ECLI:NL:GHDHA:2016:1101

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Team Belastingrecht

meervoudige kamer

nummer BK-15/00802

Uitspraak d.d. 20 april 2016

in het geding tussen:

[X] te [Z] , belanghebbende,

de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam, de heffingsambtenaar,

op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam (hierna: de Rechtbank) van 11 juni 2015, nummer ROT 14/7901, betreffende de onder 1.1 vermelde aanslag.

Aanslag, bezwaar en geding in eerste aanleg

1.1.

De heffingsambtenaar heeft belanghebbende voor het belastingjaar 2014 met dagtekening 17 januari 2014 een aanslag in de afvalstoffenheffing van de gemeente Rotterdam tot een bedrag van € 372,50 opgelegd.

1.2.

Bij faxbericht van 25 februari 2014 heeft belanghebbende daartegen bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft het bezwaar bij uitspraak van 11 november 2014 ongegrond verklaard.

1.3.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. Ter zake daarvan is een griffierecht geheven van € 45.

1.4.

De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde uitspraak op bezwaar in stand blijven, bepaald dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het betaalde griffierecht van € 45 vergoedt en de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 980.

Loop van het geding in hoger beroep

2.1.

Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. In verband daarmee is door de griffier een griffierecht geheven van € 123. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

2.2.

De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 9 maart 2016. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.

De Verordening

3. De raad van de gemeente Rotterdam heeft in zijn openbare vergaderingen van 7 en 12 november 2013 de Verordening afvalstoffenheffing 2014 (hierna: de Verordening) vastgesteld. De Verordening luidt, voor zover hier van belang:

“Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder 'gebruik maken': gebruik maken in de zin van artikel 15.33 Wet milieubeheer.

Artikel 2 Aard van de belasting en belastbaar feit

1. Onder de naam 'afvalstoffenheffing' wordt een directe belasting geheven als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer.

2. De afvalstoffenheffing als bedoeld in deze verordening wordt naar afzonderlijke grondslagen geheven ter zake van het gebruik van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.

Artikel 3 Belastingplicht

De belasting wordt geheven van degene die in de gemeente naar de omstandigheden beoordeeld al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan ingevolge de artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.

Artikel 4 Maatstaf van heffing en tarieven

1. De belasting bedraagt per perceel, per kalenderjaar: € 372,50.

2. In afwijking van het eerste lid:

a. is het tarief, indien het belastingtijdvak een gedeelte van een kalenderjaar of gedeelten van kalenderjaren omvat, gelijk aan de som van zoveel twaalfde delen van het voor het desbetreffende kalenderjaar geldende tarief als daarvan kalendermaanden behoren tot het belastingtijdvak;

b. bedraagt de belasting, indien de huishoudelijke afvalstoffen afkomstig zijn van zelfstandige wooneenheden in verzorgingstehuizen, per perceel, per kalenderjaar € 129,50;

c. bedraagt de belasting, indien de huishoudelijke afvalstoffen afkomstig zijn van onzelfstandige wooneenheden, zoals een perceel dat gebruikt wordt voor kamerverhuur of voor huisvesting van studenten, of een verzorgingstehuis voor bejaarden, voor een perceel waarop meerdere personen verblijven, per kalenderjaar:

- voor een perceel waarop 1 tot en met 5 personen verblijven: het tarief genoemd in het eerste lid;

- voor een perceel waarop 6 tot en met 10 personen verblijven: € 1.140,90;

- voor een perceel waarop 11 tot en met 15 personen verblijven: € 1.783,40;

- voor een perceel waarop meer dan 15 personen verblijven: € 1.783,40 vermeerderd met € 137,00 voor elke extra persoon boven de 15 personen.”

Vaststaande feiten

4.1.

Belanghebbende is in 2014 gebruiker van de onroerende zaak, plaatselijk bekend als de [Y] te [Z] (hierna: de woning). De gemeente Rotterdam droeg in dat jaar zorg voor de wekelijkse inzameling van huishoudelijke afvalstoffen met betrekking tot de woning. Groente-, fruit- en tuinafval (hierna: gft-afval) werd daarbij niet afzonderlijk ingezameld.

4.2.

