Uitspraak
29 oktober 2004
Eerste Kamer
Nr. C03/002HR
RM/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE ONTVANGER VAN DE BELASTINGDIENST/OOST-BRABANT, voorheen De Ontvanger van de Belastingdienst/Ondernemingen Eindhoven,
kantoorhoudende te Eindhoven,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. M.J. Schenck,
t e g e n
[Verweerder],
wonende te [woonplaats], Polen,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. P. Garretsen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie - verder te noemen: de Ontvanger - en de Staat der Nederlanden hebben bij exploot van 31 mei 1999 verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - in kort geding gedagvaard voor de president van de rechtbank te Amsterdam en gevorderd de in het lichaam van de inleidende dagvaarding bedoelde beslagen ten laste van de Staat en de Ontvanger op te heffen, althans te schorsen en voorts [verweerder] te verbieden (verdere) executiemaatregelen te nemen om te komen tot de tenuitvoerlegging van het vonnis van de president van de rechtbank te 's-Hertogenbosch van 29 april 1999, een en ander op straffe van een dwangsom.
[Verweerder] heeft de vordering bestreden en zijnerzijds een vordering in reconventie ingesteld. Deze vordering speelt in cassatie geen rol meer.
De president heeft bij vonnis van 8 juli 1999 in conventie de gevraagde voorziening geweigerd.
Tegen dit vonnis hebben de Ontvanger en de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Amsterdam. [Verweerder] heeft bij incidentele conclusie de nietigheid van de dagvaarding in hoger beroep ingeroepen en geconcludeerd, primair dat die dagvaarding nietig zal worden verklaard, subsidiair dat die dagvaarding nietig zal worden verklaard voor zover uitgebracht ten verzoeke van de Staat.
Bij tussenarrest van 27 januari 2000 heeft het hof de dagvaarding in hoger beroep nietig verklaard voor zover uitgebracht ten verzoeke van de Staat en de dagvaarding geldig verklaard voor zover uitgebracht ten verzoeke van de Ontvanger.
Bij arrest van 19 september 2002 heeft het hof het vonnis van de rechtbank, voor zover tussen de Ontvanger en [verweerder] gewezen, bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Ontvanger beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van [verweerder] heeft bij brief van 24 juni 2004 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op 4 september 1996 is ten name van de Ontvanger een dwangbevel tot betaling uitgevaardigd ter invordering van een op diezelfde dag aan [verweerder] opgelegde voorlopige aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen 1996 ten bedrage van ƒ 481.536,--. Door een ten laste van [verweerder] gelegd executoriaal derdenbeslag heeft de Ontvanger een bedrag van ƒ 136.547,55 geïncasseerd.
(ii) Bij vonnis van 29 april 1999 heeft de president van de rechtbank te 's-Hertogenbosch in kort geding de Ontvanger veroordeeld om genoemd bedrag van ƒ 136.547,55, vermeerderd met wettelijke rente, aan [verweerder] (terug) te betalen. Aan deze beslissing lag ten grondslag dat het executoriaal derdenbeslag nietig en de executie onrechtmatig was, omdat het dwangbevel waarop het beslag berustte niet door een daartoe bevoegde ambtenaar was uitgevaardigd.
(iii) [Verweerder] heeft dit vonnis op 6 mei 1999 aan de Ontvanger laten betekenen. Op diezelfde dag heeft de Ontvanger geantwoord dat hij het volgens dit vonnis verschuldigde bedrag, tezamen met de wettelijke rente ƒ 149.120,55, zou verrekenen met de ten name van [verweerder] openstaande aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen 1996.
(iv) Op 11 mei 1999 heeft de Ontvanger hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van 29 april 1999. Op dezelfde dag heeft [verweerder] uit hoofde van dat vonnis executoriale derdenbeslagen laten leggen ten laste van de Staat en de Ontvanger.
(v) Bij brief van 26 mei 1999 heeft de Ontvanger aan de raadsman van [verweerder] meegedeeld dat de onder (iii) bedoelde verrekening daadwerkelijk was uitgevoerd.
