Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/630 6 november 2007
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J. Nicolaas, werkzaam bij de Stichting Univé Rechtshulp te Assen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 4 augustus 2006, bij het College per fax binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van verweerder van 2 september 2005, waarbij alle runderen op het bedrijf van appellant op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit verdachte dieren verdacht zijn verklaard van runderbrucellose.
Bij brief van 5 september 2006 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 5 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 25 september 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (Pb 121, p. 1977 – 2012) (hierna: Richtlijn 64/432/EEG), is onder meer bepaald:
“Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
(…)
f. brucellosevrij rund: rund dat aan de in bijlage A, sub II A 1, gestelde eisen voldoet;
(…)
BIJLAGE A
(…)
II. Runderen en varkens, (…)
A. Runderen en rundveebeslagen
1. Als brucellosevrij wordt beschouwd, een rund dat geen klinische verschijnselen van deze ziekte vertoont en dat een titer van minder dan dertig internationale eenheden (I.E.) per milliliter heeft vertoond bij een bloedserumagglutinatie, die ten hoogste dertig dagen voor de inlading (…) is verricht (…)”.
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
(…)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand;
(…).
Artikel 91
Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed."
In het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit) is, onder meer, het volgende bepaald:
“Artikel 2
Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien:
(…)
c. Onze Minister redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 29 augustus 2005 is naar aanleiding van de verwerping van het kalf, bij een rund (met levensnummer NL291621612) op het bedrijf van appellant bloed afgenomen voor onderzoek op runderbrucellose.
- Op 1 september 2005 heeft de Gezondheidsdienst voor Dieren, die het monster had onderzocht, aan de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees/Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: RVV/VWA) medegedeeld dat de uitslag niet voldeed aan de waarden die ingevolge artikel 2, onderdeel f, in samenhang met Bijlage A, sub II A 1 van Richtlijn 64/432/EEG gelden voor brucellose-vrije runderen, en derhalve positief, althans niet negatief was.
- Bij besluit van 2 september 2005 heeft verweerder alle runderen op het bedrijf van appellant per 1 september 2005 als verdacht van runderbrucellose aangemerkt op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit vanwege de niet-negatieve uitslag van het bloedonderzoek.
- Op 12 september 2005 is opnieuw een monster genomen van het eerder genoemde rund. Na onderzoek door CIDC-Lelystad bleek dat ook dat monster niet negatief was, aangezien in de serumagglutinatietest niet, zoals vereist, een titer bleek van minder dan 30 internationale agglutinatie-eenheden, maar van 30 internationale agglutinatie-eenheden.
- Op 20 september 2005 is het rund, na monsterneming en taxatie, ter slachting afgevoerd.
- Bij besluit van 29 september 2005 heeft verweerder appellant op grond van artikel 86 Gwd een tegemoetkoming in de schade toegekend ter hoogte van de getaxeerde waarde van het geslachte rund.
- Bij brief van 13 oktober 2005 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 2 september 2005.
- Op 27 oktober 2005 zijn monsters genomen van de overige runderen.
- Op 1 november 2005 heeft CIDC-Lelystad aan RVV/VWA medegedeeld dat het monster van 20 september 2005 een verhoogde titer serumagglutinatie-eenheden bevatte ten opzichte van het monster van 12 september 2005, maar dat de bacterie zelf niet was aangetroffen en dat in het op kweek gezette monster van de organen van het rund de bacterie evenmin was aangetoond.
- Op 2 november 2005 is gebleken dat de monsters van 27 oktober 2005 negatief waren.
- Bij besluit van 3 november 2005 heeft verweerder de verdachtverklaring opgeheven.
- Bij brief van 14 november 2005 heeft appellant de gronden van het bezwaar aangevuld, waarbij hij heeft uiteengezet welke schade naar aanleiding van het besluit van 2 september 2005 is geleden en heeft verzocht om vergoeding daarvan.
- Naar aanleiding daarvan heeft verweerder bij brief van 17 november 2005 aan appellant verzocht mede te delen of hij heeft beoogd bezwaar te maken dan wel een verzoek om schadevergoeding in te dienen.
