Uitspraak
20 juni 2003
Eerste Kamer
Nr. C02/033HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN
(Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Ministerie van Landbouw, Natuur-beheer en Visserij), gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
[verweerster], gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. H.J. Bronkorst.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: [verweerster] - heeft bij exploit van 15 september 1997 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voorzover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad op alle dagen, uren en minuten, de Staat te veroordelen tot vergoeding van de door [verweerster] als gevolg van één dan wel meerdere onrechtmatige daden van de Staat geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, alsook de Staat te veroordelen in de door [verweerster] gemaakte buitengerechtelijke kosten.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 3 maart 1999 de vordering afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [verweerster] hoger beroep in-gesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 25 oktober 2001 heeft het Hof het vonnis waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende:
- de Staat veroordeeld tot vergoeding aan [verweerster] van haar schade, op te maken bij staat, welke schade wordt gevormd doordat de Staat geen compensatie-regeling heeft getroffen voor inkomensschade die [verweerster] heeft geleden ten gevolge van de import- en handelsverboden inzake rundvlees afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk, uitgevaardigd door de Nederlandse overheid op 21 maart 1996, zulks met inachtneming van het onder rov. 5.6 en 5.7 van dit arrest overwogene;
- de zaak daartoe naar de schadestaatprocedure verwezen;
- dit arrest uitvoerbaar bij voorraad verklaard, en
- hetgeen meer of anders is gevorderd afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerster] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot bekrachtiging van het vonnis van de Rechtbank.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op of omstreeks 22 maart 1996 heeft de Nederlandse overheid maatregelen getroffen die feitelijk neerkwamen op een import- en handelsverbod van rundvlees afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk (hierna: het import- en handelsverbod). Aanleiding daarvoor was een verklaring van een wetenschappelijk adviesorgaan van de Britse overheid over een mogelijke relatie tussen de bij runderen voorkomende ziekte Boviene Spongiforme Encefalopathie (BSE) en de bij mensen voorkomende ziekte van Creutzfeldt-Jacob (CJD), alsook de uitlatingen van de Britse minister van Volksgezondheid dienaangaande.
(ii) Op 21 maart 1996 is een gezamenlijke perscon-ferentie gegeven door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Daarna is een persbericht uitgegeven onder de titel "Nederland neemt maatregelen tegen BSE". Na een uiteenzetting van de aangekondigde maatregelen en van de aanleiding daartoe, alsmede van de besluitvorming in de Europese Unie, sluit het persbericht als volgt af: "De Nederlandse bewindslieden willen tot die tijd ieder risico uitsluiten. Op de vraag of Nederland dit weekend rundvlees kan eten antwoordden de bewindslieden: 'Wij zouden voor Nederlands vlees kiezen'." De minister van LNV heeft tijdens de televisie-uitzending van NOVA op 21 maart 1996 zijn standpunt herhaald (hierna tezamen: de uitlatingen).
(iii) Op 28 maart 1996 is de Beschikking 96/239/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen BSE bekendgemaakt (Stcrt. 63).
(iv) [Verweerster] was op 21 maart 1996 een kleine, goed lopende onderneming, die zich geheel had toegelegd op de import van ossenvlees van hoge kwaliteit dat zij onder een bepaalde merknaam ("House of Extra, real Irish beef") op de markt bracht en dat zij toen grotendeels, namelijk voor 65%, betrok uit Noord-Ierland en voor de resterende 35% uit de Ierse Republiek. In de dagen onmiddellijk na 21 maart 1996 werden bij [verweerster] geen nieuwe orders geplaatst. [verweerster] kon vanwege haar geringe omvang en haar gespecialiseerd zijn in ossenvlees afkomstig uit (vooral Noord-)Ierland, bij gebreke van voldoende tijd en geld in de betrokken - korte - periode niet overschakelen op van elders afkomstig vlees en haar leveranciers- en klantenbestand niet veranderen.
