ECLI:NL:OGEAA:2023:321 - Gerecht in Eerste Aanleg van Aruba - Bestuursrechtelijke vernietiging hindervergunning vuilver...

Uitspraak

Uitspraak van 6 december 2023

Lar nr. AUA202301286

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA

UITSPRAAK

op het beroep in de zin van de

Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) van:

Eiseres,

wonend in Aruba,

hierna: eiseres,

procederend in persoon,

gericht tegen:

DE MINISTER VAN JUSTITIE EN SOCIALE ZAKEN

zetelend in Aruba,

hierna: de minister,

gemachtigde: mr. A.F.J. Caster (DWJZ).

Met als derde-belanghebbende:

DIENST OPENBARE WERKEN,

gevestigd in Aruba,

hierna: DOW

gemachtigde: mr. A.F.J. Caster (DWJZ).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht de beslissing van de minister om aan DOW een hindervergunning te verlenen voor het oprichten van een verbrandingsinstallatie te Parkietenbos.

1.1

Bij beschikking van 23 december 2020 (nr. DWJZ/2726/20) heeft de minister van Justitie, Veiligheid en Integratie deze hindervergunning verleend. Bij beslissing op bezwaar van 5 maart 2023 heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

1.2

Eiseres heeft tegen deze beslissing op bezwaar op 14 april 2023 beroep ingesteld. Zij heeft op 1 juni 2023 de gronden van haar beroep aangevuld.

1.3

De minister heeft op 11 september 2023 een verweerschrift met producties ingediend.

1.4

Het gerecht heeft de zaak behandeld ter zitting van 13 september 2023 in de vorm van een regiezitting. Eiseres is verschenen. De minister en DOW hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens DOW zijn verder verschenen de heren
[naam1] (hoofd beheer waterschappen) en [naam 2] (beleidsmedewerker DOW). Tijdens de regiezitting zijn met partijen afspraken gemaakt ten behoeve van een effectieve inhoudelijke behandeling van het beroep op 25 oktober 2023.

1.5

Conform de tijdens de regiezitting gemaakte afspraken heeft eiseres op
15 september 2023 nadere stukken ingediend en hebben partijen op 22 september 2023 per mail gereageerd op een voorlopig oordeel van het Gerecht over de bevoegdheid van de minister. Bij email van 17 oktober 2023 heeft de minister het Gerecht bericht dat de minister van Transport, Integriteit, Natuur en Ouderenzaken (TINO) de beslissing op bezwaar van 5 maart 2023 indien aan de orde voor zijn rekening neemt.

1.6

Het Gerecht heeft de zaak inhoudelijk behandeld ter zitting van 25 oktober 2023. Eiseres is verschenen. De minister en DOW hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens DOW is de heer [naam 2] verschenen.

Beoordeling door het Gerecht

2. Het Gerecht beoordeelt de verleende hindervergunning aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3.1

Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister heeft deze vergunning niet mogen verlenen. De minister heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er geen vrees bestaat voor hinder van ernstige aard, schade aan de gezondheid of gevaar als bedoeld in artikel 10 van Pro de Hinderverordening.

3.2

Hierna legt het Gerecht dit oordeel uit en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Wat is relevant om te weten in deze zaak?

4.1

In Aruba bevindt zich te Parkietenbos een vuilnisstortplaats (hierna: de dump). Het Land heeft het beheer van de dump uitbesteed aan Serlimar. Op de dump ontstaan als gevolg van rottingsprocessen en methaanvorming (ondergronds) regelmatig branden, die gepaard gaan met heftige rookontwikkeling. De dump heeft al jaren geleden haar maximumcapaciteit bereikt.

4.2

Eiseres woont op het adres [adres], ongeveer 1,5 kilometer ten noordwesten van de dump. De afstand van de vuilverbrandingsinstallatie tot de woning van eiseres is hemelsbreed ongeveer 1.200 meter. De afstand tussen de woning en het meest westelijk gelegen punt van de dump bedraag hemelsbreed ongeveer 750 meter.

4.3

Voorheen werd onder andere (1) slib afkomstig van de rioolwaterzuiveringsinstallatie te Parkietenbos, (2) medisch afval en (3) dierlijk karkas in gaten in de grond op de dump verbrand. Op enig moment is besloten om daarmee te stoppen en met een vuilverbrandingsinstallatie te gaan werken.

4.4 [

Bedrijf 1] heeft na een aanbestedingsprocedure de vuilverbrandingsinstallatie geleverd. De installatie is geplaatst in een bestaande bedrijfshal gelegen te Parkietenbos.

4.5

Uit een brief van de directeur van DOW aan Serlimar van 23 juni 2020 blijkt dat als gevolg van de financiële situatie van Serlimar DOW het operationeel beheer van de vuilverbrandingsinstallatie en het beheer van de bedrijfshal overneemt totdat Serlimar financieel stabiel is en deze bedrijfsvoering weer kan overnemen.