De heffingsambtenaar heeft in hoger beroep een 'Raming afvalstoffenheffing 2014' overgelegd. Daarin zijn onder meer de volgende gegevens opgenomen:

Lasten

Begroting 2014

x € 1 miljoen

Direct toewijsbare lasten

Personeelslasten

€ 18,5

Verwerkingskosten

€ 24,1

Transportkosten

€ 9,0

Kapitaalslasten

€ 7,4

Perceptiekosten

€ 1.1

Beheer inzamelmiddelen

€ 2,8

Overige kosten

€ 2,8

Indirect toewijsbare lasten

Huisvesting/ICT

€ 4,7

Overhead

€ 4,0

Managementfee

€ 0,9

Overige toe te rekenen kosten vanuit Servicedienst

€ 0,7

Toegerekende lasten

Toegerekende kosten straatreiniging

€ 11,0

Kwijtschelding ASH

€ 19,0

Kosten toezicht en handhaving

€ 3,5

Toerekenen omzetbelasting BTW-Compensatiefonds

€ 8,5

Totaal lasten afvalinzameling burgers

€
118,1

Baten

Overige inkomsten

€ 4,1

Toerekening armoedebeleid

€ 0,0

Totaal baten (excl. afvalstoffenheffing)

€
4,1

Nettolasten afvalinzameling burgers

€
114,0

(…)

Opbrengsten afvalstoffenheffing

€ 104,3

Geschil in hoger beroep en standpunten en conclusies van partijen

5.1.

In hoger beroep is in geschil of:

1e. de gemeente met betrekking tot de woning aan haar plicht tot inzameling van huishoudelijke afvalstoffen heeft voldaan;

2e. de opbrengst van de op de voet van de Verordening geheven afvalstoffenheffing de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen, te boven gaat.

Belanghebbende beantwoordt de eerste vraag ontkennend en de tweede vraag bevestigend. De heffingsambtenaar beantwoordt de eerste vraag bevestigend en de tweede vraag ontkennend.

5.2.

Belanghebbende voert ter onderbouwing van zijn standpunten – samengevat – het volgende aan. De gemeente heeft met betrekking tot de woning bij de inzameling van de huishoudelijke afvalstoffen niet voldaan aan de haar in artikel 10.21, tweede lid, van de Wet milieubeheer opgelegde plicht om gft-afval afzonderlijk in te zamelen. Weliswaar is in artikel 10.26, aanhef en onderdelen d en e, van de Wet milieubeheer aan de gemeenteraad de bevoegdheid gegeven in het belang van een doelmatig beheer van huishoudelijke afvalstoffen bij de afvalstoffenverordening te bepalen dat van de plicht tot afzonderlijke inzameling van gft-afval wordt afgeweken, maar die bevoegdheid gaat, naar volgt uit de tekst van de zo-even genoemde wetsbepalingen alsmede uit de wetgeschiedenis, niet zover dat de gemeente helemaal kan afzien van afzonderlijke inzameling van gft-afval.

De gemeente rekent ten onrechte de kosten van kwijtschelding van afvalstoffenheffing ('Kwijtschelding ASH') tot de kosten die zij met de opbrengst van de afvalstoffenheffing bestrijdt. Indien kosten van kwijtschelding van afvalstoffenheffing buiten aanmerking worden gelaten gaat de opbrengst van de op de voet van de Verordening geheven afvalstoffenheffing de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen, ruimschoots te boven.

Het niet-gescheiden inzamelen en verwerken van gft-afval is duurder en leidt dus tot hogere tarieven van de afvalstoffenheffing dan het gescheiden inzamelen en verwerken van gft-afval.

5.3.

De heffingsambtenaar heeft de standpunten van belanghebbende gemotiveerd bestreden.

5.4.

Voor de (verdere) onderbouwing van de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de stukken van het geding.

5.5.

Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank met uitzondering van de beslissingen over het griffierecht en de proceskosten, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en de aanslag, bepaling dat de heffingsambtenaar het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht zal vergoeden en veroordeling van de heffingsambtenaar in de door belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten.

5.6.

De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

Oordeel van de Rechtbank

6. De Rechtbank heeft – voor zover voor het geschil in hoger beroep van belang – het volgende overwogen, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiser en de heffingsambtenaar als verweerder.

"1. De beroepsgrond dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet inzichtelijk maakt dat verweerder al eisers bezwaren ongegrond verklaart, slaagt.

1.1.

