Uitspraak
5 december 2003
Eerste Kamer
Nr. C02/140HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
1. [Verweerster 1],
2. [Verweerster 2],
3. [Verweerster 3],
alle gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERSTERS in cassatie,
advocaat: mr. H.J. Bronkhorst.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweersters in cassatie hebben bij exploit van 24 februari 1998 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
a. te verklaren voor recht dat de Staat op de in de dagvaarding genoemde gronden aansprakelijk is voor alle door [verweerster] c.s. geleden en te lijden schade voortvloeiende uit de door de Staat getroffen (wettelijke) regelingen op basis van de Beschikkingen 94/381/EG en 96/449/EG, niet alleen voortvloeiende uit het feit dat [verweerster] c.s. in de toekomst geen eiwit meer kunnen produceren welke bestemd is voor het verwerken in kalvermelk, doch ook ter zake van het feit dat zij het tot 30 juli 1997 geproduceerde eiwit niet voor het bestemde doel kunnen verkopen;
b. de Staat te veroordelen om aan [verweerster] c.s. te betalen hun schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de Wet, vermeerderd met de wettelijke rente over het bedrag van die schade, zoals deze zich in de loop der tijd ontwikkelt, en wel vanaf 30 juli 1997.
Hierna zullen verweersters in cassatie verder tezamen in enkelvoud worden aangeduid als: [verweerster].
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 17 maart 1999 de vorderingen afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [verweerster] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 14 februari 2002 heeft het hof het vonnis waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de Staat veroordeeld om aan [verweerster] te betalen de door haar geleden schade op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 30 juli 1997 tot aan de dag der voldoening, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerster] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, voor de Staat mede door mr. D. Stoutjesdijk, en voor [verweerster] mede door mr. J.A.M.A. Sluysmans, beiden advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal D.W.F. Verkade strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaten van de Staat en van [verweerster] hebben beiden bij brief van 11 juli 2003 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Verweersters sub 2 en 3, waarvan verweerster sub 1 de moedermaatschappij is, houden zich bezig met de productie (sinds 1988) en verkoop van onder meer eiwitten bestemd voor verwerking in kalvermelk; deze eiwitten worden als eindproduct verkregen door het verwerken van slachtvetten afkomstig van varkens.
(ii) In verband met de BSE-problematiek heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) maatregelen getroffen bij Beschikking 94/381/EG van 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit, PbEG L172. Artikel 1 daarvan Pro luidt:
"1. Binnen 30 dagen na de kennisgeving van deze beschikking verbieden de Lid-Staten het gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de voedering van herkauwers.
2. Lid-Staten evenwel die een systeem toepassen waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, worden door de Commissie volgens de procedure van artikel 17 van Pro Richtlijn 90/425/EEG gemachtigd om vervoedering van eiwit van niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan."
Art. 17 van Pro Richtlijn 89/662/EEG bepaalt:
"1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, leidt de voorzitter van het bij Besluit 68/361/EEG ingestelde Permanent Veterinair Comité, hierna het "Comité" genoemd, deze procedure, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van een Lid-Staat, onverwijld in bij het Comité.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comité een ontwerp van de te nemen maatregelen voor. Het Comité brengt advies uit over dit ontwerp binnen een termijn die de voorzitter naar gelang van de urgentie van de betrokken aangelegenheid kan vaststellen. Het advies wordt uitgebracht met de meerderheid van stemmen die voor de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen, in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven. Bij stemming in het Comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de Lid-Staten overeenkomstig genoemd artikel gewogen. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt de voorgenomen maatregelen vast indien deze met het advies van het Comité in overeenstemming zijn.
4. Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van het Comité of indien geen advies is uitgebracht, dient de Commissie onverwijld bij de Raad een voorstel betreffende de te nemen maatregelen in.
De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien na verloop van een termijn van vijftien dagen, te rekenen vanaf de dag waarop het voorstel bij de Raad is ingediend, door deze geen besluit is genomen, worden de voorgestelde maatregelen door de Commissie vastgesteld, behalve indien de Raad zich met gewone meerderheid tegen deze maatregelen heeft uitgesproken."