3.2 De onder 1 vermelde vordering van [verweerster] tot vergoeding van de door haar als importeur van ossenvlees uit Noord-Ierland en uit de Ierse Republiek geleden schade is gegrond op de stelling dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld. Dit onrechtmatig handelen bestond volgens [verweerster] uit de hiervóór in 3.1 onder (ii) bedoelde uitlatingen en uit het uitvaardigen van het import- en handelsverbod zonder dat dit gepaard ging met een adequate compensatie voor het inkomensverlies van [verweerster]. De vordering is door de Rechtbank afgewezen, maar in hoger beroep door het Hof toegewezen op de hierna in 3.4 te vermelden wijze.
3.3 De overwegingen van het Hof kunnen als volgt worden samengevat.
a) Het Hof achtte, evenals de Rechtbank, op zichzelf de uitlatingen niet onrechtmatig. Weliswaar ging het in die uitlatingen besloten algemeen advies aan het publiek alleen Nederlands (in plaats van: alleen niet uit het Verenigd Koninkrijk afkomstig) vlees te eten te ver, maar dit moet worden gezien in het licht van de concrete omstandigheden, te weten de, voor iedereen duidelijke, plotseling ontstane onrust over het bericht dat consumptie van met BSE besmet rundvlees kan leiden, en in feite ook had geleid, tot de bij mensen dodelijke aandoening CJD, en de geboden spoed om daaromtrent aan het publiek van overheidswege een standpunt kenbaar te maken. Omdat de bewindslieden toentertijd ervan overtuigd waren en mochten zijn dat in ieder geval Nederlands rundvlees BSE-vrij was, waren de gedane uitspraken niet onrechtmatig. (rov. 4)
b) Ook het import- en handelsverbod was op zichzelf niet onrechtmatig. De in Noord-Ierland geldende hoge kwaliteits- en keuringsmaatstaven doen daaraan niet af, omdat Noord-Ierland deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk en ook in Noord-Ierland sprake was van een niet te verwaarlozen aantal BSE-besmettingen op rundveehouderijen. (rov. 5.1)
c) Na verwerping van het hierna in 3.5.1 en volgende te bespreken verweer van de Staat, oordeelde het Hof dat bedrijven als [verweerster], die zich voor een belangrijk deel richtten op de invoer van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk, onevenredig nadeel hebben geleden door het invoerverbod van de Nederlandse overheid. Voor andere bedrijfsgenoten, te weten agrarische bedrijven die kalveren uit het Verenigd Koninkrijk importeerden, vetmestten en slachtten, zijn wel compensatieregelingen voor inkomensverliezen getroffen. Het Hof leidde (ook) daaruit af dat [verweerster] behoort tot een beperkte groep burgers die met hun volledige schade ten gevolge van overheidshandelen bleef belast (behoudens de inkoopprijs van reeds ingevoerd en vernietigd vlees, waarvoor [verweerster] ƒ 3.566,-- heeft ontvangen). (rov. 5.5)
d) Het Hof achtte daarom het uitblijven van een compensatieregeling voor onevenredige inkomensverliezen ook voor importeurs als [verweerster] onrechtmatig, zodat [verweerster] aanspraak kan maken op vergoeding van de schade die zij heeft geleden door het achterwege blijven van zo'n regeling. (rov. 5.6)
3.4.1 Het Hof heeft de Staat veroordeeld tot vergoeding aan [verweerster] van haar zo-even bedoelde schade, op te maken bij staat en nader omlijnd zoals in het hiervóór onder 1 weergegeven dictum is vermeld. Met betrekking tot de grondslag en de omvang van de in de schadestaatprocedure nader vast te stellen schadevergoeding heeft het Hof het volgende overwogen.