4.6

DOW is vervolgens met [Bedrijf 1] overeengekomen dat [Bedrijf 1] het operationeel beheer van de vuilverbrandingsinstallatie voor haar rekening neemt.

4.7

Eind juni 2020 is gestart met het testen van de vuilverbrandingsinstallatie. Vervolgens is eiseres een civielrechtelijk kort geding gestart tegen het Land. Die procedure heeft geleid tot het vonnis van de kortgedingrechter van 21 augustus 2020 (ECLI:NL:OGEAA:2020:590). In dit vonnis heeft de kortgedingrechter het Land een aantal dingen verboden. Het Land is per onmiddellijk verboden de vuilverbrandingsinstallatie verder op te richten en al dan niet testmatig in werking te hebben zolang het Land niet over een hindervergunning beschikt. De kortgedingrechter heeft het Land ook verboden om na verkrijging van de hindervergunning de vuilverbrandingsinstallatie al dan niet testmatig in werking te hebben als de wind niet duidelijk aflandig richting zee waait, als er geen zichtbare goedwerkende windvaan in de buurt van de uitlaat is geplaatst en als er geen voor iedereen vanaf de Bucutiweg zichtbare rode vlag uithangt als teken van het al dan niet testmatig in werking zijn van de vuilverbrandingsinstallatie. Verder is het Land per onmiddellijk verboden om toe te laten dat openluchtverbrandingen elders plaatsvinden op (het terrein van) de dump dan op de daartoe bestemde plaats gelegen helemaal in het zuidoosten van de dump nabij de zeewaterkant.

4.8

Op 2 juli 2020 heeft DOW een aanvraagformulier op grond van de Hinderverordening ingediend bij de minister van Justitie, Veiligheid en Integratie. DOW heeft een hindervergunning aangevraagd voor het oprichten van een verbrandingsinstallatie voor het verwerken van (1) slib afkomstig van de rioolwaterzuiveringsinstallatie te Parkietenbos, (2) medisch afval en (3) dierlijk karkas (hierna: de aanvraag).

4.9

Bij de aanvraag is een aantal bijlagen gevoegd. Een van de bijlagen is een kaartje van google-maps met daarop geprojecteerd de plek in een bestaande hal waar de verbrandingsinstallatie moet komen. De andere bijlagen zijn vijf bouwtekeningen en een situatieschets behorende bij een in 2006 verleende bouwvergunning voor een bedrijfshal.

4.1

Bij brief van 24 juli 2020 heeft de directeur van de Directie Natuur en Milieu een advies uitgebracht aan de directeur van DWJZ over de aanvraag. Geadviseerd wordt om 11 in het advies genoemde voorwaarden te verbinden aan een te verlenen hindervergunning.

4.11

Bij brief van 3 augustus 2020 heeft het waarnemend hoofd van dienst van de Dienst Technische Inspecties een advies uitgebracht aan de directeur van DWJZ over de aanvraag. In het advies staat dat de Dienst Technische Inspecties op 23, 27 en 28 juli enkele controles heeft uitgevoerd. In het advies staat dat tijdens de controle geen rook geconstateerd kon worden. Van de aanwezige geur en stank kon niet bepaald worden of dat afkomstig was van de vuilverbrandingsinstallatie, de dump zelf of van de waterzuiveringsinstallatie. Er is een gemiddelde temperatuur van 36,5 graad gemeten en het geluid had een gemiddeld decibel van 77,3. Alle emergency stopknoppen van de verbrandingsinstallatie (binnen) en de droger (buiten) zijn getest en werken goed. Wel dient de opvangbak van de dieseltank aangepast te worden, aldus het advies. Er wordt geconcludeerd dat gezien de constateringen er geen bezwaren zijn tegen de verlening van de hindervergunning.

4.12

Bij brief van 1 december 2020 heeft de waarnemend commandant van de brandweer aan de Minister van Justitie, Veiligheid en Integratie geschreven dat er uit het oogpunt van brandveiligheid geen bezwaren bestaan tegen het verlenen van de hindervergunning, omdat het gebouw met bijbehorende inrichting aan de voorschriften van het landsbesluit AB 1991 No.10 zoals gewijzigd voldoet.

4.13

Bij ministeriële beschikking van 23 december 2020 heeft de minister van Justitie, Veiligheid en Integratie aan DOW een vergunning verleend voor het oprichten van een verbrandingsinstallatie. Aan de vergunning zijn 16 voorwaarden verbonden. Een aantal van die voorwaarden zijn overgenomen uit het advies van de directeur van de Directie Natuur en Milieu van 24 juli 2020. Ook is een aantal van de verboden van de kortgedingrechter zoals vermeld in het vonnis van 21 augustus 2020 als voorwaarden aan de hindervergunning verbonden.

4.14

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende hindervergunning en geprocedeerd over het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar. Dat heeft uiteindelijk geleid tot de uitspraak van het Hof van 9 augustus 2023 (ECLI:NL:OGHACMB:2023:146).

