Uitspraak
RAAD VAN STATE
No. H01.96.0578/Q01.
Datum uitspraak: 6 mei 1997.
Afdeling bestuursrechtspraak
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer te Den Haag (appellant)
tegen de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Den Haag van 10 mei 1996
in het geschil tussen:
Van Vlodrop Holding B.V., Van Vlodrop Processing B.V., Van Vlodrop Products B.V. en Van Vlodrop Service B.V. te Bergen op Zoom (hierna: Van Vlodrop B.V.)
en
appellant.
Procesverloop
Bij brief van 20 november 1995, kenmerk MBA 95019499, heeft appellant het verzoek van Van Vlodrop B.V. van 29 september 1995 om haar een schadevergoeding toe te kennen in verband met schade die zij zou hebben geleden ten gevolge van een wijziging in het door appellant gevoerde beleid inzake fotografisch-chemische afvalstoffen, afgewezen.
Tegen deze brief heeft Van Vlodrop B.V. bij schrijven van 22 december 1995 een bezwaarschrift bij appellant ingediend.
Bij besluit van 29 januari 1996, kenmerk MBA 96004082, heeft appellant medegedeeld dat de beslissing van 20 november 1995 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: de Awb) behelst en mitsdien tegen die beslissing geen bezwaar kan worden gemaakt. Voorts merkt hij op dat het schrijven zijns inziens geen nieuwe feiten of omstandigheden bevat en dat er derhalve voor hem geen aanleiding is het eerder ingenomen standpunt te herzien.
Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen dit besluit heeft Van Vlodrop B.V. bij brief van 7 maart 1996 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Den Haag (hierna: de rechtbank). Tevens heeft hij de president van die rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb.
Bij uitspraak van 10 mei 1996, reg.nrs. 96/02460 en 96/02241, heeft de president, na de brief van 20 november 1995 te hebben aangemerkt als een besluit, met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Awb het beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 januari 1996 vernietigd en bepaald dat appellant opnieuw op het bezwaarschrift moet beslissen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen de uitspraak van de president heeft appellant bij brief van 20 juni 1996 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Het hoger-beroepschrift is aan deze uitspraak gehecht.
De Afdeling heeft bepaald dat deze zaak versneld zal worden behandeld als bedoeld in artikel 8:52, eerste lid, van de Awb.
Bij brieven van 13 november 1996 en 7 maart 1997 heeft Van Vlodrop B.V. een memorie, respectievelijk een nadere memorie ingediend.
Het hoger beroep is op 24 maart 1996 behandeld in een zitting van de Afdeling, waarin appellant, vertegenwoordigd door mr E.J. D. en mr W.Th. B., advocaten te Den Haag, en Van Vlodrop B.V., vertegenwoordigd door mr F.H. K., advocaat te Rotterdam, hun standpunten hebben toegelicht.
Voorts zijn verschenen R. van der G. en S.M. V., werkzaam bij Van Vlodrop B.V., en mevrouw mr M.H.M. M. en ir J.W. van der W., werkzaam voor de Directie Afvalstoffen van het Directoraat-Generaal Milieubeheer van het Ministerie.
Overwegingen
Blijkens de stukken is in januari 1990 de notitie 'Fotografisch- chemische Afvalstoffen' door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opgesteld. Deze notitie verving de notitie 'De verwijdering van fotografisch-chemisch afval' uit maart 1987, die in belangrijke mate als basis heeft gediend voor het vergunningenbeleid ten aanzien van deze afvalstroom in de jaren 1987 en 1988. Met name vanwege een geconstateerde overcapaciteit in de afvalverwerkende industrie en de relatie tussen het beleid gericht op preventie en hergebruik en de in de praktijk toegepaste verwerkings-technieken werd het noodzakelijk geacht de notitie uit 1987 te herzien.
In deze nieuwe notitie werd het beleid vastgelegd ten aanzien van de toekomstige verwijderingsstructuur. Voor de middellange termijn - de situatie vanaf 1 januari 1992 - werd vastgehouden aan het principe dat vergunningen worden geweigerd aan aanvragers die onvoldoende zijn geëquipeerd voor optimaal hergebruik en een verantwoorde verwerking. Voor de korte termijn werd geconstateerd dat het vooralsnog niet goed mogelijk was technologische eisen voor de toekomstige verwijdering exact te formuleren. In verband hiermee werd verwerkers verzocht hun toekomstplannen aan het Ministerie bekend te maken. Deze plannen zouden antwoord dienen te geven op de vraag welke van de verwerkers in staat moesten worden geacht verwijdering op een zo hoog mogelijk niveau te doen plaatsvinden.