Uit artikel 7:11 van de Awb volgt dat op grondslag van de gemaakte bezwaren een volledige heroverweging door verweerder dient plaats te vinden. Op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, indien van toepassing, dient verweerder inzichtelijk te maken dat hij zijn besluit desondanks handhaaft. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet, althans onvoldoende, inzichtelijk heeft gemaakt dat verweerder de bezwaren ten aanzien van de verbindendheid van de Verordening Afvalstoffenheffing 2013 (de Verordening) heeft betrokken bij zijn heroverweging en desondanks zijn primaire besluit handhaaft.
Hieruit volgt dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb onvoldoende is gemotiveerd.

2. De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden of zelf in de zaak kan worden voorzien.

3. De beroepsgrond dat [Y] geen perceel is omdat de Verordening geen definitie kent van het begrip perceel en er daarom aansluiting gezocht dient te worden bij de definitie die wordt gehanteerd in artikel 1, eerste lid, aanhef onder c, van de Kadasterwet, faalt.

3.1.

Aan de afvalstoffenheffing kunnen -op grond van artikel 15.33 Wet milieubeheer- worden onderworpen degenen die gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 van deze wet een verplichting geldt tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Volgens de uitspraak van de Hoge Raad van 17 oktober 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0984) wordt een gedeelte van een onroerende zaak dat naar indeling en inrichting is bestemd voor het voeren van een particuliere huishouding en waar geregeld afvalstoffen kunnen ontstaan aangemerkt als een perceel in de zin van de Verordening. De rechtbank is, gelet op voornoemde uitspraak, van oordeel dat de woning van eiser past binnen deze definitie en dus kan worden aangemerkt als perceel in de zin van de Verordening.

4. De beroepsgrond dat verweerder niet voldoet aan zijn inzamelverplichting als bedoeld in artikel 10.21 van de Wet milieubeheer, omdat eiser niet de mogelijkheid wordt geboden om het huishoudelijk afval gescheiden aan te bieden, faalt eveneens.

4.1.

In artikel 10.26 van de Wet milieubeheer is bepaald dat de gemeenteraad, in afwijking van artikel 10.21 van voormelde wet, in het belang van een doelmatig beheer van huishoudelijke afvalstoffen bij de afvalstoffenheffing kan bepalen dat:

a. huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld nabij elk perceel;

b. huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld met een daarbij aangegeven regelmaat;

c. in een gedeelte van het grondgebied van de gemeente geen huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld;

d. daarbij aangegeven bestanddelen van het groente-, fruit- en tuinafval afzonderlijk worden ingezameld;

e. groente-, fruit- en tuinafval met andere daarbij aangegeven bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen afzonderlijk van het overige huishoudelijk afval wordt ingezameld.

4.2.

In artikel 3 van de Afvalstoffenverordening Rotterdam 2009 is een opsomming gegeven van de categorieën huishoudelijke afvalstoffen die naast het reguliere huishoudelijk afval afzonderlijk worden ingezameld. Het groente-, fruit- en tuinafval is niet als afzonderlijke categorie onder dit artikel opgenomen. Hieruit volgt dat de gemeenteraad, in afwijking van artikel 10.21 van de Wet milieubeheer en gebruik makend van de afwijkingsmogelijkheid die wordt geboden in artikel 10.26 van die wet, heeft bepaald dat het groente-, fruit- en tuinafval vooralsnog met het reguliere huishoudelijk afval wordt ingezameld. Verweerder voldoet hiermee aan de uit artikel 10.21 van de Wet milieubeheer voortvloeiende inzamelverplichting van huishoudelijke afvalstoffen.

5. De beroepsgrond dat de opbrengstlimiet van de afvalstoffenheffing wordt overschreden (onder meer stellende dat er geen sprake is van slechts kostendekkende tarieven, dat het bedrag aan kwijtschelding als kostenpost wordt opgenomen en dat een deel van de opbrengst afvalstoffenheffing wordt gebruikt voor straatvegen) en de Verordening daarom onverbindend dient te worden verklaard, faalt.

5.1.

Uit vaste jurisprudentie, zie het arrest van 4 april 2014 van de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2014:777), volgt dat de vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht hoeft te bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, lid 1 van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd.

5.2.