(iii) In de loop van 1994 is overleg gevoerd tussen de Staat, de belangenorganisatie (BOVED), de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV) en het Hoofd productschap Akkerbouw (HPA).
(iv) Op 8 augustus 1994 heeft de voorzitter van het Productschap voor veevoeder (hierna: het productschap) een (voorlopig) besluit genomen waarin is bepaald dat het de ondernemer verboden is om weefseleiwitten van zoogdieren te verwerken in voeders voor herkauwers, tenzij het gaat om weefseleiwitten van niet-herkauwers en de ondernemer ten genoegen van het productschap kan aantonen dat de desbetreffende eiwitten niet van herkauwers afkomstig zijn en gescheiden worden opgeslagen.
(v) Daarna heeft het productschap in een ontwerp protocol (hierna: het eiwitscheidingsprotocol) een productie- en controlesysteem vastgelegd waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers, zoals varkens.
(vi) Het eiwitscheidingsprotocol is opgenomen als bijlage I bij de Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders 1994 van 9 november 1994, hierna: de Verordening 1994. Deze verordening bepaalt in artikel 2:
"1. Het is de bereider van diervoeders verboden om dierlijke produkten te verwerken in voeders voor herkauwers.
2. Van het verbod in het eerste lid zijn uitgezonderd dierlijke produkten, uitsluitend afkomstig van niet-herkauwers, indien
- de producent hiervan is erkend door het produktschap ingevolge deze verordening en
- de betreffende partij is voorzien van de aanduiding bedoeld in artikel 7."
en in artikel 4:
"1. De producent van dierlijke produkten, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, wordt erkend door het produktschap, indien hij werkt volgens het produktieprotocol van bijlage I.
2. (...)."
(vii) De Staat heeft bij brief van 29 november 1994 de Commissie verzocht Nederland via de procedure van art. 17 van Pro Richtlijn 90/425/EEG ingevolge Beschikking 94/381/EG te machtigen tot het gebruik van het eiwitscheidings-protocol.
In afwachting van de door de Commissie te verlenen machtiging keurde de minister de betrokken verordening van het productschap nog niet goed.
(viii) [verweerster] heeft haar productieproces aangepast aan het eiwitscheidingsprotocol. De RVV heeft [verweerster] toestemming gegeven aldus te werken. Zij was in Nederland de enige vetsmelterij die werkte conform het in het eiwitscheidingsprotocol vastgelegde systeem.
(ix) De BOVED en diverse overheidsinstanties hebben bij de Staat erop aangedrongen niet een afwachtende houding aan te nemen, doch de Commissie in positieve zin te adviseren.
(x) De Staat heeft bij brief van 18 december 1995 bij de Commissie aangedrongen op het in gang zetten van de machtigingsprocedure. De Staat heeft bij brief van 27 juni 1997 met klem aan de Commissie verzocht uitsluitsel te geven over het verzoek, zodat Nederland hierover duidelijkheid zou kunnen geven aan het bedrijfsleven.
(xi) In 1996 heeft de Commissie nadere maatregelen genomen in verband met BSE. Deze maatregelen zijn vastgelegd in Beschikking 96/449/EG van 18 juli 1996 inzake de goedkeuring van alternatieve warmte-behandelingssystemen voor de verwerking van dierlijke afvallen met het oog op de inactivering van de agentia van spongiforme encefalo-pathie, PbEG L184. Deze beschikking staat de verwerking van dierlijke afvallen alleen toe indien het product conform een bepaald procédé wordt verhit. Teneinde het bedrijfsleven in de gelegenheid te stellen om de installaties aan te passen of te vervangen is Beschikking 96/449/EG van toepassing verklaard met ingang van 1 april 1997.
(xii) De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft aan Beschikking 96/449/EG uitvoering gegeven met de op de Destructiewet en het Destructiebesluit gebaseerde ministeriële regeling 'Regeling warmte-behandelingssystemen en eindproducten' van 25 maart 1997 (Stcrt. 61), zoals gewijzigd bij regeling van 23 juli 1997 (Stcrt. 141), in werking getreden op 30 juli 1997. Na laatstgenoemde datum mochten eiwitten afkomstig van het weefsel van zoogdieren alleen worden verkocht voor aanwending in diervoer van herkauwers, indien de verhitting heeft plaatsgevonden.