3.4.2 Het Hof heeft in rov. 5.3.1 in verband met het verweer van de Staat dat causaal verband ontbreekt tussen de uitlatingen en het import- en handelsverbod enerzijds en de door [verweerster] gestelde schade anderzijds, vooropgesteld dat de Staat niet verantwoordelijk kan worden gesteld voor schade die het gevolg is van de op 27 maart 1996 genomen communautaire beslissingen omtrent Brits rundvlees; het gaat in deze zaak uitsluitend om schade veroorzaakt door de uitlatingen en het import- en handelsverbod. Ten aanzien van door die handelingen veroorzaakte omzetdaling achtte het Hof causaal verband aanwezig. Hoewel de uitlatingen en het import- en handelsverbod direct samenhingen met het bekend worden van het mogelijk verband tussen de consumptie van met BSE besmet vlees en de ziekte CJD en niet ondenkbaar is dat ook zonder de uitlatingen en het import- en handelsverbod sommige afnemers van rundvlees zouden hebben beslist geen orders meer te plaatsen, achtte het Hof niet aannemelijk gemaakt dat iedere handel in Brits rundvlees alleen door die berichtgeving zou stoppen. Dat stoppen was het gevolg van de gegeven verboden, die die stopzetting uiteraard uitdrukkelijk beoogden. Ook de - aanvankelijke - daling in consumptie van elk niet-Nederlands rundvlees was een voorzienbaar gevolg van het door de bewindslieden gegeven advies. (rov. 5.3.2)
3.4.3 Bij de bepaling van de schade zal volgens het Hof een vergelijking moeten worden gemaakt tussen de situatie waarin [verweerster] is komen te verkeren, doordat zij geen aanspraak op enige compensatie kon maken, met de situatie waarin zij zou hebben verkeerd indien een compensatieregeling had bestaan waarvan zij gebruik had kunnen maken. Daarbij achtte het Hof van belang dat de door de Staat te treffen compensatieregeling slechts behoeft te zien op de schade die uitstijgt boven het bedrijfsrisico dat in het maatschappelijk verkeer voor rekening van de betrokken bedrijven moet blijven, en dat bedrijven als [verweerster], die in de voedingssector opereren, er in het algemeen mee rekening dienen te houden dat maatschappelijke ontwikkelingen (zoals op het gebied van de volksgezondheid, consumentenbelangen en milieu) vergen dat zij hun bedrijfsvoering en/of producten aanpassen. (rov. 5.6)
3.4.4 Ten slotte behoeft volgens het Hof geen compensatie te worden geboden voor het nadeel dat [verweerster] zou hebben geleden ten gevolge van de aanbeveling in het weekend alleen Nederlands vlees te eten, omdat al spoedig duidelijk was dat het verbod alleen Brits vlees gold en die nadelen dus maar beperkt van omvang waren. Voorts troffen die nadelen alle importeurs van niet-Nederlands rundvlees, zodat niet kan worden gezegd dat [verweerster], wat dit betreft, als importeur van alleen Noord-Iers en Iers-republikeins rundvlees alleen stond of deel uitmaakte van een beperkte groep burgers of instellingen, aldus het Hof. (rov. 5.7)
3.5.1 Het middel keert zich in vier onderdelen met rechts- en motiveringsklachten tegen de verwerping door het Hof van het verweer van de Staat dat geen sprake is van onevenredige schade waarvoor de Staat een compensatieregeling in het leven zou hebben moeten roepen. De onderdelen 1 en 2 richten zich tegen het oordeel van het Hof dat geen sprake is van een nadeel dat behoorde tot het maatschappelijk risico van [verweerster]. In deze onderdelen wordt, samengevat, betoogd dat de door [verweerster] gestelde schade niet onevenredig is omdat die in het maatschappelijk verkeer als normaal bedrijfsrisico voor haar rekening moet blijven. Aan de handel en import van dierlijke producten zoals rundvlees is inherent dat deze plotseling kunnen worden getroffen door met het oog op de volksgezondheid noodzakelijke verboden in verband met ziekten, zoals hier is geschied na het bekend worden van het mogelijk verband tussen BSE en CJD. Het risico van dergelijke verboden is daarom in beginsel aan te merken als een normaal bedrijfsrisico dat eigen is aan de betrokken economische activiteit. De maatschappelijke ontwikkelingen rond BSE waren voor [verweerster] voorzienbaar, omdat duidelijk was dat in de naaste toekomst meer drastische maatregelen zouden moeten worden genomen. De kwetsbare positie waarin [verweerster] is komen te verkeren door haar keuze zich te specialiseren in een bijzondere categorie vlees kan niet voor rekening van de Staat worden gebracht. De door [verweerster] gestelde schade valt voorts niet toe te rekenen aan het import- en handelsverbod, maar aan het bekend worden van het mogelijk verband tussen BSE en CJD, aldus nog steeds de onderdelen.