3.2 Het gaat in deze zaak om de vraag of de Ontvanger de hem bij rechterlijk vonnis opgelegde verplichting tot (terug)betaling van het vermelde bedrag van ƒ 149.120,55 mag verrekenen met de ten name van [verweerder] openstaande belastingschuld. De president heeft geoordeeld dat dit de Ontvanger niet is toegestaan. De president heeft vooropgesteld dat verrekening op basis van de civielrechtelijke bepalingen (art. 6:127 - 6:141 BW) niet mogelijk is vanwege het bepaalde in art. 24 lid 1 Iw Pro 1990. Verrekening op basis van het tweede lid van art. 24 Iw Pro 1990 is hier volgens de president niet mogelijk omdat de in het vonnis van 29 april 1999 aan de Ontvanger opgelegde verplichting tot betaling niet voortvloeit uit enige belastingwet; art. 24 lid 2 Iw Pro 1990 geeft de Ontvanger uitsluitend de bevoegdheid om rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen met elkaar te verrekenen. Het hof heeft de hiertegen gerichte grieven van de Ontvanger verworpen en het vonnis van de president bekrachtigd.
3.3 Het middel betoogt in de eerste plaats (in de onderdelen 3-5, die blijkens de schriftelijke toelichting het primaire standpunt van de Ontvanger inhouden) dat het hof de uit het vonnis van 29 april 1999 voortvloeiende betalingsverplichting had moeten aanmerken als een uit te betalen bedrag ter zake van rijksbelastingen. Subsidiair voert het middel (in onderdeel 2, onderdeel 1 bevat geen klacht) aan dat het eerste lid van art. 24 Iw Pro 1990 zó moet worden gelezen dat een verrekening op basis van afdeling 12 van titel 1 van boek 6 BW slechts is uitgesloten indien en voor zover de bijzondere regels voor verrekening in (het tweede lid van art. 24 van Pro) de Invorderingswet 1990 van toepassing zijn. Volgens de Ontvanger heeft de wetgever met de nieuwe regels van de Invorderingswet 1990 de mogelijkheden tot verrekening van de Ontvanger willen verruimen, niet willen beperken. De Ontvanger stelt zich op het standpunt dat het van tweeën één is: ofwel valt de hier door de Ontvanger toegepaste verrekening binnen het bereik van het bijzondere regime van art. 24 lid 2 Iw Pro 1990, maar dan heeft het hof ten onrechte anders geoordeeld; ofwel valt de hier toegepaste verrekening buiten dat bijzondere regime, maar dan heeft het hof ten onrechte niet aangenomen dat, althans niet onderzocht of, de regeling van het BW wél van toepassing is.
3.4.1 Bij de beoordeling van het middel wordt het volgende vooropgesteld. Anders dan de Invorderingswet van 1845 gaat de Invorderingswet 1990 uit van een open stelsel, inhoudende dat de ontvanger, naast de bevoegdheden die hij op grond van die wet heeft, ook beschikt over de bevoegdheden die een schuldeiser heeft op grond van enige andere wettelijke bepaling. Met betrekking tot de aan het burgerlijk recht te ontlenen bevoegdheid van de ontvanger een belastingvordering te verrekenen met een schuld aan de belastingschuldige - welke bevoegdheid overigens in beginsel ook onder het gesloten stelsel reeds bestond omdat het daarbij niet gaat om een maatregel van invordering maar een wijze van voldoening van een schuld (vgl. HR 28 mei 1993, nr. 14952, NJ 1994, 