Uitspraak
22 december 2006
Eerste Kamer
Nr. C02/140HR
RM/MK
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
1. [Verweerster 1],
2. [Verweerster 2],
3. [Verweerster 3],
alle gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERSTERS in cassatie,
advocaat: aanvankelijk mr. H.J. Bronkhorst, thans mr. J.A.M.A. Sluysmans.
1. Het verloop van het geding
De Hoge Raad verwijst naar zijn tussenarrest van 5 december 2003, NJ 2004, 73, voor het daaraan voorafgegane verloop van het geding. Bij dat arrest heeft de Hoge Raad het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht uitspraak te doen met betrekking tot de in rov. 4.2 van zijn arrest omschreven vragen van uitleg.
Uitspraak doende op de door de Hoge Raad gestelde vragen heeft het Hof van Justitie bij arrest van 20 oktober 2005, zaak C-511/03, voor recht verklaard:
" 1) Het gemeenschapsrecht verplicht een lidstaat op geen enkele wijze een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 230 EG of wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG in te stellen ten behoeve van één van zijn burgers. Het verzet zich er in beginsel echter niet tegen dat het nationale recht een dergelijke verplichting bevat of voorziet in de aansprakelijkheid van de lidstaat op grond dat hij niet aldus heeft gehandeld.
2) Artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381/EG van de Commissie van 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit, gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 17 van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, en artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer op grond van de gegevens waarover de Commissie van de Europese Gemeenschappen beschikt, niet kan worden vastgesteld dat de controles die worden uitgevoerd in het kader van een systeem waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, dat haar door een lidstaat met het oog op een machtiging ter beoordeling is voorgelegd, voldoende garanties bieden ten aanzien van de bescherming van de volksgezondheid, en wanneer het verzoek van die lidstaat aan het Permanent Veterinair Comité is voorgelegd, maar dit geen standpunt heeft ingenomen, met name omdat er nieuwe informatie bestaat die de perceptie van het gevaar voor de volksgezondheid wijzigt, de Commissie niet verplicht is bij de Raad van de Europese Unie een voorstel in te dienen betreffende te nemen maatregelen."
De zaak is voor partijen nader toegelicht door hun advocaten, voor de Staat mede door mr. D. Stoutjesdijk, advocaat bij de Hoge Raad.
De nadere conclusie van de Advocaat-Generaal D.W.F. Verkade strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, met zodanige verdere bepalingen als de Hoge Raad zal vermenen te behoren.
De advocaat van [verweerster] heeft bij brief van 2 november 2006 op die conclusie gereageerd.
2. Beoordeling van het middel
2.1 De Hoge Raad heeft in zijn hiervóór in 1 vermelde arrest reeds de onderdelen 1.c tot en met 1.e en 2 behandeld en ongegrond bevonden. Thans moeten aan de hand van de door het Hof van Justitie gegeven - hiervóór in 1 weergegeven - antwoorden op de hem door de Hoge Raad voorgelegde vragen de onderdelen 1.a en 1.b worden behandeld.
2.2.1 Het Hof van Justitie is bij de behandeling van de derde vraag van de Hoge Raad ten dele uitgegaan van andere feiten dan waarvan de Hoge Raad op grond van het arrest van het hof was uitgegaan. Het Hof van Justitie overwoog te dien aanzien:
"39. Uit de opmerkingen van de Nederlandse regering en de Commissie alsmede de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat, anders dan de verwijzende rechter aannam, de betrokken verzoeken om machtiging aan het Permanent Veterinair Comité zijn voorgelegd en dat het Comité deze tijdens zijn vergadering van 7 en 8 maart 1995 heeft besproken, maar geen standpunt heeft ingenomen.
40. Gelet op deze omstandigheid moet de vraag aldus worden hergeformuleerd dat zij erop is gericht te vernemen of de Commissie, ingeval het Permanent Veterinair Comité geen standpunt heeft ingenomen, niettemin gehouden is bij de Raad een voorstel betreffende te nemen maatregelen in te dienen."
2.2.2 De opzet van de cassatieprocedure brengt mee dat bij de beoordeling van de middelen ingevolge art. 419 Rv. geen nieuwe feitelijke stellingen kunnen worden betrokken. Deze begrenzing van de cassatieprocedure is niet in strijd met het gemeenschapsrecht; vgl. het arrest van het Hof van Justitie van 14 december 1995 in de gevoegde zaken C-430/93 en C-431/93 (Van Schijndel en Van Veen), Jurispr. 1995, p. I-4705, NJ 1997, 116. De onderhavige uitspraak van het Hof van Justitie bevat geen aanwijzing dat het Hof van dat arrest heeft willen terugkomen.
Bij de beoordeling van het middel moet de Hoge Raad derhalve de in 2.2.1 bedoelde door het Hof van Justitie als vaststaand aangemerkte feiten buiten beschouwing laten.
