden nogal eens voor een - in ieder geval door de betrokkene als zodanig gepercipieerde - incongruentie met het register. Dat recht te zetten vereiste nogal veel inspanning, vaak meer dan de met spankracht van de betrokken kentekenhouder viel op te brengen. In veel van deze gevallen was de oplegging van de (zoveelste) standaardboete (of hechtenisstraf) volgens veel strafrechters niet aangewezen. Deze onderliggende problematiek is uiteraard door de onderbrenging van deze feiten in de WAHV niet opgelost en het lijkt er op dat in de systematiek alsmede de wijze van uitvoering van de WAHV daar onvoldoende aan tegemoet gekomen kan worden. A. Dijkstra, die (onder meer) een deel van deze problemen beschrijft wijst er daarbij ook op dat de verplichte zekerheidstelling voor het beroep op de rechter er mede voor zorgt dat deze problematiek onttrokken blijft aan het zicht van de rechter, terwijl de instantie die namens de officier van justitie de bezwaarfase afhandelt – de CVOM – te weinig blijk geeft over enig ‘oplossend’ vermogen te beschikken. Hij wijst ook op het ‘atomistisch’ karakter van de afdoening van deze zaken: terwijl in de bezwaarfase een inleidende beschikking wordt ingetrokken door de officier van justitie rolt alweer een nieuw exemplaar uit het geautomatiseerde systeem.

20. Bij deze kritiek op de handhaving van de WAM-verplichtingen via de WAHV past wel een kleine voetnoot, die te maken heeft met de vormgeving van juist de WAM-verplichting. Die is immers, zoals blijkt uit art. 2 WAM Pro, niet gekoppeld aan het eigenaar- of houderschap van het motorrijtuig, maar – voor zover van belang - rechtstreeks gericht tot degene op wiens naam een kenteken in het kentekenregister is ingeschreven. Art. 30 lid 2 WAM Pro stelt strafbaar degene aan wie een kentekenbewijs is afgegeven en die niet een verzekering heeft afgesloten of in stand gehouden. Juist dat is doorgaans de oorzaak van de genoemde ‘treurige’ gevallen – in dat stelsel is een verweer dat de betrokkene niet meer over het voertuig kan beschikken in wezen irrelevant en treedt de machteloosheid van de ooit tekortschietende maar niet per se kwaadwillende burger tegenover het alles bepalende kentekenregister soms pijnlijk aan het licht.

21. Tegen de tot nu toe vrij algemeen geschetste achtergrond van het stelsel van de WAHV dient de onderhavige beslissing van het Hof te worden geplaatst. Maar alvorens dat te doen moet gemeld worden dat de vraag naar de bevoegdheid van de sanctie-opleggende ambtenaar in verband met de geautomatiseerde constatering van overtredingen al eerder bij het Hof gespeeld heeft. De onderhavige zaak kan, zoals het Hof zelf ook overweegt, als een vervolg daarop worden gezien. Het betreft de, zoals het in de wandeling is gaan heten, 404040-problematiek. Dat nummer verwijst naar de verbalisantcode die wordt toegepast bij de geautomatiseerde sanctieoplegging. In een WAM-zaak besliste het Hof, na al eerder een tussenarrest^[25]te hebben gewezen waarin aan de advocaat-generaal om aanvullende informatie werd gevraagd, dat met de aanduiding van die code niet voldoende was vastgesteld dat de sanctie door een bevoegde, dus aangewezen ambtenaar was opgelegd. Het Hof overwoog in het eindarrest^[26]:

“1. Zoals het hof reeds heeft gesteld in het tussenarrest, zijn ingevolge artikel 3, tweede lid, van de WAHV de in het eerste lid bedoelde ambtenaren bevoegd tot het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van de door hen of op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen aan personen die de leeftijd van twaalf jaren hebben bereikt.

2. In het onderhavige geval is een sanctie opgelegd ter zake van een op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedraging, waarbij in het zaakoverzicht de verbalisantcode 404040 is vermeld. In het hoger beroepschrift heeft de officier van justitie gesteld dat de verbalisantcode 404040 wordt toegepast om onderscheid te kunnen maken tussen een geautomatiseerd proces en een handeling van een buitengewoon opsporingsambtenaar van de RDW. Bij het tussenarrest heeft het hof de advocaat-generaal verzocht de vraag te beantwoorden of in dit geval, alsmede in hiermee vergelijkbare gevallen, de sanctie is opgelegd door een daartoe bevoegde ambtenaar in de zin van voormelde bepaling.

3. Naar aanleiding hiervan heeft de advocaat-generaal bovengenoemd schrijven met bijlagen van [naam] in het geding gebracht.

4. Het hof heeft op grond van deze informatie evenwel niet kunnen vaststellen dat de onderhavige sanctie door een bevoegde ambtenaar in de zin van voormeld wetsartikel is opgelegd. Uit het schrijven van [naam] begrijpt het hof dat uit de verbalisantcode 404040 niet kan worden herleid welke opsporingsambtenaar in een concreet geval daadwerkelijk de gedraging heeft vastgesteld op basis van controle van het geautomatiseerde proces en vervolgens ter zake hiervan een administratieve sanctie heeft opgelegd. [naam] stelt (enkel) dat hij de hoedanigheid van buitengewoon opsporingsambtenaar bezit en dat hij gekoppeld is aan, en (naar het hof begrijpt op grond van zijn functie als Unitmanager Handhaving) verantwoordelijk is voor, de zaken met verbalisantcode 404040. Ook nadat van de zijde van de advocaat-generaal hier expliciet naar is gevraagd, is echter niet de vraag beantwoord welke opsporingsambtenaar ter zake van de onderhavige gedraging een administratieve sanctie heeft opgelegd.

5. Het voorgaande leidt er toe dat niet is komen vast te staan dat de sanctie door een daartoe bevoegde ambtenaar is opgelegd. Dit brengt mee dat de inleidende beschikking, waarbij die sanctie is opgelegd, niet in stand kan blijven. De kantonrechter heeft de inleidende beschikking dan ook terecht vernietigd, zij het op andere gronden. Het hof zal die beslissing daarom bevestigen, met verbetering van gronden.”