Aan het eind van 1990 werd duidelijk dat de verwerkers - verenigd in de Nederlandse Vereniging van Verwerkers van Chemische Afvalstoffen (NVCA) - er de voorkeur aan gaven zelf een plan van aanpak op te stellen in de plaats van het door het Ministerie beoogde onderzoek naar de verwerkingstechnieken. Het Ministerie heeft daarop de NVCA verzocht een plan van aanpak op te stellen, met het doel te komen tot een meer doelmatige verwijdering van fotografisch-chemische afval-stoffen en een stimulering van preventie en hergebruik van deze afvalstoffen.
De opdracht aan de NVCA heeft in april 1992 geleid tot het 'Plan verwijdering fotografisch-chemische afvalstoffen'. Het plan gaf onder meer aan dat een reductie van het grondstoffengebruik (door preventie en hergebruik) met 50 tot 60% mogelijk zou zijn. Daartoe zouden de vergunninghouders hergebruiks- en (eind-)verwerkingstechnieken moeten uitwisselen. Daarnaast zouden de producenten van chemicaliën inzicht moeten geven in de specificaties van de fotochemicaliën. Tevens werd in het plan aangekondigd dat de NVCA in overleg met de producenten van fotochemicaliën de noodzakelijke maatregelen vóór 1 januari 1993 verder zou gaan uitwerken. Dit plan is vervolgens deel uit gaan maken van appellants ontwerp-Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen van februari 1993.
In april 1993 bleek dat aan de uitvoering van het plan van de NVCA geen gevolg was gegeven. Inmiddels had het algemene afvalstoffenbeleid van appellant een wijziging ondergaan, inhoudende dat producenten in het algemeen verantwoordelijk waren gesteld voor de verwijdering van hun afval (brief van 19 oktober 1990). Voorts hadden de producenten van fotochemicaliën aangekondigd dat zij de in het ontwerp-Meerjaren-plan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen opgenomen reductiedoel-stelling van 60% van fotografisch-chemische afvalstoffen in het jaar 2000 in het bijzonder door preventieve maatregelen zouden kunnen realiseren.
Een en ander heeft ertoe geleid dat het definitieve Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen, door appellant vastgesteld op 24 juni 1993, ervan uitgaat dat het behalen van bovengenoemde reductiedoelstelling wordt bereikt door met name preventieve maatregelen en dat de verantwoordelijkheid daarvoor nadrukkelijker dan voorheen bij de producenten wordt gelegd.
Vervolgens heeft Van Vlodrop B.V. bij brief van 29 september 1995 bij appellant een verzoek tot schadevergoeding ingediend vanwege de door haar als 'onverhoeds' betitelde beleidswijziging ten aanzien van de verwerking van fotochemisch afval, alsmede op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb.
Appellant heeft dit verzoek bij brief van 20 november 1995 afgewezen omdat zijns inziens geen sprake is van een beleidswijziging of van een 'beleidsommezwaai'. Zo er al sprake zou zijn van een beleidswijziging, is deze volgens appellant niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, noch is sprake van onrechtmatig handelen, alleen al niet omdat een zodanige wijziging binnen het ondernemersrisico valt.
Bij besluit van 29 januari 1996 heeft appellant overwogen dat zijn brief van 20 november 1995 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb behelst, zodat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt.
De Afdeling verstaat deze beslissing aldus dat appellant het tegen de brief van 20 november 1995 gerichte bezwaarschrift niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hieraan doet niet af dat appellant ten overvloede opmerkt dat de feiten en omstandigheden die Van Vlodrop B.V. aanvoert voor hem geen aanleiding vormen zijn eerdere standpunt te herzien.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de president, kort samengevat, overwogen dat (zuivere) schadebesluiten die betrekking hebben op schade, veroorzaakt in een publiekrechtelijke rechtsbetrekking, als publiekrechtelijke rechtshandelingen, en daarmee als appellabele besluiten in de zin van artikel 1:3 en Pro 8:1 van de Awb dienen te worden aangemerkt, waarbij onder een publiekrechtelijke rechtsbetrekking in dit kader dient te worden verstaan een rechtsbetrekking die in overwegende mate wordt bepaald door een aan het bestuursorgaan toegekende bestuursbevoegdheid. Naar zijn oordeel moet de brief van 20 november 1995 daarom als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt, zodat het besluit van 29 januari 1996, voorzover dit kan worden aangemerkt als een niet-ontvankelijkverklaring van het door Van Vlodrop B.V. ingediende bezwaarschrift, reeds op deze grond niet in stand kan blijven.
Voorts heeft de president overwogen dat het besluit van 29 januari 1996, voorzover daarin ook een inhoudelijke overweging is opgenomen, de toetsing aan artikel 3:4 van Pro de Awb niet kan doorstaan omdat appellant zich in redelijkheid niet kan onttrekken aan het bieden van compensatie voorzover de door Van Vlodrop B.V. als gevolg van de beleidswijziging geleden schade redelijkerwijs niet te harer laste mag worden gelaten.