- In reactie hierop heeft appellant bij brief van 29 november 2005 medegedeeld dat hij beide beoogt.
- Op 28 maart 2006 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 2 september 2005 gehandhaafd en daartoe het volgende overwogen.
Appellant geeft enerzijds aan dat het besluit van 2 september 2005 terecht is genomen maar dat het égalité-beginsel vereist dat hij niet (alleen) de last van de gevolgen moet dragen en anderzijds trekt appellant de rechtmatigheid van het besluit in twijfel. In dit laatste verband wijst appellant op beweerde onzorgvuldigheden bij het bloedtappen en de afvoer van het rund in kwestie alsmede op de negatieve uitslag van het bloedonderzoek.
Onbestreden is dat de aangewezen ambtenaar, door de uitslag van het onderzoek van het monster van het rund met levensnummer NL291621612, redenen heeft gehad om aan te nemen dat de runderen van appellant in de gelegenheid zijn geweest om met runderbrucellose te worden besmet, zodat de juistheid van de wettelijke basis van het besluit van 2 september 2005 (artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit) vaststaat. De stelling van appellant dat het ontbreken van een positieve uitslag van het onderzoek betekent dat het primaire besluit een deugdelijke motivering ontbeert, houdt geen stand. De uitkomst van het onderzoek van een bloedmonster van het rund was niet in overeenstemming met de in Richtlijn 64/432/EEG beschreven minimumwaarde, zodat het rund niet een brucellose-vrij rund was en er dus sprake was van een “niet-negatieve uitslag”.
Het betoog van appellant over de vermeende onzorgvuldigheden bij de bemonstering van het rund dient eveneens te falen. Ten eerste heeft appellant niet duidelijk gemaakt waaruit de beweerde onzorgvuldigheden zouden hebben bestaan en op grond waarvan dat zou moeten betekenen dat het besluit van 2 september 2005 niet genomen had mogen worden. Van enige onzorgvuldigheid is ook niet gebleken. Appellant heeft verder gerept van onzorgvuldigheden bij de afvoer van het rund die in feite neerkomen op de stelling dat dankzij de medewerking van appellant de afvoer naar behoren is verlopen. Bovendien vond de afvoer plaats na het besluit van 2 september 2005. Wat er verder zij van dit betoog, het kan niet afdoen aan de rechtmatigheid van dat besluit. Voorts is er geen aanleiding om te veronderstellen dat de uitslag van het onderzoek betrekking had op een ander rund. De uitslag van de twee latere onderzoeken bevestigen tenslotte de juistheid van de eerste uitslag.
Ten aanzien van het beroep van appellant op het égalité-beginsel geldt dat in deze bezwaarprocedure tegen het besluit tot verdachtverklaring en de daarmee samenhangende maatregelen, de aan appellant toekomende tegemoetkoming in de schade ingevolge de Gwd niet aan de orde is. De wetgever heeft met de artikelen 85 en verder van de Gwd voorzien in een afzonderlijke besluitvorming ten aanzien van schade ten gevolge van maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gwd. Die regeling is uitputtend bedoeld, getuige ook de voorziening voor bijzondere gevallen die in artikel 91 Gwd is neergelegd. De wetgever heeft ervoor gekozen het toekennen van tegemoetkomingen in de schade ten gevolge van als rechtmatig te kwalificeren besluiten als bedoeld in de artikelen 22 e.v. los te maken van het voorbereiden en nemen van die besluiten. Artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft hiertoe de ruimte.
Los hiervan is voor de toepassing van het égalité-beginsel geen plaats. Het houden van dieren sluit nu eenmaal het risico in dat men wordt onderworpen aan maatregelen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten. De gevolgen daarvan komen in beginsel voor het normale bedrijfsrisico van appellant. Aan dat beginsel doet niet af dat in afdeling 2 van de Gwd, behoudens in de bijzondere gevallen als bedoeld in artikel 91, wordt voorzien in een naar zijn aard beperkte tegemoetkoming. Het betoog van appellant dat het besluit van 2 september 2005 niet genomen had mogen worden zonder toekenning van een volledige schadevergoeding, faalt dan ook.