22. In een kort nadien gewezen uitspraak van 5 juni 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:4324 kwam het Hof – weer ten aanzien van de WAM - in zekere zin terug op zijn eerdere uitspraak. Grond daarvoor was dat de advocaat-generaal bij het Hof nogmaals nadere informatie verschafte over het (geautomatiseerde) proces dat in deze soort zaken leidt tot de oplegging van een administratiefrechtelijke sanctie. Ik geef de betreffende overwegingen van het Hof in extenso weer, omdat deze – zo blijkt – in de kern overeenstemmen met die in de beslissing waartegen de onderhavige vordering tot cassatie in het belang der wet is gericht. Het Hof overweegt:

“Beoordeling

1. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een administratieve sanctie van € 330,- opgelegd ter zake van “voor een bromfiets niet de vereiste verzekering afsluiten en in stand houden”, welke gedraging blijkens een registercontrole van de RDW zou zijn verricht op 13 juni 2012 met het voertuig met het kenteken[kenteken].

2. In het onderhavige geval is een sanctie opgelegd ter zake van een op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedraging, waarbij in het zaakoverzicht van het CJIB de verbalisantcode 404040 is vermeld.

3. Het hof is in zijn arrest van 20 februari 2014 (WAHV 200.119.209, gepubliceerd op rechtspraak.nl onder ECLI:NL:GHARL:2014:1236) tot het oordeel gekomen dat op grond van de in die zaak door de advocaat-generaal verstrekte informatie niet kon worden vastgesteld dat een zodanige sanctie door een bevoegde ambtenaar in de zin van artikel 3, tweede lid, WAHV is opgelegd. Dit heeft ertoe geleid dat de inleidende beschikking, waarbij de sanctie was opgelegd, niet in stand kon blijven.

4. De advocaat-generaal heeft in deze zaak, in zijn reactie op de nadere toelichting op het beroep, nadere informatie verschaft over de gehanteerde werkwijze bij het vaststellen van gedragingen en het opleggen van sancties als deze. De advocaat-generaal heeft betoogd dat deze werkwijze toelaatbaar is in het kader van de wettelijke regeling. De advocaat-generaal is van mening dat wel kan worden vastgesteld dat de sanctie is opgelegd door een daartoe bevoegde ambtenaar.

5. Voor de beoordeling van deze zaak zijn de volgende bepalingen van belang.

6. Artikel 3, eerste lid, van de WAHV bepaalt dat met het toezicht op de naleving van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde voorschriften de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ambtenaren belast zijn.

7. De in het eerste lid bedoelde ambtenaren, zo bepaalt het tweede lid van dit artikel, zijn bevoegd tot het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van de door hen of op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen aan personen die de leeftijd van twaalf jaren hebben bereikt.

8. In artikel 2, tweede lid, onder a, van het Besluit administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften 1994 zijn de buitengewoon opsporingsambtenaren, bedoeld in artikel 142, eerste lid, onder a en onder b, van het Wetboek van Strafvordering, voor zover deze ambtenaren krachtens de akte of aanwijzing, de bevoegdheid hebben tot het opsporen van alle strafbare feiten dan wel tot het opsporen van de bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Provinciewet of de Gemeentewet strafbaar gestelde feiten, belast met het toezicht op de naleving, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WAHV.

9. Het hof stelt voorop dat de WAHV niet bepaalt dat administratieve sancties alleen kunnen worden opgelegd door de ambtenaar die zelf de gedraging heeft vastgesteld. Administratieve sancties kunnen ook worden opgelegd ter zake van op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen. Wel bepaalt de wet dat slechts sancties mogen worden opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaren.

10. Uit de vanwege de advocaat-generaal verstrekte informatie leidt het hof af, dat gedragingen als de onderhavige op geautomatiseerde wijze worden vastgesteld. Dit gebeurt door middel van registercontrole waarbij verschillende door de RDW beheerde registers met elkaar worden vergeleken. Indien –na verschillende tussenstappen- geconstateerd wordt dat voor een voertuig geen verzekering krachtens de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen geldt, wordt, automatisch, een overdrachtsbestand gemaakt waarin zijn opgenomen de gegevens over de gedraging, de kentekenhouder en het sanctiebedrag.

11. Dit bestand wordt vervolgens naar het CJIB gezonden, waarna het CJIB de beschikking verzendt. Het verzenden van het overdrachtsbestand naar het CJIB moet, naar het oordeel van het hof, worden geduid als de beslissing tot oplegging van een sanctie. Immers, door deze handeling komen de gegevens van een (vastgestelde) gedraging, kentekenhouder en sanctiebedrag bij het CJIB terecht dat op zijn beurt de beschikking verzendt.

12. Met betrekking tot deze beslissing heeft [naam ambtenaar], in dienst van de RDW, Voertuiginformatie en –toelating, unitmanager van de unit handhaving te Veendam, tevens buitengewoon opsporingsambtenaar als hierboven in overweging 8 genoemd, thans opgemerkt dat het geautomatiseerde systeem in zijn opdracht zo is ingericht dat als zaken worden opgenomen in het overdrachtsbestand, er een administratieve sanctie moet volgen. Dit betekent dat in het opnemen in het overdrachtsbestand zijn beslissing besloten ligt tot het opleggen van een administratieve sanctie. Het overdrachtsbestand wordt in een zogenaamde batch door het systeem overgedragen aan het CJIB met de opdracht om in al die zaken de beschikking uit te sturen naar de kentekenhouder.

13. Vastgesteld kan worden dat aangewezen ambtenaar[naam ambtenaar] niet afzonderlijk en individueel beslist dat ter zake van deze, op geautomatiseerde wijze vastgestelde, gedragingen een sanctie wordt opgelegd. De advocaat-generaal heeft het standpunt ingenomen dat de WAHV daartoe ook niet verplicht. In dit verband heeft de advocaat-generaal gewezen op de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3, tweede lid, WAHV zoals die bepaling met ingang van 1 januari 2000 is komen te luiden.

14. Het hof stelt vast dat artikel 3, tweede lid, WAHV bepaalt dat de sanctie wordt opgelegd door een aangewezen ambtenaar. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3, tweede lid, WAHV, zoals dit artikellid luidt met ingang van 1 januari 2000, komt niet duidelijk naar voren op welke wijze in de ogen van de wetgever de sanctieoplegging plaatsvindt of moet plaatsvinden ingeval van op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedragingen. In de memorie van toelichting (Tweede kamer 1997/1998, 25927, nr. 3, bladzijde 11) wordt ter zake slechts opgemerkt dat (nadat de gedraging op geautomatiseerde wijze is vastgesteld) “dit wordt doorgegeven aan het CJIB, waarna betrokkene een beschikking ontvangt”. Gelijk de advocaat-generaal heeft opgemerkt, wordt hier niet gesproken over het op geautomatiseerde wijze opleggen van sancties.