4.15

Bij brief van 3 februari 2022 is eiseres door de Bezwaaradviescommissie Lar uitgenodigd voor een hoorzitting op 18 februari 2022 ter behandeling van het onder 4.14 genoemd bezwaarschrift.

4.16

Bij brief van 17 februari 2022 heeft eiseres aan de Bezwaaradviescommissie te kennen gegeven niet te zullen deelnemen aan de hoorzitting, omdat zij inmiddels beroep heeft ingesteld tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op haar bezwaar.

4.17

Na de beslissing op bezwaar van 5 maart 2023 is de procedure in deze zaak verder gelopen zoals in de rubriek “Inleiding” van deze uitspraak vermeld.

4.18

Sinds 8 september 2023 is de vuilverbrandingsinstallatie tijdelijk buiten werking gesteld, omdat de binnenwand van de installatie is gescheurd. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat dit komt omdat de capaciteit van de vuilverbrandingsinstallatie is overschreden. De primaire kamer van de installatie wordt nu vervangen en de bedoeling is dat de incinerator in de eerste week van november 2023 weer wordt opgestart. De capaciteit van de installatie zal dan strikt worden gehandhaafd en er moet een oplossing worden bedacht voor het overige afval, aldus de minister ter zitting.

Moet het bezwaar van eiseres alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard?

5. De minister heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eiseres ten onrechte inhoudelijk is behandeld. Volgens de minister heeft eiseres het bezwaar te laat ingediend. De minister verzoekt het Gerecht om te doen wat hij eigenlijk had moeten doen, namelijk het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaren.

6. Het Gerecht volgt de minister hierin niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

6.1

Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van
9 juli 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1500) overweegt het Gerecht dat als het bestuursorgaan ondanks het feit dat niet tijdig bezwaar is gemaakt toch een inhoudelijk besluit neemt en de belanghebbende tot wie de beslissing op bezwaar is gericht daarna beroep instelt tegen dat besluit, zijn rechtszekerheid vergt dat hem niet door de bestuursrechter, ambtshalve of op initiatief van het bestuursorgaan, wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig was.

6.2

Het Gerecht stelt vast dat de minister het bezwaar van eiseres inhoudelijk heeft behandeld. Nog daargelaten dat in deze zaak niet vaststaat dat eiseres het bezwaar te laat heeft ingediend, vergt haar rechtszekerheid dus dat haar in de beroepsfase niet op initiatief van de minister wordt tegengeworpen dat het bezwaar niet tijdig is ingediend. Haar bezwaar in de beroepsfase alsnog niet-ontvankelijk verklaren klemt in dit geval temeer, omdat eiseres al heeft moeten procederen om überhaupt een inhoudelijke beslissing op haar bezwaar te krijgen (zie onder 4.14 van deze uitspraak).

6.3

Het Gerecht zal het bezwaar van eiseres dus niet alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Het Gerecht vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van het Hof van
19 januari 2022 (ECLI:NL:OGHACMB:2022:2). In die uitspraak verwijst het Hof naar de in 6.1 genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juli 2021. Weliswaar in een iets andere situatie, maar het Hof sluit zich wel bij die uitspraak aan.

Welke minister was bevoegd om te beslissen op het bezwaar tegen de hindervergunning?

7. Eiseres voert in beroep allereerst aan dat de minister (van Justitie en Sociale Zaken) onbevoegd was om op haar bezwaar te beslissen. In haar beroepschrift stelt eiseres zich op het standpunt dat als gevolg van de Landsverordening instelling ministeries 2022 (LIM) de minister van Algemene zaken, Innovatie, Overheidsorganisatie, Infrastructuur en Ruimtelijke Ordening de bevoegde minister is. Het ministerie van Justitie en Publieke werken zoals genoemd in de Hinderverordening, is met de LIM gesplitst en verdeeld over twee verschillende bestuursorganen, namelijk de Minister van Justitie en Sociale Zaken en de Minister van Algemene Zaken, Innovatie, Overheidsorganisatie, Infrastructuur en Ruimtelijke Ordening. Na de email van het Gerecht dat naar zijn voorlopig oordeel de minister van Transport, Integriteit, Natuur en Ouderenzaken bevoegd was op het bezwaar van eiseres beslissen, heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het Gerecht dat voorlopig oordeel definitief moet maken. Hoe dan ook is de beslissing op bezwaar volgens eiseres onbevoegd genomen en moet deze beslissing om die reden worden vernietigd.

8. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij bevoegd is om op de bezwaren van eiseres te beslissen. Uit de tekst van de Hinderverordening volgt dat de minister van Justitie en Publieke Werken de bevoegdheid heeft om een hindervergunning te verlenen. Het is dus ook die minister die bevoegd is op de bezwaren van eiseres te beslissen. Het doel van de Hinderverordening is om de openbare orde, veiligheid en rust te garanderen. Aangelegenheden rondom de Hinderverordening zijn altijd een taak geweest van de minister van Justitie. Die minister is immers belast met de openbare orde en veiligheid. Voor het geval het Gerecht tot het oordeel komt dat de minister van Transport, Integriteit, Natuur en Ouderenzaken bevoegd was om te beslissen op het bezwaar van eiseres, heeft mr. Caster het Gerecht bij email van 17 oktober 2023 bericht dat deze minister de beslissing op bezwaar van 5 maart 2023 voor zijn rekening neemt.

9. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. Het Gerecht is van oordeel dat de minister van Justitie en Sociale zaken bevoegd was om de beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen. Het Gerecht komt hiermee dus terug van zijn voorlopig oordeel dat aan partijen is voorgelegd.

10. De reden voor dit oordeel is tweeledig.

10.1

In de eerste plaats bepaalt artikel 1 van Pro de Hinderverordening uitdrukkelijk dat de bevoegdheid om een hinderverordening te verlenen toekomt aan de minister van Justitie en Publieke werken. Het is dus niet zo dat de Hinderverordening die bevoegdheid geeft aan een minister, die belast is met bepaald beleid of een bepaalde aangelegenheid. De minister van Justitie en Publieke werken wordt expliciet aangewezen. Weliswaar is Publieke werken later bij een ander ministerie ondergebracht, maar het gaat bij de Hinderverordening om de minister van Justitie. In zoverre volgt het Gerecht het betoog van verweerder.

10.2

In de tweede plaats zou het aanknopen bij de LIM er toe kunnen leiden dat er steeds een andere minister bevoegd zou kunnen zijn tot het verlenen van een hindervergunning, afhankelijk van voor welke soort inrichting een hindervergunning wordt aangevraagd. Dat is niet wenselijk.

Wat heeft de minister ten grondslag gelegd aan de hindervergunning?

11. De minister heeft aan de hindervergunning drie adviezen ten grondslag gelegd: (1) het advies van de Directie Natuur en Milieu van 24 juli 2020, (2) het advies van de Dienst Technische Inspecties van 3 augustus 2020 en (3) het advies van de Dienst Brandweer van 1 december 2020. In de kern komen de adviezen erop neer dat er geen bezwaren zijn voor het verlenen van de hindervergunning. De Directie Natuur en Milieu heeft wel geadviseerd een aantal voorwaarden te verbinden aan de hindervergunning. De minister heeft op basis van de adviezen in combinatie met de aan de hindervergunning verbonden voorschriften geconcludeerd dat vrees voor hinder van ernstige aard, schade aan gezondheid en gevaar als bedoeld in artikel 10 van Pro de Hinderverordening zich niet voordoet. Als die vrees er niet is, kan de vergunning niet worden geweigerd, aldus de minister.

Is er vrees voor hinder van ernstige aard, schade aan gezondheid en gevaar?

12. Eiseres voert aan dat er door het inwerking hebben van de vuilverbrandingsinstallatie hinder is van ernstige aard en schade aan gezondheid en gevaar. In ieder geval heeft de minister onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de in artikel 10 van Pro de Hinderverordening bedoelde vrees er niet is. De adviezen die de minister heeft gebruikt zijn volgens eiseres onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

13. Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht motiveert dit oordeel als volgt.

13.1

Het Gerecht stelt voorop dat artikel 10 van Pro de Hinderverordening een zekere beoordelingsruimte geeft aan de minister of een hindergunning vanwege vrees voor hinder van ernstige aard, schade aan gezondheid en gevaar al dan niet moet worden geweigerd.

13.2

Ten aanzien van het advies van de Dienst Technische Inspecties van
3 augustus 2020 stelt het Gerecht vast dat medewerkers van deze dienst drie controles hebben uitgevoerd tijdens de testfase van de vuilverbrandingsinstallatie. Uit het advies blijkt echter niet naar welke technische aspecten van de vuilverbrandingsinstallatie gekeken moet worden om te concluderen dat geen sprake is van vrees voor gevaar. Bij de aanvraag om een hindervergunning in deze zaak zijn ook geen (technische) gegevens gevoegd over de vuilverbrandingsinstallatie. Als bijlage bij productie 14 bij het verweerschrift heeft de minister die gegevens overgelegd, maar niet is gebleken dat de Dienst Technische Inspecties die gegevens heeft beoordeeld en aan de hand van welk kader. Weliswaar staat in het advies dat de emergency stopknoppen werkten en dat de opvangbak van de dieseltank moet worden aangepast, maar dat is naar het oordeel van het Gerecht onvoldoende om op basis daarvan te concluderen dat er geen vrees is voor gevaar als bedoeld in artikel 10 van Pro de Hinderverordening.