(xiii) Deze maatregel (de verhittingsverplichting) was ook op het, overeenkomstig het protocol uitgevoerde productieproces van [verweerster] van toepassing. Voor [verweerster] betekende dit dat zij met ingang van 30 juli 1997 het voorgeschreven verhittingsprocédé diende toe te passen. Aangezien dit procédé evenwel aanzienlijke investeringen voor [verweerster] zou meebrengen en nog steeds geen zicht bestond op de door de Commissie te verlenen machtiging ingevolge Beschikking 94/381/EG, heeft [verweerster] de productie van eiwit uit varkensvet gestaakt.
(xiv) Bij brief van 9 maart 1998 heeft de minister het productschap verzocht de Verordening 1994 en het voorzittersbesluit van 8 augustus 1994 met de Beschikking 94/381/EG in overeenstemming te brengen, aangezien de Europese besluitvorming over het eiwitscheidingsprotocol niet op korte termijn zou plaatsvinden. Dit betekende dat de regelingen voor het toestaan van de aanwending van eiwit afkomstig van niet-herkauwers conform het eiwitscheidingsprotocol moesten worden verwijderd. Daarmee werd het verwerken van dierlijke producten in voeders voor herkauwers verboden, ook al werd verwerkt conform het eiwitscheidingsprotocol.
(xv) De voorzitter van het productschap heeft op 30 juni 1998 het Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1998, Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie 1998 nr. 44, vastgesteld. Art. 2 daarvan Pro bepaalt dat het de bereider van diervoeders is verboden om dierlijke producten te verwerken in voeders voor herkauwers, doch dat van dit verbod zijn uitgezonderd (onder meer) dierlijke producten, uitsluitend afkomstig van niet-herkauwers die in Nederland zijn bereid overeenkomstig het als bijlage I opgenomen eiwitscheidingsprotocol door producenten die zijn erkend door het productschap ingevolge dit besluit en voorzien zijn van een in art. 8 bepaalde Pro aanduiding. Ingevolge art. 3 kan Pro tot het verlenen van een erkenning ingevolge dit Besluit eerst worden overgegaan nadat het eiwitscheidingsprotocol door de Commissie is goedgekeurd.
(xvi) Op 22 februari 1999 heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Regeling verbod diermelen in diervoeders (Stcrt. 1999, nr. 37) uitgevaardigd, die in werking is getreden met ingang van 1 maart 1999. Hierin werd het gebruik van dierlijke eiwitten in diervoeders, bestemd voor vervoedering aan herkauwers, zonder meer verboden (behoudens een paar beperkte, hier niet ter zake doende uitzonderingen).
3.2 [verweerster] heeft vervolgens de hiervóór in 1 weergegeven vordering ingesteld, ertoe strekkend dat de Staat wordt veroordeeld de schade te vergoeden die [verweerster] lijdt doordat zij sinds 30 juli 1997 geen eiwit meer uit varkensvet produceert en de voor 30 juli 1997 opgebouwde voorraad na die datum niet meer mocht verkopen. Zij grondt deze vordering, voorzover in cassatie van belang, op de stelling dat de Staat is tekortgeschoten in het treffen van maatregelen om te bereiken dat de Commissie de verzochte machtiging zou afgeven.
De rechtbank heeft de vordering afgewezen. Het hof heeft haar toegewezen.