15. Anderzijds kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3, tweede lid, WAHV evenmin worden afgeleid dat bij de sanctieoplegging geen gebruikt mag worden gemaakt van de mogelijkheden die de automatisering biedt en dat de aangewezen ambtenaar, nadat op geautomatiseerde wijze een gedraging is vastgesteld, afzonderlijk en individueel moet beslissen of een sanctie wordt opgelegd.

16. Het opleggen van een administratieve sanctie op grond van de WAHV is –zo volgt uit artikel 3, tweede en derde lid, WAHV- een bevoegdheid en geen verplichting. Dit brengt op zichzelf genomen mee dat, nadat is vastgesteld dat de gedraging is verricht, moet kunnen worden beoordeeld of er in een concrete situatie sprake is van –al dan niet door een betrokkene naar voren gebrachte- bijzondere omstandigheden die meebrengen dat van het opleggen van een sanctie moet worden afgezien. Hierin zou grond kunnen worden gevonden voor de gedachte dat afzonderlijk en individueel moet worden beslist of een sanctie wordt opgelegd.

17. Hierbij past echter wel een relativering. Allereerst is de aangewezen ambtenaar gebonden aan de door de officier van justitie op de voet van artikel 3, derde lid, WAHV gegeven beleidsregels betreffende de uitoefening van zijn bevoegdheid tot sanctieoplegging. Verder maakt de WAHV (in de artikelen 5, 5a en 5b) het mogelijk dat, zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is geweest om zodanige bijzondere omstandigheden naar voren te brengen, sanctieoplegging kan plaatsvinden. Het gaat hier om een niet gering aantal van het totaal van de in het kader van de WAHV opgelegde sancties, waarbij louter op basis van de vaststelling dat de gedraging is verricht en het niet gebleken zijn van bijzondere omstandigheden die zich daartegen verzetten, een sanctie wordt opgelegd. In zodanig geval heeft de betrokkene eerst in het kader van het administratief beroep tegen de beschikking waarbij de sanctie is opgelegd, de gelegenheid om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen die meebrengen dat het opleggen van de sanctie niet billijk is. Daarnaast kent de WAHV, op de voet van artikel 2, derde lid, voor elke gedraging vastgestelde sanctiebedragen. De aangewezen ambtenaar heeft niet de bevoegdheid om een ander sanctiebedrag te bepalen.

18. Een en ander brengt het hof tot het oordeel dat ingeval een gedraging op geautomatiseerde wijze is vastgesteld en geen bijzondere omstandigheden gebleken zijn terwijl evenmin een nadere beoordeling is vereist, de WAHV niet eist dat een aangewezen ambtenaar afzonderlijk en individueel beslist tot sanctieoplegging. In zodanig geval dient de sanctieoplegging echter wel aan een aangewezen ambtenaar te kunnen worden toegerekend.

19. Het hof stelt op basis van de thans door de advocaat-generaal verstrekte informatie met betrekking tot de onderhavige sanctieoplegging vast dat in het proces dat leidt tot het bestand dat aan het CJIB wordt verzonden, een aantal tussenstappen is opgenomen. Zo wordt, nadat op basis van de registervergelijking is geconstateerd dat voor een verzekeringsplichtig voertuig geen geldige verzekering van kracht is, een brief uitgestuurd naar de kentekenhouder waarin deze over de constatering wordt geïnformeerd. Daarbij wordt de kentekenhouder in de gelegenheid gesteld om alsnog aan te tonen dat het voertuig verzekerd is. Als deze brief leidt tot correspondentie, wordt de zaak in behandeling genomen door een buitengewoon opsporingsambtenaar die vervolgens zelf de zaak afhandelt. Aldus worden alleen zaken, waarin niet van bijzondere omstandigheden gebleken is en die geen nadere beoordeling vergen, aan het CJIB toegezonden.

20. Voorts acht het hof het systeem van het verzenden van het overdrachtsbestand naar het CJIB zo ingericht, dat het opleggen van de sancties in zaken als deze aan de aangewezen ambtenaar [naam ambtenaar] kan worden toegerekend.

21. Gelet hierop kan thans -anders dan in de zaak die heeft geleid tot het hierboven genoemde arrest van het hof van 20 februari 2014-, op grond van de informatie die de advocaat-generaal in deze zaak heeft verstrekt, worden vastgesteld dat in het onderhavige geval, waarin een sanctie is opgelegd ter zake van de op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedraging "niet de vereiste verzekering afsluiten en in stand houden" en waarbij in het zaakoverzicht van het CJIB de verbalisantcode 404040 is vermeld, de sanctie door een bevoegde ambtenaar in de zin van artikel 3, tweede lid, WAHV is opgelegd.

22. De betrokkene betwist de onder 1. genoemde gedraging niet. Hij heeft aangevoerd dat de bromfiets sinds 2010 defect was en in de schuur stond. De betrokkene heeft de verzekering in maart 2012 beëindigd, omdat hij het zonde vond om premie te betalen voor een bromfiets die niet kon rijden. De betrokkene heeft de bromfiets inmiddels verkocht, direct nadat hij de beschikking waarbij hem de sanctie is opgelegd gekregen had.

23. De gedraging betreft een overtreding van artikel 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen. Op grond hiervan is de kentekenhouder verplicht om voor een motorrijtuig waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven een verzekering op grond van die wet te sluiten en in stand te houden. De omstandigheid dat de bromfiets van de betrokkene niet kon worden gebruikt, vormt derhalve geen reden om geen verzekering te sluiten en in stand te houden. Indien de betrokkene van mening was dat zijn bromfiets, gelet op de staat waarin die verkeerde, geen verzekering behoefde, had het op de weg van de betrokkene gelegen om de geldigheid van het kenteken te doen schorsen. Dat heeft de betrokkene echter niet gedaan.

24. Hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd leidt derhalve niet tot het oordeel dat de sanctie ten onrechte is opgelegd, dan wel dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden het opleggen van de sanctie niet billijken.