13.3

Ten aanzien van het advies van de Dienst Brandweer van 1 december 2020 stelt het Gerecht vast dat volgens de waarnemend commandant van de brandweer het gebouw met bijbehorende inrichting aan de voorschriften van het landsbesluit AB 1991 No.10 voldoet. Het Gerecht stelt verder vast dat dit landsbesluit volgens artikel 24, tweede lid, kan worden aangehaald als “het Landsbesluit brandpreventie en brandveiligheid gelegenheden voor verblijf en ontspanning”. Artikel 1 van Pro dit landsbesluit definieert een inrichting als “een gebouw, een deel van een gebouw, een groep van gebouwen of een vast geparkeerd of verankerd voer-, vlieg- of vaartuig, waarin een hotel, eetgelegenheid, nachtclub of casino gevestigd is. De hindervergunning is echter verleend voor een inrichting waarbinnen een vuilverbrandingsinstallatie operationeel zal zijn. De conclusie van de waarnemend commandant dat de inrichting voldoet aan de voorschriften uit dit landsbesluit is voor het Gerecht dan ook niet te volgen, laat staan diens conclusie dat om die reden uit het oogpunt van brandveiligheid geen bezwaren bestaan tegen het verlenen van de hindervergunning. Gelet hierop had het op de weg van de minister gelegen om bij de brandweer om een nadere motivering te vragen van het advies, waarbij wordt ingegaan op de criteria waaraan een inrichting met een vuilverbrandingsinstallatie vanuit het oogpunt van brandveiligheid moet voldoen. En of aan die criteria in het concrete geval is voldaan. Ook dit advies kan naar het oordeel van het Gerecht de conclusie dat geen vrees is voor gevaar als bedoeld in artikel 10 van Pro de Hinderverordening niet dragen.

13.4

Ten aanzien van het advies van de Directie Natuur en Milieu van 24 juli 2020 stelt het Gerecht vast dat de geadviseerde voorwaarden zijn overgenomen in de hindervergunning. Het Gerecht stelt verder vast dat in voorwaarde 5 bij de verleende hindervergunning staat dat de emissiegrensvoorwaarden voor het verbranden en vergassen van afval zoals vermeld in de bijgevoegde bijlage niet mogen worden overschreden. Bij de vergunning waarover het Gerecht beschikt, zit geen bijlage. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat bedoeld is te verwijzen naar het zich in het dossier bevindende document “1. Environmental requirements and standards for waste incineration plant or waste co-incineration plant” en dan meer in het bijzonder naar appendix 1 bij dat document. Daarin staan emissiegrenswaarden voor vuilverbrandingsinstallaties. Verder heeft de minister toegelicht dat dit document is overgenomen van het eiland Malta.

13.5

Naar het oordeel van het Gerecht heeft de minister met het enkel verwijzen naar deze emissiegrenswaarden onvoldoende gemotiveerd dat de vrees voor hinder van ernstige aard en schade aan gezondheid als bedoeld in artikel 10 van Pro de Hinderverordening zich niet voordoet.

13.5.1

In de eerste plaats is daartoe relevant dat de minister niet heeft toegelicht waar deze emissiegrenswaarden op zijn gebaseerd en hoe die zich verhouden tot internationale milieunormen. Het land Aruba kent geen eigen emissiegrenswaarden voor afvalverbrandingsinstallaties. Aansluiten bij door andere landen gehanteerde emissiegrenswaarden is wellicht mogelijk, maar niet zonder toelichting waar die normen op zijn gebaseerd en waarom die normen ook relevant zijn voor de Arubaanse situatie. En al zou al van deze emissiegrenswaarden kunnen worden uitgegaan, dan gaat het document waar deze waarden in staan op pagina 1 onder punt 4 ervan uit dat er geen dierlijk karkas wordt verbrand in de installatie. In dit geval is het verbranden van dierlijk karkas juist wel vergund.

13.5.2

Daar komt bij dat bij de aanvraag in deze zaak om een hindervergunning geen enkele informatie zit over de bronnen, de samenstelling, de hoeveelheden en de concentraties van de emissies die bij de verbranding van slib, medisch afval en dierlijk karkas vrijkomen. Die informatie is wel nodig zodat de minister voordat hij overgaat tot verlening van de hindervergunning die emissies kan toetsen aan de emissiegrenswaarden die gelden.

13.6

Uit het voorgaande volgt dat de adviezen van de Dienst Technische Inspecties en van de Dienst Brandweer onzorgvuldig zijn voorbereid en onvoldoende zijn gemotiveerd. Die adviezen heeft de minister dus niet ten grondslag kunnen leggen aan zijn besluitvorming. Verder blijkt uit de aanvraag in combinatie met de verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften niet op grond waarvan de minister geconcludeerd heeft dat de vrees als bedoeld in artikel 10 van Pro de Hinderverordening zich niet voordoet. De minister heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat die vrees zich niet voordoet.

13.7

Nu deze beroepsgrond slaagt, zal het Gerecht de bestreden beslissing op bezwaar vernietigen. Het Gerecht ziet ook aanleiding om de verleende hindervergunning te herroepen. Dit motiveert het Gerecht in deze uitspraak onder “conclusie en gevolgen” vanaf 24. Met het oog op finale geschilbeslechting zal het Gerecht hierna eerst de overige beroepsgronden van eiseres bespreken.

Kon de minister de hindervergunning verlenen aan DOW?