3.3.1 Het hof heeft, met verwerping van een desbetreffend verweer van de Staat, allereerst geoordeeld dat [verweerster] niet zelf een beroep wegens nalaten op grond van art. 175 EG Pro-Verdrag (thans art. 232 EG Pro) had kunnen instellen bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie), omdat niet voldaan is aan het daarvoor geldende vereiste dat [verweerster] individueel zou zijn geraakt. (rov. 4.2)
Ook het verweer van de Staat dat voor [verweerster] de mogelijkheid openstond om op grond van art. 215 EG Pro-Verdrag (thans art. 288 EG Pro) schadevergoeding te vorderen op grond van het feit dat de Commissie in strijd met de voor haar geldende verplichting naliet Nederland te machtigen het eiwitscheidingsprotocol toe te passen, werd door het hof verworpen. Op zichzelf, aldus het hof, is wel juist dat [verweerster] schadevergoeding van de Europese Gemeenschap kan of kon vorderen op grond van het bepaalde in art. 215 EG Pro-Verdrag (thans art. 288). Die procedure zou echter niet hetzelfde resultaat hebben opgeleverd als het beroep wegens nalaten en van [verweerster] kan niet worden verlangd dat zij genoegen neemt met schadevergoeding in plaats van de machtiging die haar in staat zou stellen haar productieproces ongestoord voort te zetten. Het enkele feit dat [verweerster] een vordering tot schadevergoeding kon instellen, betekent dan ook volgens het hof op zichzelf niet dat de Staat niet kan zijn tekortgeschoten in het treffen van maatregelen om te bereiken dat de Commissie de machtiging zou verlenen. (rov. 4.3)
Tegen deze oordelen zijn in cassatie geen klachten gericht. In deze procedure moet derhalve van de juistheid van deze oordelen worden uitgegaan.
3.3.2 Ook het derde verweer van de Staat, erop neerkomend dat de Staat gedaan heeft wat redelijkerwijze in zijn macht ligt en dat hij niet gehouden was meer te doen dan bij de Commissie aandringen op een beslissing, werd door het hof verworpen.
Het onderhavige geval wordt volgens het hof hierdoor gekenmerkt dat
a. de Staat in overleg met onder meer [verweerster] als belanghebbende een regeling heeft ontworpen,
b. toestaat dat deze - vooruitlopend op een door de Commissie te verlenen machtiging - in de praktijk wordt gebracht en vervolgens
c. wanneer hij deze machtiging aanvraagt, van de Commissie geen enkele reactie verneemt, ook niet nadat de Staat de Commissie tot tweemaal toe om uitsluitsel had gevraagd.
Het hof achtte verder van belang dat
d. voor de Staat wel doch voor [verweerster] niet de weg openstond om de Commissie te dwingen hierover een beslissing te nemen,
e. [verweerster] onweersproken heeft gesteld dat zij diverse malen bij de Staat op duidelijkheid heeft aangedrongen, doch dat de Staat, anders dan het versturen van twee rappellen, niets heeft ondernomen om die duidelijkheid van de Commissie te krijgen,
f. de Staat kennelijk zelf van mening was dat het eiwitscheidingsprotocol een zodanige inhoud had dat de machtiging behoorde te worden verleend en dat de Staat in dit geding, afgezien van het opwerpen van de vraag wat het Permanent Veterinair Comité zou hebben geadviseerd, niet gemotiveerd heeft aangegeven welke gegronde redenen de Commissie zou kunnen hebben om de machtiging te weigeren of waarom, indien de Staat een procedure wegens nalaten aanhangig zou hebben gemaakt, deze tot een andere uitkomst zou hebben geleid dan dat de machtiging alsnog zou zijn verleend. (rov. 5.2)
Het hof was van oordeel dat onder deze omstandigheden van de Staat in redelijkheid mocht worden gevergd dat hij in ieder geval de Commissie op de voet van art. 175 EG Pro-Verdrag formeel tot handelen had uitgenodigd en dat hij, indien de Commissie dan nog geen machtiging verleende althans voor de weigering daarvan geen steekhoudende redenen aanvoerde, beroep wegens nalaten zou instellen. Nu de Staat dit heeft nagelaten, heeft hij, aldus het hof, onrechtmatig gehandeld jegens [verweerster] wier belang, naar de Staat wist, nauw bij het verkrijgen van de machtiging was betrokken. (rov. 5.3)
3.3.3 Het hof achtte het voorts aannemelijk dat [verweerster] door het nalaten van de Staat schade heeft geleden. Daaraan staat niet in de weg dat [verweerster] de productie overeenkomstig het eiwitscheidingsprotocol reeds had beëindigd voordat de regelgeving aldus werd aangepast dat productie overeenkomstig het protocol niet langer was toegestaan. Het hof achtte voldoende aannemelijk dat toen [verweerster] besloot de productie van eiwit volgens het protocol te beëindigen, bij haar gerede twijfel kon zijn ontstaan over de vraag of de machtiging wel door de Commissie zou worden verleend. De aanvraag van de machtiging dateerde toen immers van enkele jaren terug. De beslissing van [verweerster] om, gezien de onzekere situatie ten aanzien van de verlening van de machtiging, geen omvangrijke investeringen te doen om aan de nieuwe, uit Beschikking 96/449/EG voortvloeiende eisen te voldoen, werd kennelijk genomen ter beperking van mogelijke toekomstige schade en verbrak het causaal verband om die reden dan ook niet. (rov. 5.4)