Appellant heeft deze overwegingen gemotiveerd bestreden. Naar zijn mening heeft de president de brief van 20 november 1995 ten onrechte gekwalificeerd als een besluit. Verder is appellant van mening dat door hem geen ondubbelzinnige beleidsuitspraken zijn gedaan of dat van zodanig vertrouwenwekkende gedragingen kan worden gesproken dat vergoeding van daaruit voortvloeiende schade is geboden.
De Afdeling overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 8:2, eerste lid, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voorzover hier van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 7:1, tweede lid, van de Awb kan tegen een beslissing op bezwaar beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
In haar verzoek om vergoeding van schade van 29 september 1995 heeft Van Vlodrop B.V. primair gesteld dat het appellant niet vrijstond bovengenoemde 'beleidswijziging' door te voeren. Daarnaast heeft Van Vlodrop B.V. - voorzover appellant van mening zou zijn dat de plotse-linge 'beleidsommezwaai' wel gerechtvaardigd was - verzocht om schade-loosstelling op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb. Het bezwaarschrift van 22 december 1995 en het beroepschrift van 13 maart 1996 noemen eveneens deze dubbele grondslag.
De Afdeling begrijpt hieruit dat Van Vlodrop B.V. primair haar eis tot schadevergoeding baseert op de onrechtmatigheid van de haars inziens plaatsgevonden hebbende beleidswijziging. Voorzover echter de gestelde beleidswijziging niet onrechtmatig is, heeft Van Vlodrop B.V. haar aanspraak op schadeloosstelling gebaseerd op het mede aan artikel 3:4 van Pro de Awb ten grondslag liggende beginsel dat bestuursorganen gehouden zijn onevenredige schade, toegebracht bij de behartiging van een openbaar belang, te vergoeden.
De Afdeling stelt vast dat het verzoek niet is gebaseerd op de artikelen 15.20 en 15.21 van de Wet milieubeheer, die een uitputtende regeling geven voor de vergoeding van schade, veroorzaakt door de in die artikelen genoemde besluiten en wettelijke regelingen. Evenmin is het verzoek op een andere, specifieke wettelijke grondslag gebaseerd.
De schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, die veroorzaakt zou zijn binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, is - ook indien dat verzoek niet op een specifieke wette-lijke grondslag is gebaseerd - een publiekrechtelijke rechtshandeling en dus een besluit als bedoeld in art. 1:3 van Pro de Awb.
De Afdeling overweegt hiertoe het volgende. Een publiekrechtelijke rechtshandeling is een op rechtsgevolg gerichte beslissing van een bestuursorgaan, dat de bevoegdheid tot het nemen van die beslissing ontleent aan het publiekrecht. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 november 1996 inzake no. E03.94.1703 (AB 1997/66) berust de bevoegdheid van een bestuursorgaan tot het nemen van een beslissing op een verzoek om vergoeding van schade, voorzover het schade betreft ten gevolge van de onrechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, op het - in artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek en in artikel 8:73 van Pro de Awb tot uiting komende - algemeen geldende rechtsbeginsel, volgens hetwelk degene die door aan hem toerekenbaar onrechtmatig handelen of nalaten schade heeft veroorzaakt, is gehouden die aan de benadeelde te vergoeden.
Dit rechtsbeginsel is publiekrechtelijk van aard indien het zijn werking doet voelen in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ontstane rechtsverhouding.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 1997 inzake no. E03.94.1886 (JB 1997/47) volgt dat de bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op een verzoek om schadevergoeding, voorzover het schade betreft die is ontstaan door de rechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, berust op het - mede aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ten grondslag liggende - rechts-beginsel van 'égalité devant les charges publiques' (gelijkheid voor openbare lasten). Op grond van dit beginsel zijn bestuursorganen gehouden tot compensatie van onevenredige - buiten het normale maatschappelijke risico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende - schade die is ontstaan in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ontstane rechtsverhouding.
Het rechtsgevolg waarop een beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, is gericht, is dat naar publiekrecht al dan niet een aanspraak op betaling van schadevergoeding wordt gevestigd.
De in het voorliggende geval beweerdelijk geleden schade wordt, naar Van Vlodrop B.V. stelt, veroorzaakt door een beleidswijziging, die is vastgelegd in het 'Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen 1993'. In het Meerjarenplan wordt onder meer aangegeven op welke wijze appellant aanvragen om vergunningen op grond van artikel 8.36 in samenhang met artikel 8.8, tweede lid, sub a, van de Wet milieubeheer zal beoordelen. Dit plan, dat een uitwerking bevat van het in artikel 4.3 van de Wet milieubeheer bedoelde nationale milieubeleidsplan, dient als een beleidsregeling te worden aangemerkt.