435, rov. 3.3) - is in de Invorderingswet 1990 een bijzondere regeling opgenomen in art. 24. In dit artikel wordt in het eerste lid bepaald dat met betrekking tot rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen, voor zover de invordering daarvan aan de ontvanger is opgedragen, verrekening op de voet van afdeling 12 van Titel 1 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek niet mogelijk is, en in het tweede lid dat de ontvanger ten aanzien van de belastingschuldige bevoegd is aan hem uit te betalen en van hem te innen bedragen ter zake van de in het eerste lid bedoelde rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen met elkaar te verrekenen. Op vragen hoe deze bijzondere regeling zich verhoudt tot het gekozen open systeem, is tijdens de parlementaire behandeling het volgende geantwoord (memorie van antwoord, Kamerstukken II 1988/89, 20 588, nr. 6, blz. 39):
"Wij merken in dit kader op dat het open systeem inhoudt dat de ontvanger naast de bevoegdheden die hij ingevolge de Invorderingswet heeft ook beschikt over de bevoegdheden die een schuldeiser heeft op grond van enige andere wettelijke bepaling. Het specifieke karakter van de belastingvorderingen, waarop wij in de memorie van toelichting en in deze memorie uitgebreid zijn ingegaan, verzet zich er echter tegen dat de compensatieregeling uit het burgerlijk recht op die vorderingen zonder meer van toepassing is. Om die reden hebben wij in de nieuwe Invorderingswet dan ook een eigen regeling met betrekking tot de schuldvergelijking voor belastingvorderingen opgenomen. Gelet op het feit dat de nieuwe invorderingswetgeving uitgaat van het open systeem, zouden zonder uitsluiting van de compensatieregels uit het Burgerlijk Wetboek vragen kunnen rijzen omtrent de verhouding tussen die compensatieregels en de regeling van artikel [24]. Teneinde dit te voorkomen en duidelijkheid te scheppen op dit punt hebben wij ervoor gekozen om de compensatieregeling uit het Burgerlijk Wetboek uitdrukkelijk uit te sluiten."
3.4.2 Uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.6 en 2.7 weergegeven parlementaire geschiedenis blijkt voorts dat deze bijzondere regel met betrekking tot verrekening in de Invorderingswet 1990 is opgenomen uit efficiency-overwegingen, "aangezien de vereisten die het Burgerlijk Wetboek stelt om tot schuldvergelijking over te kunnen gaan - met name het vereiste dat partijen over en weer elkaars schuldeiser en schuldenaar moeten zijn in die zin dat vordering en schuld in hetzelfde vermogen vallen - in de situatie van de ontvanger vaak als te knellend worden ervaren" (memorie van toelichting, Kamerstukken II 1987/88, 20588 nr. 3 blz. 68). Met de bijzondere verrekeningsregel werd beoogd de bevoegdheden van de ontvanger op dit punt te verruimen, waarbij met name werd gedacht aan de verrekening van op belastingaanslagen terug te geven bedragen met belastingaanslagen die nog betaald moeten worden, niet alleen rijksbelastingen, maar ook andere belastingen en heffingen waarmee de ontvanger bemoeienis heeft, en zulks ook indien de betalingstermijn van de te betalen belasting nog niet verstreken is.
