In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden die zijn vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1-1.34. Deze komen, voor zover in cassatie van belang, op het volgende neer.
(i) [A] B.V. (hierna: [A]) exploiteert sinds mei 2002 een speelautomatenhal in de gemeente Sluis als onderdeel van het vermaakscentrum ‘[B]’.
(ii) Begin 2002 heeft de rechtsvoorgangster van [F] N.V. (hierna: [F]) de Gemeente verzocht medewerking te verlenen aan de vestiging van een speelcasino in een deel van ‘[het hotel]’ (hierna: [het hotel]) in de Gemeente.
(iii) In 2003 is de Gemeente verzocht om, vooruitlopend op de verlening van een vergunning voor een speelcasino in [het hotel], medewerking te verlenen aan de exploitatie van een speelautomatenhal in [het hotel]. Daarvoor was wijziging van de geldende speelautomaten(hal)verordening nodig.
(iv) Naar aanleiding van het verzoek is de Speelautomaten(hallen)verordening Gemeente Sluis 2004 (hierna: de Verordening 2004) vastgesteld. Deze bevat een imperatieve intrekkingsgrond voor een verleende exploitatievergunning voor een speelautomatenhal indien onherroepelijk is beslist over een verzoek tot vestiging van een speelcasino. De toelichting op de verordening vermeldt dat de mogelijkheid van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal in [het hotel] in het leven is geroepen ter overbrugging van de tijd om een speelcasinovergunning toegekend te krijgen.
(v) In mei 2004 heeft de burgemeester voor twee jaar een exploitatievergunning verleend voor de exploitatie van een speelautomatenhal in [het hotel]. Op 1 juli 2006 heeft de burgemeester op aanvraag van [F] opnieuw een tijdelijke exploitatievergunning verleend voor de duur van twee jaar, derhalve tot 1 juli 2008.
(vi) Op 7 januari 2009 is opnieuw een exploitatievergunning aan [F] verleend. [A] heeft bezwaar gemaakt tegen deze vergunning. In het kader van die procedure is gebleken dat het besluit van de minister van Justitie van 18 maart 2004 waarbij de aanvraag van [F] voor een casinovergunning is afgewezen, inmiddels onherroepelijk was geworden.
(vii) Bij brief van 23 juni 2009 heeft de burgemeester [F] laten weten voornemens te zijn de op 7 januari 2009 verleende vergunning in te trekken in verband met de afwijzing van de casinovergunning, waarbij hij heeft verwezen naar de hiervoor onder (iv) vermelde imperatieve intrekkingsgrond.
(viii) Bij besluit van 26 oktober 2009 heeft de burgemeester de vergunning van [F] die was verleend op 7 januari 2009, ingetrokken onder verwijzing naar de hiervoor onder (iv) genoemde imperatieve intrekkingsgrond. Aan de intrekking is tevens ten grondslag gelegd dat de vergunningverlening heeft berust op een onjuiste of onvolledige opgave, omdat [F] niet heeft laten weten dat de door haar verzochte casinovergunning onherroepelijk geweigerd is. [F] heeft bezwaar gemaakt tegen de intrekking van de vergunning.
(ix) Het bezwaar van [A] tegen de aan [F] verleende vergunning van 7 januari 2009 is bij besluit van 12 oktober 2009 ongegrond verklaard. [A] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb).
(x) Op 2 november 2009 heeft [A] de burgemeester om handhaving gevraagd, omdat [F] ondanks de intrekking van de exploitatievergunning de speelautomatenhal bleef exploiteren. Bij brief van 10 december 2009 heeft de burgemeester aan [F] en [A] meegedeeld voornemens te zijn om tot handhaving over te gaan.
(xi) Op 15 juli 2010 heeft de gemeenteraad de Verordening 2004 ingetrokken en de Verordening inzake kansspelautomaten en speelautomatenhallen 2010 (hierna: de Verordening 2010) vastgesteld. In de Verordening 2010 is de hiervoor onder (iv) genoemde imperatieve intrekkingsgrond niet langer opgenomen. In de toelichting op de verordening is vermeld dat het wenselijk is een permanente status te verlenen aan de speelautomatenhal van [F].
(xii) Bij besluit van 23 juli 2010 heeft de burgemeester met het oog op de vaststelling van de Verordening 2010 besloten niet handhavend op te treden tegen de speelautomatenhal in [het hotel], omdat er concreet zicht bestond op legalisering. [A] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
(xiii) Bij besluit van 20 december 2010 heeft de burgemeester [F] een vergunning verleend voor de exploitatie van een speelautomatenhal en de aanwezigheid van kansspelautomaten in [het hotel] voor de duur van vier jaar. [A] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
(xiv) Bij beslissing op bezwaar van 29 april 2011 heeft de burgemeester [A] niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar tegen het hiervoor onder (xii) genoemde besluit van 23 juli 2010. [A] heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij het CBb.
(xv) Bij beslissing op bezwaar van 3 augustus 2011 heeft de burgemeester [A] niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar tegen de aan [F] op 20 december 2010 verleende vergunning. Tegen deze beslissing heeft [A] beroep ingesteld bij het CBb.
(xvi) Op 31 mei 2013 heeft het CBb uitspraak gedaan op onder meer de hiervoor onder (ix), (xiv) en (xv) vermelde beroepen van [A]. Het CBb heeft al die beroepen van [A] gegrond verklaard op de grond dat de Wet op de Kansspelen de gemeenteraad niet de bevoegdheid geeft tot het nemen van besluiten in concrete gevallen, en zowel de Verordening 2004 als de Verordening 2010 ten dele neerkomt op een dergelijk besluit. Naar het oordeel van het CBb berustten de aangevallen besluiten mede op dat deel van de verordeningen en konden zij daarom geen van alle in stand blijven.
(xvii) Naar aanleiding van de uitspraak van het CBb heeft de gemeenteraad op 21 november 2013 een wijziging van de Verordening 2010 vastgesteld (hierna: de gewijzigde Verordening 2010). In de gewijzigde Verordening 2010 is een andere systematiek voor het verlenen van een exploitatievergunning ingevoerd.
(xviii) Zowel [F] als [A] heeft op grond van de gewijzigde Verordening 2010 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor de exploitatie van een speelautomatenhal. De burgemeester heeft die vergunning op 11 juni 2014 aan [F] verstrekt. De exploitatievergunning voor [A] is geweigerd. [A] heeft tegen beide besluiten bezwaar ingesteld. Dit bezwaar is ongegrond verklaard. Het daartegen door [A] ingestelde beroep is door de rechtbank bij onherroepelijk geworden uitspraak ongegrond verklaard.