3.3.4 Het middel richt klachten tegen de hiervóór in 3.3.2 en 3.3.3 weergegeven oordelen van het hof.
De Hoge Raad acht het voor de beoordeling van een deel van deze klachten nodig om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. De Hoge Raad zal echter eerst de klachten behandelen waarover thans reeds een beslissing kan worden gegeven.
3.4.1 De onderdelen 1.e en 2 klagen dat het hof (geheel) eraan is voorbijgegaan dat gesteld noch gebleken is dat [verweerster] de Staat op enig moment duidelijk heeft gemaakt dat - indien de Staat geen formele stappen zou nemen op de voet van art. 175 EG Pro-Verdrag - zij zich genoodzaakt zou zien haar productie te beëindigen. Hiervan uitgaande, aldus de onderdelen, geldt dat niet, of niet zonder meer, valt in te zien dat het de Staat duidelijk was en/of duidelijk diende te zijn dat het door het hof bedoelde nalaten tot genoemd gevolg zou (kunnen) leiden. Het hof heeft ook niet vastgesteld dat [verweerster] de Staat op dit punt heeft gewaarschuwd of in gebreke gesteld.
Bij gebreke van deze duidelijkheid voor de Staat valt, aldus onderdeel 1.e, niet zonder meer in te zien dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld met het door het hof bedoelde nalaten en/of dit nalaten de Staat kan worden toegerekend, onderscheidenlijk kan, aldus onderdeel 2, niet (zonder meer) worden gezegd - nu de gestelde schade niet (zonder meer) kan worden aangemerkt als het redelijkerwijs te verwachten gevolg van het nalaten van de Staat - dat de schade in zodanig verband staat met dit nalaten dat zij de Staat als gevolg daarvan kan worden toegerekend. Het hof heeft derhalve met zijn hiervóór in 3.3.2 onderscheidenlijk 3.3.3 weergegeven oordelen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, dan wel heeft het deze oordelen niet naar behoren gemotiveerd.
3.4.2 De klachten kunnen niet tot cassatie leiden, aangezien zij feitelijke grondslag missen.
Inzet van de procedure was, zowel van de kant van [verweerster] als van de kant van de Staat, dat, wanneer geen machtiging van de Commissie kon worden verkregen, een verbod van het gebruik van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de voedering van herkauwers ter implementatie van art. 1 lid 1 van Pro Beschikking 94/381/EG onvermijdelijk was. Het hof heeft onderkend dat tot de inwerkingtreding van het hiervóór in 3.1 onder (xv) genoemde besluit van de voorzitter van het productschap van 30 juni 1998 een zodanig verbod nog niet gold en dat [verweerster] derhalve na de inwerkingtreding van de 'Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten' op 30 juli 1997 nog enige tijd had kunnen doorgaan met de productie van eiwit uit varkensvet, mits zij voldeed aan de verhittingsverplichting. Zoals hiervoor in 3.3.3 weergegeven was het hof echter van oordeel dat de beslissing van [verweerster] om, gezien de onzekere situatie ten aanzien van de verlening van de machtiging, geen omvangrijke investeringen te doen om aan de nieuwe, uit Beschikking 96/449/EG voortvloeiende eisen te voldoen, een aanvaardbare maatregel ter beperking van mogelijke toekomstige schade was. Het hof heeft voorts vastgesteld (zie hiervóór, 3.3.2) dat [verweerster] onweersproken heeft gesteld dat zij diverse malen bij de Staat op duidelijkheid heeft aangedrongen, en dat de Staat wist dat het belang van [verweerster] nauw bij het verkrijgen van de machtiging was betrokken.