14. Eiseres voert aan dat de minister geen hindervergunning heeft kunnen verlenen aan DOW. DOW is een dienst van het bestuur van het Land Aruba. Het bestuur verleent dan eigenlijk aan zichzelf een hindervergunning. Dat levert volgens eiseres problemen op bij de handhaving. Een hindervergunning kan enkel aan een natuurlijk persoon of een rechtspersoon worden verleend en niet aan een dienst van het bestuur van het Land. Volgens Eiseres maakt artikel 2 van Pro de Hinderverordening voor situaties als deze het mogelijk om via een landsbesluit inrichtingen zonder vergunning op te richten. De minister had sowieso van deze mogelijkheid gebruik moeten maken. Dat heeft hij niet gedaan om de controle van de Raad van Advies, welke controle bij toepassing van artikel 2 zou Pro plaatsvinden, te omzeilen.

15. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

15.1

Het Gerecht stelt vast dat de hindervergunning is verleend aan DOW. DOW is een overheidsdienst en is onderdeel van het ministerie van Ruimtelijke Ontwikkeling, Infrastructuur en Integratie. DOW is weliswaar op zichzelf geen rechtspersoon, maar is wel onderdeel van de overheid van het Land Aruba. De aan DOW verleende hindervergunning moet geacht te zijn verleend aan de rechtspersoon het Land Aruba. Er dient in geval van overtredingen dan ook door de minister handhavend te worden opgetreden tegen het Land, zolang de exploitatie op de huidige wijze blijft plaatsvinden. Uit de toelichting van de minister ter zitting begrijpt het Gerecht dat het de bedoeling was dat de hindervergunning aan Serlimar N.V. zou worden verleend en dat de hindervergunning in de toekomst aan het bedrijf moet worden verleend dat de vuilverbrandingsinstallatie gaat exploiteren. Dat zal in ieder geval niet DOW zijn, aldus de minister ter zitting.

15.2

Het Gerecht volgt eiseres niet in haar standpunt dat de minister sowieso van de mogelijkheid in artikel 2 van Pro de Hinderverordening gebruik had moeten maken. Artikel 1 van Pro de Hinderverordening geeft de bevoegdheid aan de minister om een hindervergunning te verlenen. Artikel 2 maakt Pro het mogelijk om bij landsbesluit wijken, buurten of straten aan te wijzen waar inrichtingen kunnen worden opgericht zonder voorafgaande vergunning. Uit de tekst noch het systeem van de Hinderverordening volgt dat de minister in dit geval voor de route van artikel 2 had Pro moeten kiezen.

Moest de minister toetsen aan de Natuurbeschermingsverordening?

16. Eiseres voert aan dat de minister de aanvraag om een hindervergunning ten onrechte niet getoetst heeft aan de Natuurbeschermingsverordening. Op zijn minst had deze minister advies hierover moeten inwinnen bij de bevoegde en met natuur belaste minister.

17. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

17.1

Artikel 1, eerste lid, van de Hinderverordening bepaalt voor zover hier relevant dat het verboden is zonder vergunning van de minister een inrichting op te richten. Artikel 10, eerste lid, van de Hinderverordening bepaalt wanneer de vergunning kan worden geweigerd.

17.2

Een aanvraag om een hindervergunning moet getoetst worden aan het kader gegeven in artikel 10 van Pro de Hinderverordening. Uit dit kader volgt niet dat de bevoegde minister gehouden is om een aanvraag om een hindervergunning te toetsen aan de Natuurbeschermingsverordening. Anders dan eiseres betoogt, bestaat er ook geen verplichting voor de minister om advies te vragen bij de minister belast met natuur.

Heeft de minister gehandeld in strijd met het ROPV?

18. Eiseres voert aan dat de vuilverbrandingsinstallatie niet mag staan op de locatie waar die nu operationeel is. Dat is volgens eiseres in strijd met artikel 25.2 onder c in samenhang met artikel 25.1 onder d en artikel 4.1 van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan met Voorschriften (ROPV). Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat volgens het ROPV ter plaatse geen gebouwen ten dienste van afvalopslag en -verwerking zijn toegestaan. Volgens eiseres levert het feit dat de vuilverbrandingsinstallatie op de huidige locatie niet past binnen het ROPV gevaar op als bedoeld in artikel 10 van Pro de Hinderverordening. De minister had om deze reden de hindervergunning moeten weigeren.

19. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

19.1

Het Gerecht is van oordeel dat het toetsingskader van artikel 10 van Pro de Hinderverordening niet met zich brengt dat de minister een aanvraag om een hindervergunning moet toetsen aan de bepalingen uit het ROPV. Die verplichting staat immers niet in artikel 10.