3.4.3 Uit dit een en ander moet worden afgeleid dat in de Invorderingswet 1990 in tegenstelling tot het voor maatregelen van invordering geldende open stelsel met betrekking tot de verrekeningsbevoegdheid van de ontvanger - in afwijking van hetgeen voordien gold - is gekozen voor een stelsel waarin verrekening slechts is toegestaan voor zover de Invorderingswet 1990 daarvoor een grondslag biedt. Enerzijds is het de bedoeling geweest de bevoegdheid van de ontvanger tot verrekening uit te breiden, waartoe in art. 24 een Pro afzonderlijke regeling voor verrekening ten behoeve van de ontvanger is opgenomen in de plaats van de regeling in het BW, maar anderzijds is de, wegens "het specifieke karakter van de belastingvorderingen" in de wet opgenomen, bijzondere verrekeningsbevoegdheid van de ontvanger blijkens de formulering van art. 24 beperkt Pro tot belastingaanslagen en andere heffingen waarmee de ontvanger bemoeienis heeft. Een dergelijke beperkte formulering ligt ook voor de hand, nu de - op het specifieke karakter van de belastingvorderingen gebaseerde - verrekening veelal in het nadeel van de belastingschuldigen zal werken. De parlementaire geschiedenis biedt geen aanknopingspunten voor de veronderstelling dat naast de verruiming van de bevoegdheid van de ontvanger tot verrekening met betrekking tot andere belastingen dan rijksbelastingen en andere heffingen waarmee de ontvanger bemoeienis heeft, ook een verruiming in die zin is beoogd dat tevens verrekening door de ontvanger met vorderingen van belastingschuldigen van andere aard is beoogd, laat staan dat een daarop toegesneden redactie van art. 24 is Pro overwogen. Ook heeft de op zichzelf duidelijke, beperkte omschrijving van de voor verrekening in aanmerking komende vorderingen en schulden in art. 24 geen Pro aanleiding gegeven tot de vraag of die omschrijving niet te beperkt is. De duidelijkheid met betrekking tot de verhouding tussen de aan het BW te ontlenen verrekeningsmogelijkheden en art. 24, die de wetgever nastreefde door de verrekeningsregeling uit het BW uitdrukkelijk uit te sluiten, zou voorts niet worden gediend met een uitleg van art. 24 die Pro telkens wanneer de ontvanger een te innen bedrag wenst te verrekenen met een vordering van de belastingschuldige, ertoe zou nopen te onderzoeken of die vordering geheel of ten dele in enigerlei voldoende te achten verband staat met de belastingheffing.
3.5 De in de onderdelen 3-5 bepleite opvatting, die erop neerkomt dat in art. 24 lid 2 Iw Pro 1990 onder "aan hem uit te betalen [...] bedragen ter zake van de in het eerste lid bedoelde rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen" ook vorderingen van de belastingschuldige op de ontvanger vallen die in meer of mindere mate verband houden met de belastingheffing, kan derhalve niet als juist worden aanvaard.
3.6 Anders dan de Ontvanger in onderdeel 2 tot uitgangspunt neemt, brengt zulks niet mee dat dan moet worden aanvaard dat de verrekeningsregels van het BW van toepassing zijn omdat art. 24 lid 1 Iw Pro 1990 de verrekening op de voet van art. 6:127 e.v. BW slechts zou uitsluiten indien en voor zover de bijzondere regels voor verrekening van art. 24 lid Pro 2 e.v. Iw 1990 van toepassing zijn. Niet slechts de wettekst, maar ook de parlementaire geschiedenis, zoals deze hiervóór en in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.14 is weergegeven, wijst erop dat met betrekking tot de verrekeningsbevoegdheid van de ontvanger de bepalingen van art. 6:127 e.v. BW door de bijzondere regeling van art. 24 Iw Pro 1990 geheel zijn terzijdegesteld. Hieraan doet niet af dat, zoals in het onderdeel op zichzelf terecht wordt aangevoerd, de wetgever heeft beoogd de mogelijkheden voor de ontvanger tot verrekening met betrekking tot belastingen en andere heffingen te verruimen. Zoals hiervóór in 3.4.3 overwogen, moet worden aangenomen dat de wegens het specifieke karakter van de belastingvorderingen in de wet opgenomen bijzondere verrekeningsmogelijkheid is beperkt tot die, ruim omschreven belastingvorderingen.
3.7 Bij het voorgaande verdient nog aantekening dat de Leidraad Invordering 1990, die in art. 24 § 1 nr. 12 uitgaat van een aanzienlijk ruimere uitleg van de eerste volzin van art. 24 lid 2 Iw Pro 1990, niet tot een ander oordeel kan leiden, omdat die Leidraad de ontvanger niet een bevoegdheid kan verschaffen die niet uit de wet voortvloeit.
3.8 Het middel stuit in zijn geheel op het voorgaande af.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Ontvanger in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op € 301,34 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren D.H. Beukenhorst, O. de Savornin Lohman, A.M.J. van Buchem-Spapens en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 29 oktober 2004.