In zijn verweerschrift stelt verweerder dat het beroep van appellant slechts ziet op een aanspraak op (aanvullende) tegemoetkoming en dat appellant, aangezien hij de stellingen van verweerder aangaande het wettelijk stelsel terzake van besluitvorming over schade niet heeft bestreden, zich “in het verkeerde spoor” bevindt. In dit verband wijst verweerder erop dat appellant geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit tot tegemoetkoming in de schade van 29 september 2005. De door appellant aangehaalde uitspraak van het College (uitspraak van 9 augustus 2005, AWB 04/840, www.rechtspraak.nl, LJN AU1362) terzake van de grondslag voor schadevergoeding en het arrest van de Hoge Raad van 20 juni 2003 (C02/033HP, www.rechtspraak.nl, LJN AF7902) inzake de toepassing van het égalité-beginsel zijn in het voorliggende geval niet relevant, omdat zij betrekking hebben op niet met appellants situatie vergelijkbare omstandigheden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep het volgende naar voren gebracht.
Bij brief van 2 september 2005 zijn alle runderen op het bedrijf van appellant als verdacht van runderbrucellose aangemerkt. Uit de definitieve uitslag van het bloedonderzoek bleek dat de verdenking ongegrond was, van de betreffende ziekte was geen sprake. Ten gevolge van de verdenking is het gehele bedrijf van appellant geblokkeerd om eventuele verspreiding van de ziekte te voorkomen. De schade als gevolg van deze – achteraf niet noodzakelijke – blokkade is ten onrechte niet vergoed.
Het verzoek om schadevergoeding is afgewezen omdat het systeem van de Gwd naar de mening van verweerder een uitputtende regeling bevat en er in dat systeem geen ruimte is voor vergoeding van de gestelde schade. Dit standpunt is onjuist. Uit het systeem van noch de toelichting op de Gwd blijkt dat de in de wet genoemde schadeposten limitatief zijn. Zulks volgt ook niet uit de rechtspraak, zo blijkt uit de uitspraak van het College van 9 augustus 2005 (AWB 04/840, www.rechtspraak.nl, LJN AU1362).
Aan appellant is slechts de waarde van het van besmetting verdachte rund vergoed. Om de opgelegde blokkade na te kunnen leven, zijn echter vele maatregelen en voorzieningen getroffen. De schade die appellant als gevolg van de verdenking heeft geleden, kan niet alleen voor zijn rekening komen. Het standpunt van verweerder dat het égalité-beginsel niet van toepassing is omdat schade als gevolg van maatregelen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten behoort tot het normale bedrijfsrisico van appellant, is onjuist. Uit de rechtspraak volgt dat de enkele mogelijkheid van het bestaan van risico’s van bekende en soms eerst na verloop van jaren weer voorkomende ziekten nog niet betekent dat overheidsmaatregelen die na het uitbreken van zo’n ziekte noodzakelijk blijken, zozeer voorzienbaar zijn dat ondernemers die zich bezighouden met economische activiteiten met betrekking tot dierlijke producten zich daarop in hun normale bedrijfsvoering behoren in te stellen (arrest van de Hoge Raad van 20 juni 2003). Runderbrucellose is een bekende, maar al jaren niet meer in Nederland voorkomende besmettelijke ziekte. Appellant heeft het voorval gemeld en vanuit de overheid zijn de nodige maatregelen genomen. Het is echter onjuist om alle schade die appellant heeft geleden als gevolg van de verdenking te zijnen laste te brengen. De extra schade, dus buiten vergoeding van het rund om, dient vergoed te worden.
Ter zitting heeft appellant tevens het volgende aangevoerd. Het besluit van 2 september 2005 is onzorgvuldig tot stand gekomen. Nederland is sinds 1999 door de Europese Unie brucellose-vrij verklaard. Het verdachte rund vertoonde geen ziekteverschijnselen en de uitslag van het bloedonderzoek lag op de grens van het in de bijlage bij Richtlijn 64/432/EEG bepaalde. Het zou derhalve zeer opmerkelijk en heel onverwacht zijn als het vee van appellant besmet zou zijn met de ziekte. Indien verweerder op basis van deze opmerkelijke uitkomst het bedrijf van appellant wilde blokkeren, diende hij uiterst zorgvuldig te werk te gaan. Het bestreden besluit had niet zonder meer genomen mogen worden, nader onderzoek was gewenst. Ook de feitelijke handelwijze – het afvoeren en verzegelen van de vrachtwagen, zou uiterst zorgvuldig moeten geschieden en dat is niet gebeurd.