25. Een en ander brengt mee dat de beslissing van de kantonrechter moet worden bevestigd.”

23. Lezing van ’s Hofs overwegingen in deze laatst aangehaalde zaak levert op dat het Hof het kenmerkende verschil met de onderhavige APK-zaak vindt in datgene dat onder 19. wordt overwogen: “nadat op basis van de registervergelijking is geconstateerd dat voor een verzekeringsplichtig voertuig geen geldige verzekering van kracht is, [wordt] een brief uitgestuurd naar de kentekenhouder waarin deze over de constatering wordt geïnformeerd. Daarbij wordt de kentekenhouder in de gelegenheid gesteld om alsnog aan te tonen dat het voertuig verzekerd is. Als deze brief leidt tot correspondentie, wordt de zaak in behandeling genomen door een buitengewoon opsporingsambtenaar die vervolgens zelf de zaak afhandelt. Aldus worden alleen zaken, waarin niet van bijzondere omstandigheden gebleken is en die geen nadere beoordeling vergen, aan het CJIB toegezonden.” Deze omstandigheid dient volgens het Hof te worden gecombineerd met hetgeen onder 20. wordt overwogen: “Voorts acht het hof het systeem van het verzenden van het overdrachtsbestand naar het CJIB zo ingericht, dat het opleggen van de sancties in zaken als deze aan de aangewezen ambtenaar [naam ambtenaar] kan worden toegerekend.” Dat leidt vervolgens tot de slotsom dat die sanctie wel door een bevoegde ambtenaar in de zin van artikel 3, tweede lid, WAHV is opgelegd.

24. Aldus redenerende lijkt het Hof de ‘hobbel’ die het in zijn eerdere beslissing had opgeworpen – is door hantering van verbalisantcode 404040 voldoende vastgesteld dat de sanctie door een bevoegde ambtenaar is opgelegd – niet meer aanwezig te zijn. In plaats daarvan wordt een ander probleem opgeworpen. Bij de bevoegdheid van de ambtenaar blijkt nu (ook) een rol te spelen dat alleen zaken, waarin niet van bijzondere omstandigheden gebleken is en die geen nadere beoordeling vergen, aan het CJIB mogen worden toegezonden waarna tot sanctieoplegging kan worden overgegaan.

25. Deze nieuwe factor, de uitsluiting van bijzondere omstandigheden -om het zo maar even aan te duiden-, is in het thans aan de Hoge Raad voorgelegde arrest van het Hof allesbepalend geworden. Het Hof benadrukt datzelfde aspect, onder 22 in het arrest a quo, door een vergelijking te maken met de zgn. APK-I zaken (motorrijtuigen van meer dan 3500 kg). Als daarbij is geconstateerd dat geen sprake is van een geldige APK-registratie, wordt een brief wordt gestuurd aan de kentekenhouder waarin deze over de constatering wordt geïnformeerd en waarbij deze in de gelegenheid wordt gesteld om aan te tonen dat voor het motorrijtuig wel een geldig keuringsbewijs is afgegeven. Als voornoemde brief leidt tot correspondentie, wordt de zaak in behandeling genomen door een buitengewoon opsporingsambtenaar die vervolgens zelf de zaak afhandelt. Aldus worden alleen (APK-I) zaken, waarin niet van bijzondere omstandigheden gebleken is en die geen nadere beoordeling vergen aan het CJIB toegezonden. ’s Hofs redenering komt kortsluitend er op neer dat nu in APK-II zaken (personenauto’s) een dergelijke brief niet wordt uitgestuurd alvorens tot sanctieoplegging over te gaan de ambtenaar tot sanctionering niet bevoegd is.

26. Nu – we raken eindelijk de kern van de onderhavige vordering – is het de vraag of de onderliggende rechtsopvatting van het Hof juist is. Een handicap bij het beantwoorden van die vraag is dat naar mijn mening het Hof niet duidelijk maakt waarop zijn (rechts)opvatting is gebaseerd. Aldus is ook de reikwijdte ervan niet duidelijk.

27. In ieder geval lijkt mij het hanteren van een rechtsregel, die er op neer komt dat in alle gevallen waarin een sanctie op grond van de WAHV wordt opgelegd – dus bijvoorbeeld ook voor het rijden door rood licht, een geconstateerde overschrijding van de maximumsnelheid binnen de bandbreedte van de Bijlage bij de WAHV of het overschrijden van een doorgetrokken streep - de betrokken ambtenaar eerst zou moeten verifiëren of van bijzondere omstandigheden geen sprake is alvorens een sanctie op te leggen duidelijk in strijd met het stelsel van de wet. De WAHV bevat hoe dan ook daarvoor geen voorzieningen, zoals het vooraf horen van de betrokkene, of het – ook vooraf - op schriftelijke wijze kenbaar maken van een zienswijze. Dergelijke figuren zouden ook al gauw in strijd komen met het doel van de wet om juist op vereenvoudigde wijze verkeersvoorschriften te handhaven. Voorts zou door het opschroeven van waarborgen in de voorfase, de binnen de WAHV gevestigde systematiek van het ‘bekeuren op kenteken’ – wat daaromtrent overigens op het punt van effectiviteit van het inscherpen van de noodzaak tot naleving van de verkeersvoorschriften valt op te merken – in grote mate worden ondergraven, terwijl de wetgever die wijze van handhaven met de introductie van de WAHV juist verder heeft willen vereenvoudigen. De waarborgen die de WAHV biedt tegen een onjuiste constatering door een (bevoegde) ambtenaar komen in de fase daarna, dus na oplegging van een administratieve sanctie voldoende aan bod. Dat strookt ook met de hierboven, onder 15. aangehaalde passage uit de wetsgeschiedenis van de WAHV, waar het uitgangspunt van de wetgever blijkt dat het daarbij “uitsluitend om gedragingen van geringe ernst [gaat], die eenvoudig te constateren zijn en, gelijk zulks ook bij het besluit politietransactie het geval is, waarover niet snel discussie kan ontstaan tussen de politieambtenaar en de overtreder.” In de mogelijkheid van eerst administratief beroep bij de officier van justitie, en daarna (hoger) beroep op de rechter is voorts ruimte om een foute of gebrekkige constatering door een ambtenaar te corrigeren. Daarin wordt met name voorzien door volledige toetsing door de rechter van de vraag of de gedraging is verricht. Aan de uit art. 6 EVRM Pro voortvloeiende eisen komt een dergelijke benadering ook voldoende tegemoet, zo kan uit de hierboven aangehaalde uitspraak van het EHRM is de zaak Falk tegen Nederland worden afgeleid.

