Uitspraak
23/3266 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 november 2023, 23/2430 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Oldambt (college)
Datum uitspraak: 9 juni 2026
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak om de afwijzing van een aanvraag om een eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 op grond van de Participatiewet (PW) en de Beleidsregels eenmalige energietoeslag gemeente Oldambt 2022. De aanvraag is afgewezen omdat de woongelegenheid van appellante niet beschikt over een eigen gas- en/of elektrameter. Volgens appellante is sprake van een onderscheid dat is verboden in artikel 1 van Pro de Grondwet. De Raad komt tot het oordeel dat er sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, maar dat deze ongelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Artikel 35, vierde lid, van de PW biedt de ruimte om de eenmalige energietoeslag met een zekere ruwheid vorm te geven. Gelet op de beoordelingsruimte die het college heeft, mocht het college met de voorwaarde dat de woongelegenheid over een eigen gas- en/of elektrameter beschikt waarborgen dat de energietoeslag wordt toegekend aan personen waarvan de verwachting is dat zij te maken hebben gekregen met gestegen energielasten. De beroepsgrond dat het bestreden besluit voor appellante leidt tot zulke nadelige gevolgen dat dit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen is onvoldoende onderbouwd door appellante en slaagt dus niet.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.P. Groot, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 7 april 2026. Voor appellante is mr. Groot verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door N. de RuiterMeijer.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontvangt bijstand ingevolge de PW naar de norm voor een alleenstaande. Appellante staat sinds 20 september 2012 onder bewind.
1.2.
Appellante huurde in de periode waar het hier om gaat een kamer. Gas, water, elektra en de centrale verwarming zijn, zoals blijkt uit de huurovereenkomst, bij de huur inbegrepen. De woonruimte van appellante heeft geen eigen gas- en/of elektrameter (energiemeter).
1.3.
Appellante heeft op 26 oktober 2022 voor het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag als bedoeld in artikel 35, vierde lid, van de PW aangevraagd. Deze energietoeslag bedroeg € 1.800,-.
1.4.
Met een besluit van 2 december 2022 heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat appellante geen eigen energiemeter heeft.
1.5.
Met een besluit op bezwaar van 16 mei 2023 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. Het toekennen van de eenmalige energietoeslag op grond van artikel 35, vierde lid, van de PW betreft een discretionaire bevoegdheid. De invulling van die discretionaire bevoegdheid is vastgelegd in de destijds geldende Beleidsregels eenmalige energietoeslag gemeente Oldambt 2022 (Beleidsregels). Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels, voor zover hier van belang, voert het college het beleid dat de eenmalige energietoeslag 2022 verstrekt wordt per woning. Onder woning wordt op grond van artikel 1, onder f, van de Beleidsregels verstaan een zelfstandige woongelegenheid met een eigen gas- en/of elektrameter. Appellante komt niet in aanmerking voor de eenmalige energietoeslag, omdat zij op kamers woont en geen eigen energiemeter heeft.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellante heeft tegen die uitspraak aangevoerd dat de uitsluiting van personen die geen eigen energiemeter hebben in strijd is met het verbod van discriminatie als bedoeld in artikel 1 van Pro de Grondwet. Appellante heeft net als andere minima te maken gehad met gestegen energielasten, omdat de verhuurder de stijging aan haar heeft doorberekend, en behoort dus tot de doelgroep van de regeling. Door de voorwaarde van een eigen energiemeter te stellen, worden gelijke gevallen ongelijk behandeld. Het enkele feit dat appellante geen eigen energiemeter heeft, rechtvaardigt volgens haar niet dat kamerbewoners in de Beleidsregels als groep worden uitgesloten van de energietoeslag. Tot slot heeft appellante aangevoerd dat de afwijzing in haar geval onevenredig is.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over afwijzing van de aanvraag in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
In hoger beroep is enkel nog in geschil of de uitsluiting van appellante van de energietoeslag op grond van het feit dat haar woongelegenheid niet beschikt over een eigen energiemeter zoals vereist in artikel 2, eerste lid in samenhang met artikel 1, onder f, van de Beleidsregels in strijd is met het verbod van discriminatie als opgenomen in artikel 1 van Pro de Grondwet. Omdat het hier gaat om beleid is de rechter bevoegd het gemaakte onderscheid aan artikel 1 van Pro de Grondwet te toetsen. Ook is in geschil of de afwijzing van de aanvraag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Algemeen
4.2.
Bij de beoordeling van de vraag of de uitsluiting van appellante in strijd is met het verbod van discriminatie wordt vooropgesteld dat artikel 1 van Pro de Grondwet niet ieder verschil in behandeling van gelijke gevallen verbiedt, maar slechts die verschillen waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. [1] Bij de toetsing van het verbod van discriminatie in het kader van artikel 1 van Pro de Grondwet geldt een vergelijkbaar kader als voor toetsing van dit verbod in het kader van artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. [2] Verder wordt vooropgesteld dat artikel 35, vierde lid, van de PW aan gemeenten beleidsruimte biedt om de doelgroep van de eenmalige energietoeslag te bepalen. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag toe te kennen aan huishoudens met een laag inkomen. De gemeente bepaalt in dat kader onder andere bij de formulering van de doelgroep of er groepen moeten worden uitgesloten van het recht op een eenmalige energietoeslag. [3]
4.3.
Volgens artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels wordt de energietoeslag per woning verstrekt. In artikel 1, onder f, van de Beleidsregels is het begrip woning gedefinieerd. Volgens die definitie is sprake van een woning als het gaat om een zelfstandige woongelegenheid met een eigen gas- en elektrameter.