3.5.2 Bij de beoordeling van deze onderdelen dient het volgende te worden vooropgesteld. Een van de verschijningsvormen van het gelijkheidsbeginsel is de regel dat de onevenredig nadelige - dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende - gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld (vgl. HR 8 januari 1991, nr. 14096, NJ 1992, 638, ABRS 6 mei 1997, nr. H01.96.0578/Q01, AB 1997, 229, alsmede art. 3:4 lid 2 Awb Pro). Uit deze regel, die ook aan latere rechtspraak van de Hoge Raad ten grondslag ligt, vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling als het onderhavige import- en handelsverbod jegens de getroffene onrechtmatig is.
3.5.3 De onderdelen falen voorzover zij ertoe strekken de Hoge Raad te doen terugkomen van de in 3.5.2 bedoelde rechtspraak, althans daarop een uitzondering te doen aanvaarden op het gebied van de handel in en import van dierlijke producten, aan welke handel en import het risico van dierziekten inherent is. De Hoge Raad ziet in de omstandigheid dat een inherent risico is verbonden aan economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten geen aanleiding van die rechtspraak terug te komen en evenmin deze in algemene zin niet langer van toepassing te achten indien sprake is van handel in dierlijke producten. Dit neemt echter niet weg dat bij economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten eerder sprake zal zijn van een objectief voorzienbaar risico van ziekten en van in verband daarmee al dan niet met het oog op de volksgezondheid getroffen overheidsmaatregelen. Indien de betrokken burgers of instellingen ondanks de voorzienbaarheid van dergelijke overheidsmaatregelen hun activiteiten aanvangen of voortzetten zonder het nemen van adequate maatregelen om uit dat overheidsingrijpen voortvloeiende nadelige gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen, bestaat geen grond voor toekenning van een vergoeding van schade, omdat die dan is te beschouwen als een normaal maatschappelijk risico of normaal bedrijfsrisico.
De enkele mogelijkheid van het bestaan van risico's (voor de volksgezondheid) van bekende en soms eerst na verloop van jaren weer voorkomende ziekten, of nog niet eerder bekende ziekten betekent evenwel nog niet dat overheidsmaatregelen die na het uitbreken van zo'n ziekte noodzakelijk blijken, zozeer voorzienbaar zijn dat ondernemers die zich bezighouden met economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten zich daarop in hun normale bedrijfsvoering behoren in te stellen en ervoor zorg dienen te dragen dat zij van de ene op de andere dag op een andere, niet door een dergelijk verbod getroffen wijze van bedrijfsvoering kunnen overschakelen zonder dat de winstgevendheid van hun bedrijf verloren gaat.
3.5.4 Het Hof heeft - naar in de toelichting op de onderdelen wordt onderkend - blijkens de in rov. 5.2 en 5.5 gekozen bewoordingen de in 3.5.2 gegeven maatstaf toegepast. Uit het hiervóór in 3.5.3 overwogene volgt dat het Hof deze maatstaf terecht heeft toegepast in dit geval, waarin sprake is van economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten waaraan het risico van dierziekten en mogelijk als gevolg daarvan ook risico's voor de volksgezondheid zijn verbonden. De in de onderdelen 1 en 2 vervatte rechtsklachten omtrent hetgeen bij economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten als normaal bedrijfsrisico is te beschouwen, gaan uit van een andere rechtsopvatting dan hiervóór als juist is aanvaard en falen daarom.