2.3.1 Onderdeel 1a (te lezen in verbinding met de inleiding in onderdeel 1) is gericht tegen rov. 2.2 van het bestreden arrest, alsmede tegen rov. 5.2 en 5.3 voorzover daarin op rov. 2.2 wordt voortgebouwd.
Het hof heeft in rov. 2.1 uiteengezet dat [verweerster] sinds 1988 eiwitten bestemd voor verwerking in kalvermelk produceerde en verkocht. Deze eiwitten werden gewonnen uit slachtvetten afkomstig van varkens. In beschikking 94/381 (zie het tussenarrest van de Hoge Raad, 3.1 onder (ii)) werd aan de lidstaten de verplichting opgelegd het gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de voedering van herkauwers te verbieden.
Beschikking 94/381, aldus het hof in rov. 2.2, laat evenwel de mogelijkheid open om eiwit afkomstig van andere zoogdieren dan herkauwers (zoals varkens) te gebruiken, indien de betreffende lidstaat een systeem toepast waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit afkomstig van niet-herkauwers. Indien een lidstaat een dergelijk systeem toepast, wordt deze lidstaat door de Commissie volgens de procedure van richtlijn 90/425 (eveneens vermeld in het tussenarrest van de Hoge Raad, 3.1 onder (ii)) gemachtigd om vervoedering van eiwit van niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan. Art. 17 van richtlijn 90/425 voorziet er samengevat in dat advies wordt ingewonnen bij het Permanent Veterinair Comité. Adviseert het Permanent Veterinair Comité positief over de voorgenomen maatregel dan stelt de Commissie deze overeenkomstig vast, anders beslist de Raad. Het hof verstaat de regeling van beschikking 94/381 en richtlijn 90/425 op dit punt aldus, en partijen gaan er kennelijk van uit, dat indien het Permanent Veterinair Comité positief adviseert over het door een lidstaat ontworpen systeem om eiwit afkomstig van herkauwers te onderscheiden van eiwit afkomstig van niet-herkauwers, de Commissie gehouden is de lidstaat tot het gebruik van dat systeem te machtigen.
2.3.2 Uit de door het Hof van Justitie gegeven verklaring voor recht onder 2) kan voor het in cassatie aan de orde zijnde feitencomplex worden afgeleid dat de vraag, of art. 1, lid 2, van beschikking 94/381, voorzover nodig gelezen in samenhang met het bepaalde in art. 17 van richtlijn 90/425 en art. 17 van richtlijn 89/662, aldus moet worden uitgelegd dat daaruit een verplichting voortvloeit voor de Commissie of de Raad om de aldaar bedoelde machtiging te verlenen, wanneer het systeem dat de verzoekende lidstaat toepast of wil toepassen inderdaad geschikt is om eiwit van herkauwers te onderscheiden van dat van niet-herkauwers, ontkennend moet worden beantwoord.
De Commissie heeft, naar het Hof van Justitie in punt 41 overweegt, een beoordelingsvrijheid die voldoende ruim is om haar in staat te stellen met kennis van zaken de maatregelen te nemen die nodig en geschikt zijn voor de bescherming van de volksgezondheid. De Commissie mag daarbij (zie punt 42 van het arrest) in haar beoordeling betrekken of vaststaat dat de controles die worden uitgevoerd in het kader van een systeem waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, dat haar door een lidstaat met het oog op een machtiging ter beoordeling is voorgelegd, voldoende garanties bieden ten aanzien van de bescherming van de volksgezondheid. Ook is de Commissie niet verplicht bij de Raad een voorstel in te dienen betreffende te nemen maatregelen, wanneer het verzoek van die lidstaat aan het Permanent Veterinair Comité is voorgelegd, maar dit geen standpunt heeft ingenomen, met name omdat er nieuwe informatie bestaat die de perceptie van het gevaar voor de volksgezondheid wijzigt. Deze oordelen behouden hun betekenis ook indien in aanmerking wordt genomen dat de feiten die het Hof van Justitie tot deze oordelen inspireerden, in cassatie niet als vaststaand kunnen worden aangemerkt.
Het hof is in rov. 2.2 kennelijk ervan uitgegaan dat uit de besproken regelgeving volgt dat de machtiging verleend moet worden, wanneer voldaan is aan de voorwaarde dat de betrokken lidstaat een systeem toepast waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit afkomstig van niet-herkauwers en dat het Permanent Veterinair Comité slechts de vraag te beantwoorden heeft of aan deze voorwaarde is voldaan. Uit het hiervóór overwogene volgt dat het hof, aldus oordelend, heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Een hierop gerichte klacht ligt in onderdeel 1.a besloten. Deze slaagt derhalve.
2.4 Onderdeel 1.b klaagt primair dat het hof heeft miskend dat de Staat een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of in een bepaald geval het volgen van de weg van art. 175 EG-Verdrag (thans art. 232 EG) aangewezen is. Subsidiair klaagt het onderdeel dat het hof dit onvoldoende (kenbaar) in zijn oordeel heeft verdisconteerd. Deze klacht faalt.