Gelet op het voorgaande mag van eiser worden verlangd met argumenten te stellen waarom naar zijn oordeel, ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming, redelijke twijfel bestaat of sprake is van een zogenoemde ‘last ter zake’.
Tot de ‘lasten ter zake’ behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar daartoe behoren ook aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten die meer dan zijdelings met die diensten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vergelijk onder meer HR 4 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0990).
De enkele stelling van eiser dat de posten ‘kwijtschelding’ en ‘veegkosten’ niet mogen worden aangemerkt als een ‘last ter zake’ is daartoe – gelet op het vorenstaande – onvoldoende. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 20 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:1823), waarin zij de kostendekkendheid van de verordening afvalstoffenheffing heeft beoordeeld en de toerekende kostensoorten afzonderlijk heeft getoetst. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat de posten ‘kwijtschelding’ en ‘veegkosten’ als een ‘last ter zake’ kunnen worden aangemerkt.

Uit het vorenstaande volgt dat naar het oordeel van de rechtbank de opbrengstlimiet van de afvalstoffenheffing niet wordt overschreden.

6. De beroepsgrond dat verweerder met de kwijtschelding van de afvalstoffenheffing ten onrechte een inkomensbeleid voert, faalt.

De rechtbank verwijst in dit verband naar de toelichting bij de Wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met decentralisering van de langdurigheidstoeslag en op bevordering van maatschappelijke participatie gerichte ondersteuning van huishoudens met schoolgaande kinderen, waarin het volgende is opgenomen: “
Het algemene inkomensbeleid is voorbehouden aan het rijk. (…) Wel toegestaan blijven de bestaande wettelijke vormen van categoriaal beleid en het gemeentelijk minimabeleid, zoals dat omvat: kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en heffingen, schuldhulpverlening en maatschappelijke participatie (stadspassen en dergelijke).” (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 441, nr. 3, pag. 9). Aldus volgt uit het vorenstaande dat naar het oordeel van de rechtbank verweerder met de kwijtschelding van de afvalstoffenheffing niet ten onrechte een inkomensbeleid voert.

7. De beroepsgrond dat het tariefsysteem van de Verordening in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat een éénpersoonshuishouden net zo zwaar wordt belast als een meerpersoonshuishouden van vijf of tien personen en dat daarom de Verordening ten aanzien van het tarief onverbindend dient te worden verklaard, faalt.

7.1.

De rechtbank is van oordeel dat in artikel 229 van de Gemeentewet geen voorschriften met betrekking tot het tarief van de afvalstoffenheffing zijn gegeven.

Een beroep op het tarief of op tariefdifferentiatie kan belanghebbende dan ook niet baten, behoudens in geval de tariefstelling in de Verordening tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing leidt die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. Uit de Verordening volgt dat de belasting per perceel, per kalenderjaar, voor het jaar 2014 is vastgesteld op € 372,50. Slechts in die gevallen dat er sprake is van onzelfstandige wooneenheden, zoals een perceel dat gebruikt wordt voor kamerverhuur of voor huisvesting van studenten of een verzorgingstehuis voor ouderen, worden aangepaste tarieven gehanteerd. Van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.

8. Op grond van de overwegingen 1 en 1.1 is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op de overige overwegingen laat de Rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1). Deze kosten dienen, zoals verzocht, te worden voldaan aan de rechtsbijstandverlener. De in bezwaar gemaakte proceskosten komen niet voor vergoeding in aanmerking nu het primaire besluit niet is herroepen."

Beoordeling van het geschil

Wettelijk kader

7.1.

In artikel 10.21, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat de gemeenteraad en burgemeester en wethouders ervoor zorg dragen dat ten minste eenmaal per week de huishoudelijke afvalstoffen met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan (hierna: de inzamelplicht). Ingevolge artikel 10.21, tweede lid van de Wet milieubeheer dient het gft-afval daarbij in ieder geval afzonderlijk te worden ingezameld (hierna: afzonderlijke gft-inzameling).

7.2.

Op grond van artikel 10.26, eerste lid aanhef en onderdelen d en e, van de Wet milieubeheer kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 10.21 van de Wet milieubeheer, in het belang van een doelmatig beheer van huishoudelijke afvalstoffen, bepalen dat daarbij aangegeven bestanddelen van het gft-afval afzonderlijk worden ingezameld alsmede dat gft-afval met andere daarbij aangegeven bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen afzonderlijk van het overige huishoudelijk afval wordt ingezameld.

7.3.

In artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat de gemeenteraad ter bestrijding van de kosten die voor hem verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing kan instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 of 10.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.

Inzamelplicht

7.4.

Niet in geschil is dat de gemeente Rotterdam bij de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen het gft-afval niet afzonderlijk inzamelt. Derhalve heeft de gemeente niet aan de haar in artikel 10.21, tweede lid, van de Wet milieubeheer opgelegde verplichting tot afzonderlijke gft-inzameling voldaan.

7.5.

Anders dan de Rechtbank is het Hof van oordeel dat het bepaalde in artikel 10.26, eerste lid, van de Wet milieubeheer de gemeenteraad niet de bevoegdheid geeft om te bepalen dat het gft-afval (vooralsnog) met het reguliere huishoudelijk afval wordt ingezameld. Voor een (tijdelijk) volledig ongescheiden inzameling van gft-afval en overige huishoudelijke afvalstoffen is in artikel 10.26, eerste lid, aanhef en onderdelen d en e, van de Wet milieubeheer geen steun te vinden. Deze bepalingen staan een inbreuk op – voor zover hier van belang – de plicht tot gescheiden inzameling van het gft-afval slechts toe indien is voorzien in een gescheiden inzameling van enerzijds bepaalde aangewezen bestanddelen van het gft-afval, onderscheidenlijk het gft-afval met bepaalde aangewezen bestanddelen van andere huishoudelijke afvalstoffen, en anderzijds de overige huishoudelijke afvalstoffen.

7.6.

De omstandigheid dat de gemeente niet aan haar plicht tot afzonderlijke gft-inzameling heeft voldaan acht het Hof onvoldoende om enkel op grond daarvan te oordelen dat de heffingsambtenaar niet bevoegd was belanghebbende de in geschil zijnde aanslag op te leggen. Hierbij neemt het Hof het volgende in aanmerking. Niet in geschil is dat in 2014 in en bij de woning huishoudelijke afvalstoffen zijn ontstaan alsmede dat deze huishoudelijke afvalstoffen in dat jaar wekelijks door of vanwege de gemeente bij de woning zijn ingezameld. Derhalve is in 2014 met betrekking tot de woning aan de inzamelplicht voldaan en is belanghebbende, die – naar niet in geschil is – de woning in dat jaar gebruikte, ter zake van dat gebruik voor 2014 de in de Verordening geregelde afvalstoffenheffing verschuldigd. Hieraan doet niet af dat een gedeelte van de in en bij de woning ontstane huishoudelijke afvalstoffen in 2014 – het gft-afval – in afwijking van het bepaalde in artikel 10.21, tweede lid, van de Wet milieubeheer niet afzonderlijk werd ingezameld. Aan hetgeen de Hoge Raad in zijn arrest van 2 januari 1985, nr. 22 664, BNB 1985/102, dat belanghebbende ter onderbouwing van haar andersluidende standpunt heeft genoemd, heeft overwogen over het bij een bepaald perceel met betrekking waartoe de inzamelplicht geldt, in het geheel niet op de in de Wet milieubeheer voorziene wijze inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen, kan in dit geval, waarin wel aan de inzamelplicht van artikel 10.21, eerste lid, van de Wet milieubeheer maar niet aan de plicht tot afzonderlijke gft-inzameling als bedoeld in artikel 10.21, tweede lid, van de Wet milieubeheer is voldaan, naar het oordeel van het Hof niet het door belanghebbende bepleite rechtsgevolg, te weten onverbindend verklaring van de Verordening en/of vernietiging van de aanslag, worden verbonden.

7.7.

Gelet op hetgeen onder 7.4 tot en met 7.6 is overwogen, beantwoordt het Hof de onder 5.1 ten 1e vermelde vraag bevestigend.

Opbrengstlimiet

7.8.

De tweede in geschil zijnde vraag was eveneens aan de orde in het hoger beroep inzake een aan een andere belastingplichtige voor het jaar 2013 opgelegde aanslag in de afvalstoffenheffing van de gemeente Rotterdam. Dit hoger beroep heeft geleid tot de uitspraak van het Hof van 15 september 2015, nr. BK-14/01502, ECLI:NL:GHDHA:2015:2903. Het Hof heeft daarin aangaande de vraag of de opbrengst van de afvalstoffenheffing de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen te boven gaat, het volgende overwogen:

"8.2.2. Ingevolge het bepaalde in het eerste lid van artikel 15.33 Wet milieubeheer kan elke gemeente ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk recht of beperkt recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 voor de gemeente een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.