3.5.5 Het Hof heeft (in rov. 5.4.2) in overeenstemming met hetgeen hiervóór in 3.5.3 is overwogen, onderzocht of het import- en handelsverbod voor de betrokkenen in de sector voorzienbaar was. Het Hof heeft geoordeeld dat zulks niet het geval was, omdat weliswaar in de voorafgaande jaren van tijd tot tijd iets in het nieuws was geweest over een mogelijke relatie tussen BSE bij rundvee en de ziekte CJD bij mensen en in de periode 1989-1995 bepaalde maatregelen in verband met BSE zijn getroffen in het Verenigd Koninkrijk, maar dat die signalen niet van dien aard waren dat de rundvleessector zich daardoor op een belangrijke wijziging in het beleid moest instellen, laat staan dat de sector erop bedacht moest zijn dat de handel in Brits rundvlees van de ene op de andere dag stilgelegd zou worden. Volgens het Hof wordt het onverwachte karakter van de situatie voldoende bewezen door de plotsklaps en onmiddellijk door de Nederlandse bewindslieden aan het Nederlandse publiek gedane waarschuwing, het opzien dat deze baarde en de gebodenheid van directe import- en handelsmaatregelen. In deze oordelen ligt besloten dat naar het oordeel van het Hof totdat plotseling op 21 maart 1996 met het oog op de volksgezondheid moest worden overgegaan tot een onmiddellijk import- en handelsverbod niet voorzienbaar was dat de toen reeds geldende maatregelen in verband met BSE ontoereikend zouden blijken te zijn. Door aldus te oordelen heeft het Hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het in dezen te hanteren begrip voorzienbaarheid. De hiertegen gerichte rechtsklachten van onderdeel 2a falen derhalve.
3.5.6 De rechtsklachten van de onderdelen 1b, 1d en 2b bouwen voort op de hiervóór onjuist bevonden rechtsopvatting omtrent hetgeen bij economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten als normaal bedrijfsrisico moet worden beschouwd, en falen daarom eveneens. Onderdeel 1c mist na het voorgaande zelfstandige betekenis.
3.6.1 Ook de motiveringsklachten van de onderdelen 1 en 2 worden tevergeefs voorgesteld. Verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard kan 's Hofs oordeel dat bedrijven als [verweerster], die zich voor een belangrijk deel richtten op de invoer van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk onevenredig nadelige, niet tot het normale bedrijfsrisico te rekenen gevolgen hebben ondervonden van het import- en handelsverbod, welk oordeel blijkens het voorgaande niet getuigt van een onjuiste rechtsopvatting, voor het overige niet op juistheid worden getoetst. Het is niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Met betrekking tot de motiveringsklachten van de onderdelen 1b en 2c wordt nog het volgende overwogen.
3.6.2 Anders dan in onderdeel 1b wordt aangevoerd, heeft het Hof niet onvoldoende gemotiveerd waarom het het door [verweerster] gestelde nadeel niet heeft toegerekend aan het bestaan en voorkomen van BSE in het Verenigd Koninkrijk en het bekend worden van het verband tussen BSE en CJD, en waarom het in dit geval de schade heeft toegerekend aan het import- en handelsverbod. Voorzover het onderdeel tot uitgangspunt neemt dat het Hof de gehele door [verweerster] gestelde schade heeft toegerekend aan het import- en handelsverbod, mist het feitelijke grondslag. Het Hof heeft in rov. 5.3.2 onder ogen gezien dat ook zonder de uitlatingen en maatregelen minder orders met betrekking tot Brits rundvlees zouden worden geplaatst, maar het heeft niet aannemelijk geacht dat iedere handel in Brits rundvlees alleen door de berichtgeving zou stoppen. Voorts miskent het onderdeel dat het Hof blijkens zijn hiervóór in 3.4.3 weergegeven overwegingen - in beginsel - slechts toewijsbaar heeft geacht de vordering tot vergoeding van schade als gevolg van het uitblijven van een compensatieregeling voor schade die uitstijgt boven het bedrijfsrisico dat in het maatschappelijk verkeer voor rekening van de betrokken bedrijven moet blijven en dat bedrijven als [verweerster], die in de voedingssector opereren, er in het algemeen mee rekening dienen te houden dat maatschappelijke ontwikkelingen (zoals op het gebied van de volksgezondheid, consumentenbelangen en milieu) vergen dat zij hun bedrijfsvoering en/of producten aanpassen. Een en ander zal in de schadestaatprocedure nog aan de orde kunnen komen. Het onderdeel kan derhalve niet tot cassatie leiden.