Ingeval voor vergoeding van de schade op basis van het égalité-beginsel geen reden is, moet het besluit vanwege het ontbreken van besmetting op het bedrijf van appellant als onrechtmatig worden gekwalificeerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Alvorens over te gaan tot een inhoudelijke beoordeling, dient het College zich, in verband met het door verweerder naar voren gebrachte ten aanzien van het wettelijke systeem van besluitvorming over schade, uit te spreken over de ontvankelijkheid van het beroep.
Het beroep van appellant is gericht op het verkrijgen van vergoeding van de schade die is ontstaan naast de schade door doding van het rund en is veroorzaakt door het besluit van 2 september 2005 (overige schade). Appellant heeft daartoe twee verschillende invalshoeken naar voren gebracht. De eerste invalshoek is dat het besluit onrechtmatig is vanwege strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en(/of) in strijd met de wet, zodat verweerder op grond van deze onrechtmatigheid gehouden is de overige schade te vergoeden. De tweede invalshoek houdt in dat het besluit in beginsel rechtmatig is, maar verweerder op grond van het égalité-beginsel in het kader van artikel 91 Gwd is gehouden tot vergoeding van de overige schade.
Ten aanzien van deze tweede invalshoek, overweegt het College dat juist is het standpunt van verweerder dat de wetgever de besluitvorming over de schade als gevolg van maatregelen op grond van de Gwd, met de artikelen 85 tot en met 91 Gwd heeft losgekoppeld van de besluitvorming over de toepassing van eerder genoemde maatregelen. Derhalve dient een separaat besluit terzake van de tegemoetkoming in de schade als gevolg van rechtmatige besluiten te worden genomen. In het voorliggend geval is een dergelijk separaat besluit op grond van artikel 86 Gwd genomen (besluit van 29 september 2005). Anders dan verweerder stelt, is appellant niet aangewezen op het maken van bezwaar tegen dat separate besluit teneinde een aanvulling op de reeds toegekende tegemoetkoming te bepleiten. De omstandigheid dat een separaat besluit tot tegemoetkoming is genomen, doet immers niet af aan de mogelijkheid tot indiening van een zelfstandig verzoek tot (aanvullende) vergoeding van de geleden schade ten gevolge van een rechtmatig besluit op grond van het égalité-beginsel, in dit geval in het kader van artikel 91 Gwd (zie de door appellant aangehaalde uitspraak van het College, alsmede de uitspraken van het College van 31 augustus 2006 en 19 oktober 2006, AWB 05/269 en 05/672, www.rechtspraak.nl, LJN AY9307 en AZ1557).
Uit de brief van appellant van 29 november 2005 blijkt dat appellant met het schrijven van 13 oktober 2005 zowel de intentie had bezwaar te maken tegen het besluit van 2 september 2005 als een verzoek tot vergoeding van de overige schade op grond van artikel 91 Gwd in te dienen. Het College overweegt dat verweerder zijn standpunt ten aanzien van beide onderwerpen in één besluit heeft neergelegd, zodat dat besluit ten aanzien van het verzoek van appellant het standpunt van verweerder in primo bevat, terwijl dat door verweerder niet is geëxpliciteerd. Appellant heeft vervolgens beroep tegen het gehele besluit ingesteld. Ter zitting van het College heeft appellant desgevraagd bevestigd dat het beroep in zich draagt een verzoek aan verweerder om in te stemmen met rechtstreeks beroep ten aanzien van het verzoek tot aanvullende schadevergoeding, met welk verzoek ter zitting namens verweerder is ingestemd. Deze omstandigheid, gezien tegen de achtergrond van artikel 7:1a Awb waarin is voorzien in de mogelijkheid van rechtstreeks beroep op de bestuursrechter, brengt het College ertoe, omwille van redenen van proceseconomie, het beroep in zijn geheel ontvankelijk te achten.