8.2.3.

Uit het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, nr. 13/02954, ECLI:NL:HR:2014:1193, BNB 2014/142 volgt dat, hoewel artikel 15.33 Wet milieubeheer artikel 229b van de Gemeentewet niet van overeenkomstige toepassing verklaart op de afvalstoffenheffing, aangenomen moet worden dat “de kosten” in artikel 15.33, lid 1, geen wezenlijk andere betekenis heeft dan “de geraamde lasten ter zake” in artikel 229b van de Gemeentewet en dat de jurisprudentie over het laatstgenoemde wetsartikel evenzeer geldt voor de opbrengstlimiet die in de woorden “ter bestrijding van de kosten” van artikel 15.33, lid 1, Wet milieubeheer besloten ligt.

8.2.4.

Gelet op onder meer de arresten van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, BNB 2009/159 en van 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777, BNB 2014/148 heeft met betrekking tot de stelplicht en de bewijslast in zaken waarin de belanghebbende zich beroept op limietoverschrijding het volgende te gelden.

8.2.5.

Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde “lasten ter zake” hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat de belanghebbende in de regel geen toegang heeft tot de gegevens die hij nodig heeft om voldoende gemotiveerd feiten te stellen die meebrengen dat de opbrengstlimiet is overschreden. Dit laat echter onverlet dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust.

8.2.6.

In die gevallen waarin de belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor bedoelde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De zinsnede in onderdeel 3.2.3 van het arrest van 24 april 2009 ‘teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen’, houdt derhalve niet in dat de heffingsambtenaar moet bewijzen dat die twijfel ongegrond is.

8.2.7.

De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op de geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. Zo mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake heeft geraamd.

8.2.8.

Tot de ‘lasten ter zake’ behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten maar ook behoren daartoe aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. o.m. HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:BL0990, BNB 2010/234).

8.2.9.

In het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, ECLI:NL:HR1989:ZC4027, BNB 1989/242).

8.2.10.

Belanghebbende stelt dat sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet doordat de post ‘kwijtschelding’ niet mag worden aangemerkt als ‘last ter zake’ als bedoeld in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet. De Heffingsambtenaar bestrijdt dit.

8.2.11.

Uit de door de Heffingsambtenaar in het geding gebrachte begroting van de afvalstoffenheffing particulieren voor het jaar 2013 (bijlage bij brief van 24 april 2015), die door belanghebbende op zich niet is bestreden, blijkt dat de begrote opbrengst van de afvalstoffenheffing (afgerond) € 95.000.000 (€ 94.492.200 = 278.000 huishoudens x € 339,90) bedraagt, waarbij geen rekening gehouden is met de post ‘kwijtschelding’. In het geval wel rekening wordt gehouden met het feit dat door de kwijtscheldingen minder afvalstoffenheffing wordt geïnd (44.000 x € 339,90 = € 14.955.600 (afgerond € 15.000.000), bedraagt de begrote opbrengst (afgerond) € 80.000.000. Het totaal van de begrote lasten (inclusief de kwijtscheldingen ad afgerond € 15.000.000) bedraagt € 113.400.000.

Op basis van de in het geding gebrachte begroting bedraagt de kostendekkendheid minder dan 100 percent.

Indien de post kwijtscheldingen wordt geëlimineerd uit het overzicht van de begrote lasten, zoals belanghebbende voorstaat, bedragen de begrote lasten (€ 113.400.000 minus de kwijtscheldingen ad € 15.000.000 =) € 98.400.000. In dat geval leidt kwijtschelding tot een lagere begrote opbrengst van de afvalstoffenheffing ad (afgerond) € 80.000.000, in welk geval de kostendekkendheid minder dan 100 percent bedraagt. Van overschrijding van de opbrengstlimiet is derhalve geen sprake."

7.9.

Het Hof heeft de onder 7.8 geciteerde overwegingen 8.2.2 tot en met 8.2.11 herhaald in zijn uitspraak van 6 januari 2016 nr. 15/00455, ECLI:NL:GHDHA:2016:19. In deze uitspraak heeft het Hof daaraan het volgende toegevoegd.

7.10.