3.6.3 Onderdeel 2c klaagt dat onbegrijpelijk is dat het Hof bij zijn hiervóór in 3.5.5 weergegeven oordeel in aanmerking heeft genomen dat Noord-Ierland binnen het Verenigd Koninkrijk in zoverre een eigen beleid voerde dat het ten aanzien van rundvee zeer hoge veterinaire eisen stelde en erop toezag dat het voor export bestemde rundvlees aan strenge keuringseisen voldeed alsmede dat [verweerster] gezien de wetenschap van dat beleid niet behoefde te voorzien dat het door haar uit Noord-Ierland geïmporteerde rundvlees door import- en handelsverboden getroffen zou worden. Voorts klaagt het onderdeel dat het Hof geen betekenis had mogen toekennen aan de stelling van [verweerster] dat het door haar geïmporteerde ossenvlees werd verkocht met de garantie dat het BSE-vrij was. Het onderdeel faalt. Het Hof heeft bij zijn oordeel dat het van de ene op de andere dag stilleggen van de handel in Brits rundvlees in de sector niet voorzienbaar was, in aanmerking genomen dat in de periode 1989-1995 in het Verenigd Koninkrijk bepaalde maatregelen in verband met BSE waren getroffen, en het heeft (in rov. 5.1) vastgesteld dat in Noord-Ierland een niet te verwaarlozen aantal BSE-besmettingen op rundveebedrijven voorkwam. Tegen die achtergrond is niet onbegrijpelijk dat het Hof zijn oordeel dat het plotselinge stilleggen van de import van vlees ook uit Noord-Ierland in de sector niet voorzienbaar was mede heeft doen steunen op de in Noord-Ierland geldende stringentere keuringseisen en op de omstandigheid dat in Noord-Ierland in de gedingstukken nader omschreven garantieverklaringen werden afgegeven, omdat daarmee in de kennelijke gedachtengang van het Hof naar het oordeel van de bevoegde autoriteiten voldoende werd gewaarborgd dat geen met BSE besmet vlees zou worden geëxporteerd, totdat plotseling het ernstige gevaar voor de gezondheid van mensen aan het licht kwam dat tot het volledig stilleggen van de import van Brits vlees leidde.
3.7.1 Onderdeel 3a klaagt dat het Hof zijn hiervóór in 3.3 onder c) weergegeven oordeel mede heeft gebaseerd op het feit dat voor andere bedrijfsgenoten, te weten agrarische bedrijven die kalveren uit het Verenigd Koninkrijk importeerden, vetmestten en slachtten, wel compensatie-regelingen voor inkomensverliezen zijn getroffen. Het onderdeel voert in de eerste plaats aan dat de import van vlees een wezenlijk andere activiteit is dan het importeren, vetmesten en slachten van kalveren en klaagt dat het Hof de gelijkstelling niet motiveert. In de tweede plaats betoogt het onderdeel dat het feit dat voor de producenten van rundvlees wel een compensatieregeling voor inkomensverliezen in het leven is geroepen een gevolg is van de vigerende Europese regelgeving en dat zulks niet (zonder meer) aan de Staat kan worden toe- en aangerekend. Voorts valt bij beantwoording van de vraag of sprake is van een onevenredig nadeel door bepaalde maatregelen, dat verplicht tot vergoeding van dat nadeel, geen rekening te houden met het gegeven dat een vergelijkbare groep getroffenen wel compensatie wordt geboden, aldus het onderdeel.