Een uitstapje naar het EU-recht, meer in het bijzonder het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie levert, zoals hieronder zal blijken, evenmin een verplichting op tot horen in de voorfase, dus nog voorafgaand aan het opleggen van de sanctie ingevolge de WAHV. Het Hof van Justitie van de EU heeft in de Sopropé-zaak^[27]– die een door de administratie opgelegde navordering van douanerechten betrof – wel een vrij algemeen, aan het Handvest ontleend uitgangspunt geformuleerd waarin, als onderdeel van het verdedigingsbeginsel, een plaats wordt ingeruimd voor het hoorrecht. Het HvJ overwoog:

“36 De eerbiediging van de rechten van de verdediging vormt een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaalde persoon vast te stellen.

37 Dit beginsel vereist dat de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren. Zij dienen daartoe over een toereikende termijn te beschikken (zie met name reeds aangehaalde arresten Commissie/Lisrestal e.a., punt 21, en Mediocurso/Commissie, punt 36).”

In beginsel moet dit recht om te worden gehoord uitgeoefend kunnen worden voordat de administratie een besluit neemt dat de belangen van de betrokkene aanmerkelijk kan beïnvloeden, zo overwoog het HvJ in de zaak M. tegen Ierland.^[28]Naar aanleiding van prejudiciële vragen die de Hoge Raad aan het HvJ heeft gesteld^[29]over de verenigbaarheid van de Nederlandse procedure in douanezaken met het aldus ingevulde verdedigingsbeginsel heeft het HvJ echter – onder meer – het volgende antwoord geformuleerd:^[30]

“2) Het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en in het bijzonder het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, moeten aldus worden uitgelegd dat wanneer de adressaat van een in een procedure tot navordering van invoerrechten op grond van verordening nr. 2913/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2700/2000, vastgestelde uitnodiging tot betaling niet voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit is gehoord door de administratie, zijn rechten van de verdediging worden geschonden, ook al kan hij zijn standpunt kenbaar maken tijdens een latere administratieve bezwaarfase, indien de nationale regeling de adressaten van die uitnodigingen niet toestaat, wanneer zij niet vooraf worden gehoord, de opschorting van de uitvoering van die uitnodigingen tot de eventuele herziening ervan te verkrijgen. Dat is in ieder geval zo indien de nationale administratieve procedure tot uitvoering van artikel 244, tweede alinea, van verordening nr. 2913/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2700/2000, die opschorting beperkt wanneer er redenen zijn om aan de overeenstemming van de aangevochten beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden.”

De WAHV-regeling van het administratief beroep bij de officier van justitie komt, zo valt uit dit antwoord van het Hof van Justitie af te leiden, aan het door het Hof van Justitie geformuleerde verdedigingsbeginsel in voldoende mate tegemoet. De betrokkene heeft in die fase immers het recht te worden gehoord op zijn bezwaar (Art. 7, tweede lid WAHV in verbinding met art. 7:16 Awb Pro) terwijl aan dat administratief beroep wel degelijk opschortende werking ten aanzien van de opgelegde sanctie is toegekend. Ook de zekerheidstelling is eerst aan de orde in de daaropvolgende fase van het beroep bij de kantonrechter. Onder deze omstandigheden kan in het midden blijven of de oplegging van een APK-boete als tenuitvoerlegging van het recht van de Europese Unie kan gelden – onder welke voorwaarde het Handvest van de Grondrechten blijkens art. 51 Handvest Pro toepassing vindt.

28. Ook als we het blikveld iets verleggen en bij het vraagstuk algemene beginselen, of het nationale systeem van niet-rechterlijke beboeting in het algemeen betrekken, lijkt het mij dat daaruit een plicht tot het treffen van dergelijke voorzieningen evenmin is af te leiden. In aanmerking komende vergelijkbare rechtsfiguren als de strafbeschikking of de bestuurlijke boete kennen wel voorzieningen voor het verplicht horen van de verdachte c.q. betrokkene, maar dan gerelateerd aan de hoogte van de op te leggen sanctie, waarbij de afweging wanneer een hoorplicht actief wordt toch primair is voorbehouden aan de wetgever. Overigens zijn de in de Awb en in de regeling van de strafbeschikking gestelde grenzen nog (lang) niet in beeld bij de oplegging van een sanctie van € 130,- zoals in de onderhavige zaak is opgelegd – de hoorgrens voor de bestuurlijke boete is gesteld op € 340,- (art. 5:53, derde lid, Awb) en die voor de strafbeschikking zelfs op € 2000,- (art. 257c, derde lid, Sv).

Een laatste kanttekening die nog gemaakt moet worden is dat een hoorverplichting ook niet zonder meer aan de vraag naar de bevoegdheid van de sanctie-opleggende ambtenaar gekoppeld zou dienen te worden – terwijl het Hof die koppeling wel maakt. Het niet-naleven van een wettelijke hoorplicht zou naar het mij voorkomt wel een vormverzuim opleveren, waar wellicht (onder omstandigheden) enig rechtsgevolg aan verbonden zou kunnen worden, maar dat staat los van de (initiële) bevoegdheid van de ambtenaar.