19.2

Verder volgt het Gerecht eiseres niet in haar stelling dat de gronden waarop het gebouw met daarin de vuilverbrandingsinstallatie zich bevindt, in strijd met de bestemming worden gebruikt. De afvalverwerkingsinstallatie staat in een gebouw op gronden met de bestemming Bedrijventerrein Barcadera met als aanduiding Parkietenbos. Op grond van artikel 25.1 aanhef en onder d is afvalopslag en -verwerking daar toegestaan. Weliswaar bepaalt artikel 25.2 aanhef en onder c dat ter plaatse van de aanduiding Parkietenbos geen gebouwen ten dienste van de in lid 25.1 onder a tot en met f genoemde functies zijn toegestaan, maar dat artikel ziet op het bouwen van gebouwen. In dit geval was de bedrijfshal in 2006 en dus voor de inwerkingtreding van het ROPV al gebouwd. Uit de overgelegde bouwtekeningen uit 2006 met stempels daarop leidt het Gerecht af dat voor de bedrijfshal ook een bouwvergunning is verleend. Artikel 30.12 van het ROPV bepaalt dat het gebruik dat bestaat op het moment van de terinzagelegging van het concept ROPV dat is gebaseerd op een onherroepelijk besluit kwalificeert als bestaand gebruik. Daarvan is hier sprake. Artikel 10.1 onder b van het ROPV bepaalt voor zover hier relevant dat in afwijking van de bestemmingen en de gebruiksvoorschriften van dit ROPV bestaand gebruik overeenkomstig de bestaande situatie mag worden voortgezet.

19.3

En al zou al sprake zijn van strijd met het ROPV, dan levert dat nog niet gevaar op als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder c van de Hinderverordening. Uit de tekst van artikel 1, eerste lid, van de Hinderverordening volgt dat bedoeld wordt het gevaar dat door de inrichting zelf wordt veroorzaakt. Bijvoorbeeld door verspreiding stank, rook of dampen of door geraas of geruis of anderszins. Strijdigheid met het ROPV levert op zichzelf niet dat gevaar op.

Staat gebrekkige handhaving in de weg aan het verlenen van een hindervergunning?

20. Eiseres voert aan dat de Hinderverordening geen adequaat handhavings- en sanctiemechanisme kent bij overlast. Zo zijn er geen met toezicht en naleving belaste ambtenaren aangewezen. Het OM heeft in deze kwestie ook aangegeven niet strafrechtelijk handhavend te zullen optreden. Er zijn ook geen sancties in de hindervergunning zelf opgenomen. Ter zitting heeft eiseres daaraan toegevoegd dat zij reeds vele handhavingsverzoeken heeft ingediend waarop zij geen reactie krijgt.

21. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dat de overheid naar mening van eiseres onvoldoende adequaat optreedt en daarvoor ook onvoldoende instrumenten heeft, is gelet op de tekst van de Hinderverordening en ook overigens geen reden om een hindervergunning te weigeren. Ten overvloede merkt het Gerecht op dat verweerder natuurlijk wel dient te beslissen op door eiseres gedane handhavingsverzoeken. Als beslissingen van verweerder uitblijven, kan eiseres daartegen rechtsmiddelen aanwenden. Het Hof heeft in de onder 4.14 genoemde uitspraak van 9 augustus 2023 ook overwegingen ten overvloede gewijd aan de mogelijkheden die de Lar biedt voor zo effectief mogelijke rechtsbescherming tegen niet (tijdig) beschikken.

Heeft de minister de hoorplicht geschonden?

22. Eiseres voert aan dat de minister de hoorplicht uit artikel 17 van Pro de Lar heeft geschonden. Zij heeft weliswaar een uitnodiging gekregen voor de hoorzitting, maar pas nadat de wettelijke termijn daartoe verstreken was. Ten tijde van de uitnodiging had eiseres al beroep bij het Gerecht ingesteld. Zij is daarom niet ingegaan op de uitnodiging.

23. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dat als volgt.

23.1

Artikel 17, eerste lid, van de Lar bepaalt voor zover hier relevant dat de bezwaaradviescommissie de indiener van het bezwaarschrift en het bestuursorgaan uitnodigt voor een hoorzitting.

23.2

Het Gerecht stelt vast dat eiseres is uitgenodigd voor een hoorzitting. Bij brief van 17 februari 2022 heeft eiseres het secretariaat van de bezwaaradviescommissie bericht dat zij niet zal deelnemen aan de hoorzitting. In de brief schrijft eiseres als reden dat het bestuursorgaan de beschikking al op 23 december 2021 had moeten geven. Eiseres schrijft verder in haar brief dat dus sprake is van een fictieve weigering en dat zij niet inziet waarom zij zou moeten participeren aan een procedure die op grond van de wet allang had moeten hebben plaatsgevonden.

23.3

Feit is dat eiseres is uitgenodigd voor een hoorzitting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Lar. Weliswaar nadat de beslistermijn voor de minister reeds was verlopen, maar wel met als doel om eiseres op haar inhoudelijke bezwaren te horen om vervolgens als bezwaaradviescommissie tot een advies aan de minister te kunnen komen. Het had op de weg van eiseres gelegen om op die uitnodiging in te gaan om haar bezwaren inhoudelijk nader te kunnen toelichten. Dat geldt te meer nu eiseres ten tijde van de uitnodiging reeds over de fictieve weigering aan het procederen was met als doel – naar het Gerecht mag aannemen – om een inhoudelijke beslissing op haar bezwaren te verkrijgen.