3.5 Onderdeel 1.c klaagt dat, voorzover het hof in zijn hiervóór in de laatste alinea van 3.3.2 weergegeven overweging heeft geoordeeld dat van de Staat kon worden gevergd beroep wegens nalaten in te stellen indien de Commissie voor de weigering de machtiging te verlenen geen steekhoudende redenen aanvoerde, het heeft miskend dat een dergelijke weigering neerkomt op een standpuntbepaling in de zin van art. 175 EG Pro-Verdrag, hetgeen tot gevolg heeft dat het beroep wegens nalaten als bedoeld in dat artikel niet-ontvankelijk is.
Op zichzelf is het juist dat een beroep tegen een weigering niet op art. 175 EG Pro-Verdrag (thans art. 232 EG Pro) kan worden gebaseerd. Art. 173 EG Pro-Verdrag (thans, na wijziging, art. 230 EG Pro) stelt zo'n beroep echter wel open. De bestreden overweging van het hof moet dan ook aldus worden verstaan dat zij in zoverre op laatstbedoeld artikel is gebaseerd. Onderdeel 1.c kan daarom wegens gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden.
3.6 Onderdeel 1.d houdt de klacht in dat het hof ten onrechte is voorbijgegaan aan de stelling van de Staat dat, gelet op de procedure bij het Permanent Veterinair Comité, te betwijfelen valt of het door de Staat formeel tot handelen uitnodigen van de Commissie en bij gebreke van een standpuntbepaling instellen van beroep wegens nalaten op de voet van art. 175 EG Pro-Verdrag zou hebben geleid tot het door [verweerster] gewenste resultaat. Volgens het onderdeel is aan deze stelling in de conclusie van dupliek onder 3 en in de memorie van antwoord onder 2.13-2.14 een nadere, in het onderdeel weergegeven uitwerking gegeven. Het onderdeel mist in zoverre echter feitelijke grondslag, omdat die uitwerking daar niet te vinden is. De klacht dat het hof aan de stelling zelf voorbij is gegaan, mist eveneens feitelijke grondslag, aangezien het hof in zijn hiervóór in 3.3.2 onder f weergegeven - in cassatie niet bestreden - overweging daaraan wel degelijk aandacht heeft besteed.
Onderdeel 1.d kan derhalve niet tot cassatie leiden.
3.7.1 Onderdeel 1.b klaagt dat het hof heeft miskend, althans onvoldoende (kenbaar) in zijn oordeel heeft verdisconteerd, dat de Staat, mede gelet op het bijzondere - zeldzame - karakter van het beroep wegens nalaten van art. 175 EG Pro-Verdrag, (een grote mate van) beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of in een bepaald geval het volgen van de weg van art. 175 aangewezen Pro is. In aangelegenheden betreffende het beleid op het gebied van de internationale betrekkingen zoals (ook) de onderhavige komt de Staat immers, aldus nog steeds het onderdeel, een grote beleidsvrijheid toe en dient de burgerlijke rechter een dienovereenkomstige (grote) terughoudendheid te betrachten.
3.7.2 Voor de beantwoording van de in dit onderdeel aan de orde gestelde vraag is allereerst van belang of deze aan de hand van regels van het nationale Nederlandse recht moet worden beantwoord of aan de hand van regels van gemeenschapsrecht. Voor dit laatste pleit, dat een beoordeling naar regels van nationaal recht tot rechtsongelijkheid tussen de burgers van de Lid-Staten zou kunnen leiden in situaties, waarin het juist gaat om rechten en aanspraken van de Lid-Staten - en indirect hun burgers - jegens de organen van de Europese Gemeenschap. Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht is het antwoord op deze vraag niet duidelijk.
3.8 Onderdeel 1.a klaagt dat het hof heeft miskend dat het door de Commissie overeenkomstig de procedure van art. 17 van Pro Richtlijn 90/425/EEG in verbinding met art. 17 van Pro Richtlijn 89/662/EEG aan het Permanent Veterinair Comité voorleggen van een ontwerp van de te nemen maatregel - de machtiging tot het door de Staat toepassen van het eiwitscheidingsprotocol - behoort tot het exclusieve initiatiefrecht van de Commissie, hetgeen meebrengt dat op de Commissie als zodanig geen verplichting rust tot handelen zoals vereist is voor het slagen van een beroep wegens nalaten op grond van art. 175 EG Pro-Verdrag (thans art. 232 EG Pro). Ook hier gaat het om een vraag van uitleg van gemeenschapsrecht, waarop het antwoord niet duidelijk is.