Nu de beweerdelijk geleden schade derhalve is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, volgt uit het vorenoverwogene dat, anders dan appellant meent, de brief van 20 november 1995, voorzover daarbij het verzoek van Vlodrop B.V. om schadevergoeding is afgewezen, een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
Vervolgens dient de Afdeling de vraag te beantwoorden of tegen dit besluit beroep op de bestuursrechter openstond. De Afdeling overweegt in dit verband het volgende.
Aan het stelsel van afdeling 8.1.1 van de Awb ligt blijkens de parlementaire geschiedenis het streven ten grondslag naar een in de rechtspraktijk goed hanteerbare afbakening van bevoegdheden tot beoordeling van de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden door de algemene bestuursrechter, de bijzondere bestuursrechters en de burgerlijke rechter. Met name uit de parlementaire geschiedenis van artikel 8:3 van Pro de Awb kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd zoveel mogelijk te voorkomen dat binnen een reeks van uit elkaar voortvloeiende of anderszins nauw met elkaar samenhangende beslissingen van een bestuursorgaan een scheiding zou moeten worden aangebracht wat betreft de rechters die bevoegd zijn tot toetsing van de verschillende beslissingen.
Naar het oordeel van de Afdeling past het in dit stelsel de algemene dan wel bijzondere bestuursrechter slechts bevoegd te achten tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de schadever-oorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Indien derhalve tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld, dan is er ook geen beroep mogelijk tegen een besluit naar aanleiding van een verzoek om vergoeding van schade die daardoor is veroorzaakt. Een wettelijke belemmering in de bevoegdheid van de bestuursrechter kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroor-zakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid werkt aldus door in zijn bevoegdheid kennis te nemen van een beroep tegen een naar aanleiding van die bevoegdheidsuitoefening genomen schadebesluit.
Het vorenstaande laat onverlet, zoals hierboven is overwogen, dat een beslissing op een buitenwettelijk verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van een niet voor beroep bij de bestuursrechter vatbare wijze van uitoefening van een schadeveroorzakende publiekrechtelijke bevoegdheid, een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Zoals hierboven is vastgesteld, moet het Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen 1993, worden aangemerkt als een beleidsre-geling. Tegen een besluit, inhoudende een beleidsregel, kan op grond artikel 8:2, onder a, van de Awb geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Nu de bestuursrechter niet bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf - de wijziging van de beleids-regeling - brengt het hiervoor uiteengezette uitgangspunt met zich dat hij evenmin bevoegd is kennis te nemen van het besluit van 20 november 1995, strekkende tot het afwijzen van het verzoek van Van Vlodrop B.V. om vergoeding van de door de wijziging van die beleidsregeling veroorzaakte schade.
Het vorenoverwogene leidt de Afdeling tot de slotsom dat tegen het besluit van 20 november 1995 op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld en dat daartegen op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb evenmin bezwaar kon worden gemaakt.
Het vorenstaande neemt niet weg dat, zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 17 augustus 1995 inzake no. H01.95.0109 (Bouwrecht 1995, p. 846), een beslissing op een bezwaarschrift als zodanig een besluit is, waartegen beroep bij een bestuursrechter kan worden ingesteld, daargelaten of deze rechter ook bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen het primaire besluit. De bestuursrechter dient in het kader van een dergelijk beroep te onderzoeken of het betrokken bestuursorgaan bij het nemen van de beslissing op bezwaar tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van de bezwaren is gekomen. In dat verband speelt de vraag of het primaire besluit voor beroep vatbaar was, wel een rol.
Ingevolge het stelsel van afdeling 7.1 van de Awb is de mogelijkheid om een bezwaarschrift als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, van de Awb in te dienen, alleen gegeven in de gevallen waarin zonder het bepaalde in dat artikellid beroep bij de bestuursrechter zou open-staan. Indien dit laatste niet het geval is, kan een bij de bestuurs-rechter ingesteld beroep niet leiden tot een beoordeling van de zaak ten gronde. De bestuursrechter kan dan niet verder gaan dan het constateren dat het ingediende bezwaarschrift niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
Uit het vorenoverwogene volgt dat appellant het tegen het besluit van 20 november 1995 ingediende bezwaarschrift terecht, zij het op onjuiste gronden, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Derhalve komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog ongegrond verklaren.
Gelet op artikel 8:71 van Pro de Awb merkt de Afdeling op dat Van Vlodrop B.V. zich tot de burgerlijke rechter kan wenden terzake van de schadevergoeding die zij van appellant heeft gevorderd.
Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de president van de rechtbank te Den Haag van 10 mei 1996, reg.nrs. 96/02460 en 96/02241;
II. verklaart het inleidende beroep alsnog ongegrond.
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 1997.