3.7.2 Het onderdeel faalt. Het Hof heeft met het oog op de toepassing van de hiervóór in 3.5.2 bedoelde rechtsregel kennelijk als door het import- en handelsverbod getroffen groep vergelijkbare burgers of instellingen beschouwd de groep van ondernemers die dierlijke producten uit het Verenigd Koninkrijk importeerden, hetzij in de vorm van levende dieren die in Nederland werden vetgemest en geslacht, hetzij in de vorm van reeds in het Verenigd Koninkrijk geslacht rundvee. Zulks is niet onbegrijpelijk en behoefde geen nadere motivering. Daarbij heeft het Hof betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat ten behoeve van de ondernemers die levende dieren uit het Verenigd Koninkrijk importeerden een compensatieregeling is getroffen, terwijl voor importeurs van reeds geslachte dieren eveneens een vergoedingsregeling bestond, die zich evenwel beperkte tot een vergoeding van de inkoopprijs van reeds ingevoerd en vernietigd vlees. In dit verband is niet van belang of de vergoedingsregeling haar oorsprong vond in Europese regelgeving, zodat het Hof daaraan in dit kader geen aandacht behoefde te besteden.
Anders dan het onderdeel veronderstelt, heeft het Hof het feit dat ingevolge Europese regelgeving alleen een compensatieregeling voor producenten van rundvlees in het leven is geroepen niet aan de Staat toe- of aange-rekend. Het Hof heeft in rov. 5.3.3 aannemelijk geacht dat [verweerster], een kleine, goed lopende onderneming, die zich geheel had toegelegd op de import van ossenvlees van hoge kwaliteit grotendeels uit Noord-Ierland, door de uitlatingen en het import- en handelsverbod schade heeft geleden, omdat zij vanwege haar geringe omvang en haar gespecialiseerd zijn in ossenvlees afkomstig uit (vooral Noord-)Ierland, bij gebreke van tijd en geld in de betrokken - korte - periode niet kon overschakelen op van elders afkomstig vlees en haar leveranciers- en klantenbestand niet kon veranderen. Bij de beantwoording van de vraag of [verweerster] door de getroffen overheidsmaatregel onevenredig nadeel heeft geleden, mocht het Hof betekenis hechten aan de omstandigheid dat [verweerster], als importeur van reeds geslachte dieren uit Noord-Ierland, niet in aanmerking kwam voor de slechts voor importeurs van nog levende dieren gegeven compensatieregeling en dat [verweerster] als gevolg van die omstandigheid zwaarder werd getroffen door dat verbod. Daarbij verdient opmerking dat het Hof aldus geen oordeel heeft uitgesproken over de vraag of het gelijkheidsbeginsel meebrengt dat [verweerster] zonder meer aanspraak kan maken op toepassing van de betrokken compensatieregeling. Uit hetgeen het Hof in rov. 5.5 en 5.6 heeft overwogen, volgt dat het Hof slechts het ontbreken van een vergoedingsregeling voor onevenredige schade, geleden door een beperkte groep importeurs die zich, zoals [verweerster], voor een belangrijk deel richtten op de invoer van rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk, onrechtmatig heeft geacht.
Voorts verdient bij het voorgaande opmerking dat het Hof, zoals hiervóór in 3.4.2 aangestipt, de Staat niet verantwoordelijk heeft geacht voor schade die het gevolg is van de op 27 maart 1996 genomen communautaire beslissingen omtrent Brits rundvlees. Voorzover de communautaire compensatieregeling voor inkomensverliezen betrekking heeft op die schade, ligt in 's Hofs oordeel besloten dat bij de aan [verweerster] toe te kennen schadevergoeding geen sprake zal kunnen zijn van een uitbreiding van de communautaire compensatieregeling buiten haar toepassingsgebied.
3.7.3 Voorzover onderdeel 3b voortbouwt op de hiervóór besproken onderdelen, moet het in het lot daarvan delen. Het strekt voor het overige ten betoge dat 's Hofs oordeel onjuist dan wel onbegrijpelijk is in het licht van het gegeven dat de getroffen maatregelen onmiskenbaar de gehele bedrijfstak van rundvleesimporteurs in dezelfde mate hebben getroffen: geen van hen kon immers na 21 maart 1996 nog rundvlees importeren uit het Verenigd Koninkrijk. Aldus heeft het Hof volgens het onderdeel miskend dat niet is voldaan aan het te dezen geldende vereiste dat sprake is van een kleine beperkte groep die alleen of in onevenredige mate een last draagt die de sector als geheel aangaat.