De in overweging 8.2.11 van de uitspraak van 15 september 2015 vermelde cijfers voor het jaar 2013 inzake de begrote opbrengst (afgerond € 95.000.000), het met kwijtschelding van afvalstoffenheffing gemoeide bedrag (afgerond € 15.000.000) en het bedrag van de begrote kosten (afgerond € 113.000.000) dienen, gelet op de onder 4.2 vermelde "Raming afvalstoffenheffing 2014" die door belanghebbende niet is bestreden – zij het dat belanghebbende de presentatie van de baten in deze raming onvoldoende duidelijk vindt – voor 2014 te worden vervangen door respectievelijk € 104.300.000, € 19.000.000 en € 114.000.000. Op basis van deze cijfers bedraagt de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing voor 2014 minder dan 100 percent. Indien het met kwijtschelding van afvalstoffenheffing gemoeide bedrag (€ 19.000.000) wordt verwijderd uit het overzicht van de begrote lasten, zoals belanghebbende voorstaat, bedragen de begrote lasten (€ 114.000.000 minus € 19.000.000 oftewel) € 95.000.000. In dat geval leidt kwijtschelding tot een begrote opbrengst van de afvalstoffenheffing van (€ 104.300.000 minus € 19.000.000 oftewel) € 85.300.000. Ook op grond van deze berekening bedraagt de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing minder dan 100 percent. In dit verband verwijst het Hof naar Hoge Raad 2 december 2005, nr. 39273, ECLI:NL:HR:2005:AU7345, in het bijzonder rechtsoverweging 4.3.2.

7.10.

Hetgeen belanghebbende heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar standpunt dat de opbrengst van de op de voet van de Verordening geheven afvalstoffenheffing de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen te boven gaat, brengt het Hof niet tot een ander oordeel dan dat waartoe het in de onder 7.8 en 7.9 vermelde uitspraken is gekomen.

7.11.

In hoger beroep heeft belanghebbende met klem betoogd dat het niet-gescheiden inzamelen en verwerken van gft-afval duurder is en dus tot hogere tarieven van de afvalstoffenheffing leidt dan het gescheiden inzamelen en verwerken van gft-afval. Dienaangaande overweegt het Hof nog het volgende.

7.12

Het Hof stelt voorop dat het niet bevoegd is te oordelen over de wijze waarop de gemeente het beheer van huishoudelijke afvalstoffen heeft ingericht. Mocht belanghebbende met het betoog inzake de kosten van het niet-gescheiden inzamelen en verwerken van gft-afval het standpunt hebben willen innemen dat bij de beantwoording van de vraag of de opbrengsten van de afvalstoffenheffing de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen hebben overschreden, niet moet worden uitgegaan van de werkelijk door de gemeente gemaakte of geraamde kosten maar van de kosten die de gemeente zou hebben gemaakt of geraamd indien zij het beheer van huishoudelijke afvalstoffen op een andere, goedkopere wijze had ingericht, dan volgt het Hof belanghebbende daarin niet. In de tekst van artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer noch in doel en strekking van de afvalstoffenheffing – de bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen – is naar het oordeel van het Hof een aanknopingspunt te vinden voor de opvatting dat de opbrengst van de afvalstoffenheffing niet hoger mag zijn dan de – fictieve – kosten die voor de gemeente verbonden zouden zijn geweest aan een ander dan het werkelijke beheer van huishoudelijke afvalstoffen.

7.13.

Gelet op hetgeen onder 7.8 tot en met 7.12 is overwogen, beantwoordt het Hof de onder 5.1 ten 2e vermelde vraag ontkennend.

Slotsom

7.13.

Het hoger beroep is ongegrond.

Proceskosten

8. Het Hof acht geen termen aanwezig de heffingsambtenaar te veroordelen in de door belanghebbende gemaakte proceskosten.

Beslissing

Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.

Deze uitspraak is vastgesteld door mr. G.J. van Leijenhorst, mr. J.J.J. Engel en mr. S.E. Postema, in tegenwoordigheid van de griffier mr. R.A. Brits. De beslissing is op 20 april 2016 in het openbaar uitgesproken.

aangetekend aan

partijen verzonden:

Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kanbinnen zes wekenna de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.

Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:

- de naam en het adres van de indiener;

- de dagtekening;

- de gronden van het beroep in cassatie.

Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.

De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.