Uit de verklaring voor recht van het Hof van Justitie onder 1) volgt dat het hier gaat om een vraag die naar nationaal recht moet worden beoordeeld. Wel moet daarbij rekening worden gehouden met hetgeen het Hof van Justitie heeft overwogen in punt 31, te weten dat een lidstaat de in art. 10 EG bedoelde verplichting tot loyale samenwerking zou kunnen schenden, wanneer hij zichzelf geen beoordelingsmarge voorbehield ten aanzien van de opportuniteit van het instellen van een beroep, waardoor hij het risico zou lopen de gemeenschapsrechter te bedelven onder beroepen waarvan een deel kennelijk ongegrond zou zijn, zodat de goede werking van deze instelling in gevaar zou komen. Het onderdeel houdt echter niet in dat het hof hiermee niet of onvoldoende rekening zou hebben gehouden.
Het hof is op grond van een aantal bijzondere omstandigheden - zie het tussenarrest van de Hoge Raad onder 3.3.2 - tot het oordeel gekomen, dat van de Staat in redelijkheid mocht worden gevergd dat hij in ieder geval de Commissie op de voet van art. 175 EG-Verdrag formeel tot handelen had uitgenodigd en dat hij, indien de Commissie dan nog geen machtiging verleende, althans voor de weigering daarvan geen steekhoudende redenen aanvoerde, beroep wegens nalaten zou instellen. In dit oordeel ligt besloten dat volgens het hof onder de bedoelde omstandigheden aan de Staat geen vrijheid toekwam om anders te handelen. Het hof was niet gehouden om in zijn motivering met zoveel woorden tot uitdrukking te brengen dat het zich rekenschap ervan had gegeven dat - hetgeen op zichzelf juist is - uitgangspunt moet zijn dat de Staat te dezen een grote beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. Het oordeel van het hof kan, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, niet op juistheid worden getoetst.
3. Overwegingen met betrekking tot de behandeling na verwijzing
3.1Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven. Met het oog op de behandeling na verwijzing overweegt de Hoge Raad nog het volgende.
3.2 Zoals hiervóór in 2.2.1 is vermeld, is het Hof van Justitie bij de behandeling van de derde vraag van de Hoge Raad ten dele uitgegaan van andere feiten dan waarvan de Hoge Raad op grond van het arrest van het hof was uitgegaan.
3.3 Bij de beantwoording van de vraag in hoeverre met deze nieuwe feiten rekening moet worden gehouden in de procedure na verwijzing, is het volgende van belang.
De prejudiciële procedure is een aan gemeenschaps(proces)recht onderworpen procedure, die wordt gekenmerkt door het ontbreken van partijen in de eigenlijke zin (HvJEG 27 maart 1963, zaken 28-30/62 (Da Costa e.a.), Jurispr. 1963 p. 61 e.v.). Dit neemt niet weg, dat er een verband bestaat tussen deze procedure en het hoofdgeding tussen partijen.
Het Hof van Justitie heeft het uit een oogpunt van gemeenschapsrecht toelaatbaar geacht om de bedoelde feiten in zijn beoordeling te betrekken. Kennelijk heeft het Hof het van belang geacht dat bij de verdere behandeling van de zaak niet wordt uitgegaan van onjuiste gegevens betreffende het optreden van de Commissie en het Permanent Veterinair Comité.
3.4 Tegen deze achtergrond is de Hoge Raad van oordeel dat in het hoofdgeding aan de bedoelde feiten niet voorbij kan worden gegaan voorzover het Nederlandse procesrecht de ruimte biedt om ze in de beoordeling te betrekken. Anders dan de procedure in cassatie biedt de procedure na verwijzing deze ruimte wel. Weliswaar geldt in die procedure als hoofdregel dat partijen na verwijzing hun stellingen over en weer niet meer mogen aanpassen, maar de aard van het geding kan meebrengen dat hierop een uitzondering moet worden gemaakt, en ook de onderhavige situatie rechtvaardigt het maken van een uitzondering.
Zulks brengt mee dat partijen in de gelegenheid zullen moeten worden gesteld hun stellingen aan te passen aan hetgeen door het Hof van Justitie in punt 39 is overwogen. Nu in de prejudiciële procedure [verweerster] nog geen gelegenheid heeft gehad om op de aan deze vaststellingen ten grondslag liggende stellingen te reageren, kan haar reactie mede een betwisting van die stellingen inhouden. Ook zal zij zonodig haar vordering mogen aanpassen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 14 februari 2002;
verwijst het geding naar het gerechtshof te Arnhem ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerster] in de kosten van het geding in cassatie, daaronder begrepen de kosten verband houdende met de behandeling van de zaak bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 388,74 aan verschotten en € 2.950,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, A.M.J. van Buchem-Spapens, A. Hammerstein en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 22 december 2006.