Het onderdeel miskent de gedachtengang van het Hof en kan daarom in zoverre bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden. Het Hof heeft, zoals hiervóór in 3.7.2 vermeld, kennelijk als door het import- en handelsverbod getroffen groep vergelijkbare burgers of instellingen beschouwd de groep van ondernemers die dierlijke producten uit het Verenigd Koninkrijk importeerden, hetzij in de vorm van levende dieren die in Nederland werden vetgemest en geslacht, hetzij in de vorm van reeds in het Verenigd Koninkrijk geslacht rundvee. Naar het oordeel van het Hof is binnen deze groep een onderneming als die van [verweerster] onevenredig zwaar getroffen doordat zij als kleine onderneming, die zich geheel had toegelegd op de import van ossenvlees van hoge kwaliteit grotendeels uit Noord-Ierland, bij gebreke van tijd en geld in de betrokken - korte - periode niet kon overschakelen op van elders afkomstig vlees en haar leveranciers- en klantenbestand niet kon veranderen. Het Hof heeft derhalve niet over het hoofd gezien dat voor de toepassing van de hiervóór in 3.5.2 bedoelde regel sprake dient te zijn van een beperkte groep burgers of instellingen die onevenredig door een overheidshandeling wordt getroffen. Het oordeel van het Hof dat [verweerster] tot een dergelijke kleine groep ondernemers behoorde, is voorts in het licht van het debat tussen partijen niet onbegrijpelijk en niet ontoereikend gemotiveerd. Onderdeel 3b wordt daarom, voorzover het naast de voorafgaande onderdelen zelfstandige betekenis heeft, tevergeefs voorgesteld.
3.8.1 Onderdeel 4 ten slotte klaagt dat het Hof niet inzichtelijk maakt en ontoereikend motiveert dat het nadeel dat [verweerster] in de door het Hof in aanmerking genomen periode heeft ondervonden van de gewraakte maatregelen, valt aan te merken als onevenredig. Tegen de achtergrond van de hiervóór in 3.4.2 tot en met 3.4.4 weergegeven oordelen is volgens het onderdeel niet meer duidelijk welke schade het Hof op het oog heeft bij zijn oordeel dat sprake is van onevenredig nadeel bij [verweerster] als gevolg van het import- en handelsverbod van 21 maart 1996 en/of waarom het Hof die schade onevenredig oordeelt.
3.8.2 Voorzover het onderdeel voortbouwt op de voorafgaande onderdelen, faalt het op grond van het hiervóór overwogene. Voorts moet bij de beoordeling van dit onderdeel in aanmerking worden genomen dat het Hof, uitgaande van zijn blijkens het hiervóór overwogene tevergeefs bestreden oordeel dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld, voor de beslissing omtrent de omvang van de daardoor geleden schade mocht verwijzen naar de schadestaatprocedure, nu in de hiervóór in 3.4.2 tot en met 3.4.4 weergegeven overwegingen ligt besloten dat het Hof aannemelijk heeft geacht dat [verweerster] door het onrechtmatig handelen van de Staat enige schade heeft geleden, zij het, naar in deze overwegingen eveneens ligt besloten, wellicht van betrekkelijk geringe omvang. Het Hof heeft met deze overwegingen voldoende inzicht gegeven in zijn gedachtengang en behoefde zich bij zijn oordeel omtrent de grondslag voor de verplichting tot schadevergoeding niet te laten weerhouden door de omstandigheid dat in de schadestaatprocedure, op de uitkomst waarvan thans niet kan worden vooruitgelopen, mogelijk slechts een gering bedrag aan schadevergoeding zal kunnen worden toegewezen. Het onderdeel faalt derhalve ook voor het overige.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerster] begroot op € 301,34 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, H.A.M. Aaftink, D.H. Beukenhorst en O. de Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 20 juni 2003.