29. Ook voor zover het betreft het op geautomatiseerde wijze vaststellen dat een ‘gedraging’ als bedoeld in de WAHV is verricht blijkt niet dat de wetgever een slag om de arm heeft gehouden, in die zin dat nog een extra stap ingebouwd zou dienen te worden teneinde de deugdelijkheid van die vaststelling nog nader te vergroten. Integendeel, zou ik willen stellen. Uit de hierboven onder 17 aangehaalde geschiedenis van totstandkoming van de desbetreffende aanvulling van art. 3, tweede lid, WAHV blijkt dat de wetgever juist een dergelijke wijze van waarneming van een gedraging via het kentekenregister geheel op een lijn stelt met de ‘ visuele’ waarneming door een ambtenaar. Ten aanzien van het waarnemen van snelheidsovertredingen wordt zelfs gesteld dat constatering daarvan op geautomatiseerde wijze betrouwbaarder is dan de zintuigelijke waarneming door een verbalisant. Expliciet wordt voorts gesteld dat deze aanvulling van art. 3, tweede lid, WAHV “het mogelijk maakt door middel van registervergelijking te constateren of tijdig aan de algemene periodieke keuring (APK) is voldaan.” Over de verdere wijze van afwikkeling van een geautomatiseerde, dus op basis van registervergelijking vastgestelde gedragingen met betrekking tot de APK stelt de MvT vervolgens nog dat “dit [wordt] doorgegeven aan het CJIB, waarna betrokkene een beschikking ontvangt. Ook hiervoor geldt dat de waarneming van de gedraging door het systeem op een lijn gesteld mag worden met de waarneming door een ambtenaar.” Noch ten aanzien van de wijze van vaststelling langs geautomatiseerde weg in het algemeen, noch ten aanzien van de sanctionering van de APK-plicht bevat de wetsgeschiedenis enige aanduiding dat een extra stap zou dienen te worden ingebouwd, alvorens een ambtenaar tot sanctionering van de aldus geconstateerde gedraging kan overgaan.

30. Voor zover het Hof de regel zou hanteren dat in alle gevallen, waarin een administratieve sanctie ingevolge de WAHV wordt opgelegd, de sanctieopleggende ambtenaar eerst moet nagaan of door de betrokkene geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd vindt die regel in zijn algemeenheid geen steun in het recht.

31. Wellicht echter heeft het Hof gemeend dat er ten aanzien van de door hem beschouwde wijzen van registervergelijking iets zo fundamenteels aan de hand is dat gelet op de specifiek spelende problemen toch een uitzondering moet gelden. Het zou kunnen dat het Hof van oordeel is dat, anders dan de MvT bij de WAHV als uitganspunt neemt, er in het onderhavige geval geen sprake is van “gedragingen van geringe ernst, die eenvoudig te constateren zijn en, gelijk zulks ook bij het besluit politietransactie het geval is, waarover niet snel discussie kan ontstaan tussen de politieambtenaar en de overtreder.” Nog los van de vraag of zoiets de bevoegdheid van de betrokken ambtenaar raakt, en voorlopig ook los van de vraag of het Hof dat niet nader had moeten motiveren, valt over die mogelijke redenering van het Hof nog wel iets uit te weiden. Dat betreft de door het Hof aangehaalde APK-I zaken en ook de mede in de vergelijking betrokken WAM-zaken, die ook door registervergelijking worden gehandhaafd, maar dan op een wijze die de goedkeuring van het Hof wel kunnen dragen. In die gevallen wordt wel een brief uitgestuurd door de RDW, waarop de betrokkene kan reageren alvorens de sanctie wordt opgelegd.

32. Als eerste een kleine uitweiding over de wijze van handhaving, via het kentekenregister, van de WAM. Bij ingewijden in die materie is het bekend dat daarbij het zogenaamde “WAM-gat” een rol speelt. Dat wordt ten eerste veroorzaakt door het feit dat het afsluiten van de verplichte aansprakelijkheidsverzekering niet dadelijk hoeft te worden aangemeld bij de Dienst Wegverkeer (RDW). Ingevolge art. 3, derde lid, Besluit kennisgevingen aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen kan dat tot vier weken na de datum waarop de dekking is aangevangen gemeld worden. In de tussentijd is het kentekenregister waaruit ook van het bestaan van een verzekering zou moeten blijken niet up-to-date. Maar ook in gevallen waarin melding achterwege is gebleven kan de kentekenhouder door middel van een zgn. art. 34 WAM Pro-verklaring nog aantonen dat op een bepaalde, in het verleden liggende datum wél een verzekering van kracht was. In de rechtspraak van de Hoge Raad – uit de tijd dat art. 30 WAM Pro nog via de reguliere strafrechtelijke weg werd vervolgd – is dat WAM-gat herhaalde malen opgedoken. Veelal leidde dat tot cassatie omdat een met de bewezenverklaring onverenigbare mogelijkheid was opengebleven dat tóch een verzekering was afgesloten. Sinds HR 1 december 1999, NJ 1999, 273 casseerde de Hoge Raad echter niet meer ambtshalve op dit punt – de verdachte diende het bestaan van een verzekering dus zelf in feitelijke aanleg aan te dragen. Bij de inrichting van de registercontrole op het gebied van de WAM wordt met een vergelijkbaar WAM-gat echter thans wel rekening gehouden. Uit de MvT^[31]bij de al eerder genoemde wet, waarbij de handhaving van de WAM is overgeheveld naar de WAHV valt het volgende te lezen:

“
2.1 Huidige strafrechtelijke handhavingspraktijk

Thans verloopt de handhaving van de verzekeringsplicht uit artikel 30, tweede lid, Wam strafrechtelijk. De Dienst Wegverkeer (verder: RDW) beheert het Centraal Register Wet Aansprakelijkheidsverzekering Motorvoertuigen (verder: CRWAM) waarin wordt bijgehouden of per geregistreerd kenteken een wettelijk verplichte verzekering staat ingeboekt. Op de verzekeraars rust de plicht om binnen vier weken na de datum van ingang van de dekking dit ter kennis van de RDW te brengen (artikel 3, derde lid, Besluit kennisgevingen aansprakelijkheidsverzekeringen motorrijtuigen). Wanneer een motorrijtuig 28 dagen na de tenaamstelling nog niet als verzekerd staat opgenomen in het CRWAM, verstuurt de RDW de daaropvolgende dag een «waarschuwingsbrief» aan de kentekenhouder. Met deze brief wordt beoogd te voorkomen dat de handhavingsketen wordt belast met zaken waarin voertuigen wel zijn verzekerd, maar hiervan geen registratie is. Op dit moment blijkt dat in totaal bij ruim vier procent van de voertuigen in het CRWAM de melding door de verzekeraar achterwege is gebleven. In opdracht van het openbaar ministerie vergelijkt de RDW periodiek het kentekenregister en het CRWAM. Zoveel mogelijk kentekenhouders van de voertuigen die volgens deze registervergelijking onverzekerd zijn, worden door de RDW aangeschreven met een zogenoemde «vorderingsbrief». In deze brief op grond van artikel 37 Wam Pro wordt de kentekenhouder door een opsporingsbevoegd ambtenaar erop gewezen dat het voertuig dat op zijn naam geregistreerd staat, niet is verzekerd en dat dit strafbaar is. Hierbij wordt de kentekenhouder op de mogelijkheid gewezen om met een van een verzekeraar afkomstig geschrift te laten blijken dat het voertuig gedurende de periode waarin de kentekenhouder volgens de Wam aansprakelijk was voor het voertuig, toch door een verzekering overeenkomstig deze wet gedekt was (verder: artikel 34 Wam Pro-verklaring). In reactie op 63 500 verzonden vorderingsbrieven ontvangt de RDW circa dertienduizend van dergelijke verklaringen van de verzekeraar. Gedurende de – hierna beschreven – rechtsgang tot en met de zitting bij de kantonrechter worden nog bijna drieduizend 34 Wam-verklaringen overgelegd. Binnen de kentekens die naar voren komen uit de registervergelijking is dus bij ruim twintig procent de melding van de afgesloten verplichte verzekering achterwege gebleven. De RDW stuurt de circa 50 000 zaken waarbij de kentekenhouder niet of ontoereikend reageert, na zes weken gebundeld door naar het Centraal Justitieel Incassobureau (verder: CJIB).”