5.2 In dit geschil staat dan centraal de vraag of verweerder op goede gronden heeft geweigerd appellant een vergoeding voor de overige schade toe te kennen.
5.2.1 Ten aanzien van het betoog van appellant dat ertoe strekt de onrechtmatigheid van het besluit tot verdachtverklaring van 2 september 2005 aan te tonen, overweegt het College als volgt.
Van onzorgvuldigheid bij de voorbereiding van het besluit tot verdachtverklaring is het College niet gebleken. De stelling dat de omstandigheid dat Nederland sinds 1999 door de Europese Unie brucellose-vrij is verklaard, het bewuste rund geen ziekteverschijnselen vertoonde en de uitslag van het bloedonderzoek op de ingevolge Richtlijn 64/432/EEG geldende grenswaarde lag, voor verweerder extra, door appellant overigens niet nader gespecificeerde, onderzoeksverplichtingen meebrengt, vindt geen steun in het recht. Nu niet bestreden is dat de onderzoeken in overeenstemming met de daarvoor geldende regels zijn uitgevoerd en voorts de uitslag van die onderzoeken niet is betwist, kan deze beroepsgrond niet slagen. De overige vermeende onzorgvuldigheden die appellant heeft aangevoerd, kunnen niet tot een andere conclusie leiden, daar zij zich, wat er ook van moge zijn, in ieder geval hebben voorgedaan na totstandkoming van het besluit tot verdachtverklaring.
Ten aanzien van de stelling van appellant dat het besluit van 2 september 2005 onrechtmatig is, omdat achteraf is gebleken dat het verdachte rund niet besmet was met runderbrucellose, overweegt het College dat het feit dat na het besluit tot verdachtverklaring is vast komen te staan dat geen sprake was van een besmetting, niet met zich brengt dat verweerder ten tijde van het nemen van het primaire besluit onvoldoende redenen had om aan te nemen dat de dieren van appellant in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet. Aan het besluit tot verdachtverklaring ligt ten grondslag de op
1 september 2005 aan verweerder bekend gemaakte, niet-negatieve uitslag van het op
29 augustus 2005 genomen monster van het rund. Appellant heeft deze uitslag niet bestreden. Evenmin heeft appellant bestreden dat die uitslag voldoende reden vormde om aan te nemen dat de dieren van appellant in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet. Voor zover appellant zulks heeft bedoeld te doen met de stelling dat de omstandigheid dat Nederland sinds 1999 door de Europese Unie brucellose-vrij is verklaard en zijn stelling inzake de uitslag van het bloedonderzoek, oordeelt het College dat niet in redelijkheid kan worden gesteld dat verweerder in de omstandigheid dat de uitslag niet voldeed aan de in Richtlijn 64/432/EEG opgenomen norm, onvoldoende reden heeft kunnen zien om aan te nemen dat de dieren van appellant in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet.
Hieruit volgt dat het betoog dat ertoe strekt de onrechtmatigheid van het besluit tot verdachtverklaring aan te tonen, faalt, zodat daaraan geen grondslag voor aanvullende schadevergoeding ontleend kan worden.
5.2.2 De stelling van appellant dat het égalité-beginsel met zich brengt dat de overige schade op grond van artikel 91 Gwd vergoed dient te worden, kan naar het oordeel van het College evenmin slagen. Uit de jurisprudentie van het College volgt, zoals verweerder terecht stelt, dat het houden van dieren het risico in zich draagt dat men wordt onderworpen aan maatregelen ter bestrijding van besmettelijke dierziekten, waarvan de gevolgen in beginsel tot het normale bedrijfsrisico behoren. Aangezien de positie van appellant niet verschilt van die van andere rundveehouders die in vergelijkbare omstandigheden verkeren, heeft verweerder naar het oordeel van het College in redelijkheid kunnen beslissen dat voor een uitzondering op dit beginsel in het voorliggende geval geen plaats is. Ook op dit punt faalt het beroep derhalve.
5.3 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. M. van Duuren in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 november 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. M.A. Voskamp