3.9 Voor de beslissing op de vragen die door de in 3.7 en 3.8 vermelde onderdelen aan de orde zijn gesteld, acht de Hoge Raad het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie noodzakelijk.
3.10 In afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van de aan dit Hof voor te leggen vragen wordt de verdere behandeling van het door de Staat voorgedragen middel aangehouden.
4. Vragen van uitleg
4.1 Het Hof van Justitie kan bij beantwoording van de hierna te stellen vragen uitgaan van de hiervóór in 3.1-3.6 vermelde feiten en opgenomen beschrijvingen van de relevante bepalingen van het Nederlandse recht.
4.2 De vragen van uitleg van gemeenschapsrecht, waarvan de Hoge Raad de beantwoording voor zijn beslissing op het cassatieberoep noodzakelijk acht, zijn de volgende:
(1) Moet de vraag of de Staat in een geval als het onderhavige jegens een burger die daarbij belang heeft, zoals [verweerster], verplicht is van zijn beroepsmogelijkheden op grond van art. 175 EG Pro-Verdrag (art. 232 EG Pro) onderscheidenlijk art. 173 EG Pro-Verdrag (art. 230 EG Pro) gebruik te maken en bij niet-nakoming van deze verplichting de dientengevolge door de betrokken burger geleden schade te vergoeden, beantwoord worden aan de hand van regels van het nationale Nederlandse recht of aan de hand van regels van het gemeenschapsrecht?
(2) Indien de in (1) bedoelde vraag geheel of ten dele moet worden beantwoord aan de hand van regels van gemeenschapsrecht:
(2.a) Kan onder omstandigheden het gemeenschapsrecht een verplichting en aansprakelijkheid als in die vraag bedoeld meebrengen?
(2.b) Indien het antwoord op vraag (2.a) bevestigend is: welke regels van gemeenschapsrecht dienen bij de beantwoording van de in (1) bedoelde vraag in een concreet geval als het onderhavige als maatstaf te worden gehanteerd?
(3) Moet art. 1 lid 2 van Pro Beschikking 94/381/EG, voorzover nodig gelezen in verbinding met het bepaalde in art. 17 Richtlijn Pro 90/425/EEG en art. 17 Richtlijn Pro 89/662/EEG, aldus worden uitgelegd dat daaruit een verplichting voortvloeit voor de Commissie, onderscheidenlijk de Raad om een machtiging als daar bedoeld te verlenen, indien het systeem dat de verzoekende Lid-Staat toepast/wil toepassen inderdaad geschikt is om eiwit van herkauwers te onderscheiden van dat van niet-herkauwers?
(4) In hoeverre brengt het antwoord op vraag (3) een beperking mee van het recht, onderscheidenlijk de in vraag (1) bedoelde verplichting van de Staat om op grond van art. 175 EG Pro-Verdrag (art. 232 EG Pro) op te komen tegen een nalaten om een machtiging als in deze zaak aan de orde te verlenen, onderscheidenlijk om op grond van art. 173 EG Pro-Verdrag (art. 230 EG Pro) op te komen tegen een weigering om zo'n machtiging te verlenen? (Vraag (3) is zowel van belang indien de in (1) bedoelde vraag naar nationaal Nederlands recht moet worden beoordeeld als wanneer dit naar gemeenschapsrecht moet geschieden, dit laatste tenzij het antwoord op vraag (2.a) ontkennend is. Vraag (4) is slechts van belang in het verlengde van vraag (2.b).)
5. Beslissing
De Hoge Raad:
alvorens verder te beslissen:
verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak te doen over de hiervóór onder 4.2 omschreven vragen van uitleg;
houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding totdat het antwoord van het Hof van Justitie is ontvangen.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, O. de Savornin Lohman, A.M.J. van Buchem-Spapens en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 5 december 2003.