Uit dit citaat valt af te leiden dat in de visie van de indiener van deze wet het vanuit oogpunt van doelmatigheid – het niet onnodig belasten van de handhavingsketen, het uitsturen van een ‘vorderingsbrief’ zinvol wordt geacht. Voor APK-zaken levert dit standpunt niet per se een argument op om ook in die gevallen een dergelijke, ‘preventieve’ actie te ondernemen.

33. Omtrent de handhavingspraktijk van APK-I zaken – motorrijtuigen met een massa van meer dan 3500 kg – heeft het Openbaar Ministerie, in een toelichtende notitie bij het verzoek tot het indienen van de onderhavige vordering het volgende opgemerkt:

“
4. Verschil met APK I-zaken

Er is volgens het hof in zijn arrest een verschil met de APK I-zaken waarbij is geconstateerd dat geen sprake is van een geldige APK-registratie. Deze zaken betreffen (zoals ook in het arrest van het hof naar voren komt) motorrijtuigen van meer dan 3500 kg. In deze APK I-zaken wordt een brief gestuurd aan de kentekenhouder waarin deze over de constatering wordt geïnformeerd en waarbij deze in de gelegenheid wordt gesteld om aan te tonen dat voor het motorrijtuig wel een geldig keuringsbewijs is afgegeven. Als voomoemde brief leidt tot correspondentie, aldus het hof, wordt de zaak in behandeling genomen door een buitengewoon opsporingsambtenaar die vervolgens zelf de zaak afhandelt. Volgens het hof worden aldus alleen (APK-I) zaken, waarin niet van bijzondere omstandigheden gebleken is en die geen nadere beoordeling vergen, aan het CJIB toegezonden.

Dat in APK I-zaken de bedoelde brief aan de kentekenhouder wordt gestuurd, is historisch verklaarbaar. De zware motorrijtuigen zijn met ingang van 2006 meegenomen in de registervergelijkingen. Voorheen werd het ontbreken van een geldige APK-keuring bij deze motorrijtuigen afgedaan onder de Wet op de economische delicten. Na de kentekening van de aanhangwagens worden deze zaken onder de WAHV afgedaan. In het begin bleek dat veel aanhangwagens verkeerd tenaamgesteld waren. Dat leverde een hoop correspondentie en extra werk op voor de RDW.[voetnoot]1 Omdat de tenaamstelling bij aanhangwagens vanwege de omzetting van registratieteken naar kenteken niet altijd juist was, is er destijds voor gekozen om in die zaken waarin geen sprake was van een geldige APK-keuring, een brief te sturen naar de kentekenhouder voordat een administratieve sanctie werd opgelegd. De kentekenhouder werd daarmee in de gelegenheid gesteld om omstandigheden aan te geven, die mogelijk meebrachten dat van het opleggen van een sanctie moest worden afgezien. Deze praktijk is tot dusverre blijven bestaan zonder dat aan dit voortduren een bewuste beslissing ten grondslag ligt.

Het verzenden van een brief zoals in APK I-zaken geschiedt, wordt (in ieder geval) voor APK II- zaken niet nodig geacht omdat het proces van de registervergelijking met waarborgen is omkleed. Dit proces is namelijk zodanig ingericht dat het bij voorbaat al rekening houdt met vele denkbare bijzondere omstandigheden, die aanleiding zouden geven om geen administratieve sanctie op te leggen. Deze bijzondere omstandigheden zijn om die reden uitgesloten van de registervergelijking. Voorbeelden hiervan zijn, kort aangegeven, personen die overleden zijn, rechtspersoon die failliet zijn gegaan, katvangers en kentekenhouders met een buitenlands adres. Deze zaken worden dus niet meegenomen in de registervergelijking. Dat impliceert dat bij zaken die wel voort komen uit de registervergelijking, deze bijzondere omstandigheden niet meer aan de orde kunnen zijn. Ook de bijzondere omstandigheid dat er wel sprake zou zijn van een geldige APK-keuring, is uitgesloten. Het APK-register is namelijk sluitend (omdat een APK-keuringsbewijs alleen dan kan worden aangemaakt en afgegeven als de keuring is aangemeld bij de RDW).

[voetnoot]1 Er waren bedrijven die in één week tientallen beschikkingen kregen omdat ze ooit een aanhangwagen hadden, welke - ondanks het feit dat die later was verkocht nadien alsnog op hun naam werden gezet. Dat had te maken met het feit dat aanhangwagen voorheen slechts waren voorzien van een registratieteken, dat vaak op naam stond van een importeur of handelaar. Bij verkoop wijzigde dat niet. Bij de verplichte invoering van het kenteken werd ieder uitgenodigd het registratieteken om te zetten naar een kenteken. Waar geen reactie werd ontvangen, werd het kenteken door de RDW op naam gezet van degenen op wiens naam het registratieteken stond.”