CONCLUSIE EN GEVOLGEN

24. De beroepsgrond van eiseres dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er vrees is voor hinder van ernstige aard, schade aan gezondheid en gevaar slaagt. Haar overige beroepsgronden slagen niet. Het Gerecht zal de bestreden beschikking op bezwaar vernietigen. Het gebrek dat aan de besluitvorming omtrent de hindervergunning kleeft, is fundamenteel. Er ligt immers geen onderbouwde aanvraag waarin informatie zit over de bronnen, de samenstelling, de hoeveelheden en de concentraties van de emissies die bij de verbranding van slib, medisch afval en dierlijk karkas vrijkomen. Die duidelijkheid moet door de aanvrager worden verstrekt. Vervolgens moet de minister die emissies beoordelen en toetsen aan voor Aruba relevante emissiegrenswaarden. Het is aan de minister om gemotiveerd aan te geven welke waarden dat zouden moeten zijn. Ten slotte moet de minister beoordelen of hij de hindervergunning gaat verlenen en zo ja, onder welke voorwaarden. Daarbij kan de minister adviezen aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen, maar die adviezen moeten dan wel zorgvuldig tot stand zijn gekomen en goed zijn gemotiveerd. Vanwege het fundamentele gebrek dat kleeft aan de besluitvorming, ziet het Gerecht ook aanleiding om te hindervergunning te herroepen. De minister zal opnieuw op de aanvraag moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak.

25. Uit de overwegingen van deze uitspraak volgt dat de minister dus eerst de aanvrager in de gelegenheid moet stellen om zijn aanvraag aan te vullen met de in overweging 24 genoemde gegevens. Als de aanvrager van die mogelijkheid geen gebruik maakt, zal de minister de aanvraag buiten behandeling moeten stellen. Als de aanvrager die gegevens wel aanvult, dan zal de minister dus de beoordeling moeten doen zoals onder 24 vermeld.

26. De consequentie van deze uitspraak is dat er geen hindervergunning is voor de vuilverbrandingsinstallatie. Zonder hindervergunning mag de vuilverbrandingsinstallatie niet worden gebruikt.

27. Ter zitting is met partijen besproken wat er in dit scenario moet gebeuren. De minister heeft toegelicht dat er waarschijnlijk tijdelijk zal worden teruggevallen op de voormalige werkwijze, namelijk het verbranden van het slib, medisch afval en dierlijke karkassen in de grond. Die optie is echter voor niemand wenselijk. De bedoeling is dan ook dat er zo snel mogelijk vuilverbrandingsinstallaties komen met meer capaciteit waarvoor op correcte wijze vergunningen worden verleend. Eiseres vindt dat de vuilverbrandingsinstallaties op een andere locatie moeten komen, daartoe is in 2018 ook geadviseerd. Eiseres wijst op het rapport van de Workgroup Solid Waste Management 2018 en het advies van 12 maart 2018 met als onderwerp “Advies korte-termijn oplossing Werkgroep Afvalverwerking”. Over deze discussie kan en mag het Gerecht zich niet uitlaten. Dit is immers een politieke discussie.

28. Het Gerecht ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Eiseres procedeert in persoon. Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten is het Gerecht niet gebleken. Wel zal het Gerecht bepalen dat het Land Aruba het door eiseres betaalde griffierecht van Afl. 25,- aan haar vergoedt.

BESLISSING

De rechter in dit gerecht:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar van 5 maart 2023;

- herroept de hindervergunning van 23 december 2020;

- bepaalt dat de minister opnieuw op de aanvraag om een hindervergunning moet beslissen met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar van 5 maart 2023;

- gelast de teruggave van het door eiseres gestorte griffierecht van Afl. 25,-.

Deze beslissing is gegeven door mr. drs. S. Lanshage, rechter in dit gerecht, en werd uitgesproken ter openbare terechtzitting van 6 december 2023 in aanwezigheid van de griffier.

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (LAR-zaken).

Het hogerberoepschrift moet worden ingediend bij de griffie van dit Gerecht.

U wordt verzocht bij het indienen van het hogerberoepschrift het volgende in acht te nemen:

1. Leg bij het hogerberoepschrift een afschrift over van deze uitspraak;

2. Onderteken het hogerberoepschrift en vermeld het volgende:

a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde,

b. de dag van ondertekening,

c. waartegen u in hoger beroep komt,

d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep).

Voor het instellen van hoger beroep is een griffierecht van Afl. 75 verschuldigd.

Bestuursrechtelijke vernietiging hindervergunning vuilverbrandingsinstallatie Parkietenbos Aruba

Uitspraak

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN ARUBA

Eiseres,

DE MINISTER VAN JUSTITIE EN SOCIALE ZAKEN