Met betrekking tot APK-I zaken blijkt dus dat – in ieder geval gedurende enige tijd – het vanuit een oogpunt van doelmatige handhaving aangewezen was om – preventief – een brief te sturen in de gevallen waarin uit het register van een WAHV-gedraging was gebleken. Argumenten om dat in de APK-II zaken, met betrekking tot ‘lichte’ voertuigen, ook zo te doen vloeien daaruit niet zonder meer voort. Opmerking daarbij verdient dat het enkele feit dat – in enig stadium – wellicht blijkt dat degene die als kentekenhouder de WAHV-sanctie heeft opgelegd gekregen niet als eigenaar of houder kan worden aangemerkt naar mijn mening niet als (zwaarwegende) bijzondere omstandigheid zou dienen te gelden. Het ‘bewijsvermoeden’ van art. 1, derde lid, WVW 1994 maakt het juist mogelijk om – in ieder geval in eerste instantie, dus bij de sanctionering – uit te gaan van de situatie die in het register is aangetekend. Enige aanwijzing dat dit tot een excessieve en onterechte ‘vervolging’ van kentekenhouders zou leiden is dunkt mij niet aanwezig – althans het Hof heeft daarover niets vastgesteld. In het concrete geval waarover het Hof een oordeel heeft gegeven speelde dat aspect overigens ook geen rol. Het bezwaar van de betrokkene hield in dat naar zijn mening ten onrechte geen rekening was gehouden met de gedoogperiode van twee manden, die ingevolge art. 11 Besluit Pro voertuigen geldt voor het laten staan op de weg nadat de termijn van de APK was verstreken. Volgens de kantonrechter was dat bezwaar echter ongegrond, aangezien de geldigheid van de APK al langer was verstreken en het feit dat het voertuig deel had gemaakt van de bedrijfsvoorraad van de betrokkene niet maakte dat een nieuwe termijn was gaan lopen. Voorts – maar dat gaat buiten de vaststellingen die het Hof heeft verricht om – kan uit de hieromtrent door het OM verschafte informatie worden afgeleid dat juist de meest voor de hand liggende ‘incongruenties’ tussen de registratie en het werkelijke eigenaar- of houderschap tevoren al buiten de registervergelijking worden gehouden.

34. Vergelijking met de twee andere registercontrolezaken, die ingevolge de WAM en ingevolge de APK-II, maakt dus niet aannemelijk dat met betrekking tot de APK-I met die zaken vergelijkbare regel zou moeten worden gehanteerd, erop neer komende dat voordat een sanctie wordt opgelegd de betrokken ambtenaar eerst moet nagaan of geen sprake is van bijzondere omstandigheden die zich tegen sanctionering verzetten. Hoe dan ook lijkt het mij dat het Hof daaromtrent onvoldoende heeft vastgesteld. Maar dan nog is het de vraag of enige rechtsregel er bij het ontbreken van een dergelijk beleid toe zou dwingen om te oordelen dat de sanctie niet door een bevoegde ambtenaar is opgelegd.

35. Uiteraard dient zoveel mogelijk te worden bevorderd dat de vaststelling van een administratieve sanctie geschiedt in overeenstemming met de werkelijkheid. De WAHV – en daarin verschilt die wet niet wezenlijk van bijvoorbeeld het Wetboek van Strafvordering – voorziet daarom in ‘institutionele’ eisen. Gedragingen kunnen ingevolge art. 3, eerste lid, WAHV alleen geconstateerd worden door bij AMvB aangewezen ambtenaren, die zo volgt daaruit aan bepaalde eisen ten aanzien van opleiding en deskundigheid dienen te voldoen. Of de ambtenaar conform de wettelijke regeling als bevoegd is aangewezen kan door de rechter worden getoetst. In het onderhavige geval volgt echter uit de vaststellingen door het Hof dat de bijzondere opsporingsambtenaar die de sanctie heeft opgelegd ingevolge art. 3 WAHV Pro is aangewezen. De wijze waarop deze ambtenaar gebruik maakt van zijn bevoegdheid raakt die bevoegdheid zelve echter naar mijn mening niet. In zoverre geeft het oordeel van het Hof dat de sanctie niet door een bevoegde ambtenaar is opgelegd blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

36. Voorts geldt – ten overvloede naar mijn mening – nog het volgende. Op de hantering van de bevoegdheid door een ambtenaar is ingevolge art. 3, derde lid, WAHV voorzien in toezicht door het OM, dat ook aanwijzingen in de vorm van beleidsregels kan opstellen. De wijze waarop een bevoegde ambtenaar gebruik maakt van zijn bevoegdheden is aldus grotendeels onttrokken aan toetsing door de rechter. De afwegingen van doelmatigheid – of van ‘beleid’ zoals art. 3, derde lid, WAHV stelt met betrekking tot de aanwijzingen door het OM - zijn in het stelsel van de WAHV voorbehouden aan dat orgaan. Bij de rechter kan de wijze van hantering van de sanctionerende bevoegdheid door de (bevoegde) ambtenaar eerst in beeld komen als de hantering van die bevoegdheid in strijd is met (ongeschreven) rechtsbeginselen. Datzelfde patroon geldt in het strafprocesrecht, waar de vervolgingsbeslissing aan dergelijke beginselen getoetst kan worden en ook in het bestuursrecht, waar de WAHV door haar vormgeving mee valt te vergelijken. Enig als zodanig te herkennen rechtsbeginsel wordt door het Hof echter niet aangevoerd in zijn overwegingen, leidend tot vernietiging van de sanctieoplegging. Daarmee is ‘s Hofs beslissing tevens onvoldoende met redenen omkleed.

37. De beslissing van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft verstrekkende gevolgen voor de praktijk van de handhaving van de APK-plicht en roept ook vragen op naar hetgeen overigens geldt ten aanzien van de registervergelijking en de WAHV. Daarom is het naar mijn mening gerechtvaardigd de onderliggende rechtsvraag aan de Hoge Raad voor te leggen. Te dien einde draag ik het volgende middel van cassatie voor:

Schending dan wel verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van art. 3 WAHV Pro en/of verzuim van vormen doordat het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de administratieve sanctie wegens niet-naleving van de APK-plicht heeft vernietigd op de grond dat niet is komen vast te staan dat de sanctie door een daartoe bevoegde ambtenaar is opgelegd, aangezien in het systeem van sanctieoplegging onvoldoende is uitgesloten dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die een nadere beoordeling vergen, althans dat ‘s Hofs beslissing op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.

38. Op grond van het vorenstaande vorder ik dat de Hoge Raad de bestreden uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22 juli 2015 in het belang der wet zal vernietigen.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

Bevoegdheid tot oplegging administratieve sanctie bij geautomatiseerde vaststelling APK-overtreding

Conclusie

Voetnoten