Vergelijkbare gevallen en ongelijke behandeling
4.4.
Niet in geschil is, en ook de Raad is van oordeel, dat personen met een laag inkomen in een woongelegenheid met een eigen energiemeter en personen met een laag inkomen in een woongelegenheid zonder een eigen energiemeter zich in een vergelijkbare situatie bevinden voor wat betreft de energietoeslag, en dat er sprake is van ongelijke behandeling door minima in een woongelegenheid zonder eigen energiemeter uit te sluiten van energietoeslag. Voor de vraag of sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor deze ongelijke behandeling overweegt de Raad als volgt.
Onderscheid objectief gerechtvaardigd?
4.5.
Uit de door het college ter zitting gegeven toelichting blijkt dat het college de middelen die de regering voor de compensatie van de gestegen energiekosten ter beschikking had gesteld, doelmatig wil besteden. Dat is een legitiem doel. Om dit doel te bereiken, zo blijkt uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van Pro de Beleidsregels, heeft het college een beleidsregel opgesteld voor personen met een laag inkomen, waarbij onder andere de voorwaarde van een zelfstandige woongelegenheid met een eigen gas- en elektrameter wordt gehanteerd. Met deze afbakening in de beleidsregels is het college gebleven binnen de ruimte die artikel 35 van Pro de PW biedt om te bepalen in welke gevallen energietoeslag wordt toegekend. Voor personen met een laag inkomen met een zelfstandige woongelegenheid voorzien van een eigen energiemeter bestaat de grofmazige verwachting dat zij met gestegen energiekosten worden geconfronteerd. Diezelfde grofmazige verwachting geldt niet voor personen met een laag inkomen die een (onzelfstandige) woongelegenheid zonder een eigen energiemeter hebben, zoals appellante. Zoals het college heeft toegelicht en wat appellante ook niet heeft betwist, verschilt de woonsituatie en de daarmee samenhangende kosten van iemand die een kamer huurt of inwonend is bij een ander ten opzichte van zij die zelfstandig wonen en wordt op deze manier voorkomen dat binnen één woning verschillende toeslagen worden verstrekt. Het staat het college vrij om ook in een geval als het onderhavige, waarin toch sprake kan zijn van een stijging van de energielasten, toepassing te geven aan het onderscheid dat wordt gemaakt met de Beleidsregels. De gemeente mag bij zo een afbakening naar vaste rechtspraak immers een zekere ruwheid hanteren. [4] Met deze ruwheid blijft het college binnen de hem door de wetgever verleende beleidsvrijheid, en is het gemaakte onderscheid in de beleidsregels objectief gerechtvaardigd. Het college maakt dan ook geen inbreuk op het verbod van discriminatie van artikel 1 van Pro de Grondwet.
4.6.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit in haar geval onevenredig is. Appellante heeft ter zitting toegelicht dat de beleidsregels op zich wel evenredig zijn, maar dat de toepassing van de beleidsregels in haar geval onevenredig uitvalt en dat daarom moet worden afgeweken van de Beleidsregels. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van betekenis.
4.8.
Bij het wetsvoorstel over de eenmalige energietoeslag heeft de regering voor ogen gehad dat het onvermijdelijk is dat er huishoudens zijn die niet in aanmerking komen voor de toeslag en dit voor deze huishoudens nadelig uitpakt. In die gevallen kan het college afwijken en ook bestaat daarvoor de mogelijkheid om een aanvraag voor individuele bijzondere bijstand in te dienen. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat maatwerk kan worden geleverd via een beroep op artikel 6 van Pro de Beleidsregels. Hierin is bepaald dat het college, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval kan beoordelen of de aanvrager in afwijking van de beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken. Daarbij kan naar de individuele omstandigheden, waaronder gestelde hoge energielasten, worden gekeken. Nog afgezien van het feit dat appellante geen beroep heeft gedaan op deze hardheidsclausule, heeft zij verder ook geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die afwijking van de Beleidsregels zouden moeten rechtvaardigen, aldus het college.
4.9.
Dat het bestreden besluit voor appellante leidt tot zulke nadelige gevolgen dat dit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen is onvoldoende onderbouwd door appellante. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. Gelet hierop is het niet zo dat elk besluit met nadelige gevolgen in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Door dat gebrek aan onderbouwing door appellante is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van zijn beleid zou moeten afwijken.
Conclusie en gevolgen
4.10.
Uit 4.2 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat afwijzing van de aanvraag in stand blijft.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en C. Karman en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van A.T. Dannenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2026.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) A.T. Dannenberg
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke en beleidsregels
Grondwet
Artikel 1
Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, handicap, seksuele gerichtheid of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Participatiewet
Artikel 35 zoals Pro deze luidde ten tijde van dit geding
1. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
(…)
4. In afwijking van het eerste lid kan bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.
Beleidsregels eenmalige energietoeslag gemeente Oldambt 2022, Gemeenteblad 2023, 304968 (geldend in de periode van 1 april 2022 tot en met 1 juli 2023)
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
(…)
f. woning: zelfstandige woongelegenheid met een eigen gas- en/of elektrameter;
(…)
Artikel 2 Doelgroep Pro eenmalige energietoeslag 2022
1. De eenmalige energietoeslag 2022 van € 1.800 per woning is bedoeld als tegemoetkoming in de stijging van de energielasten aan de persoon met een laag inkomen op wiens naam de energie- rekening staat en wordt ambtshalve of op aanvraag als bijzondere bijstand verleend.
2. Van een laag inkomen is sprake als op de peildatum of gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 120 % van de toepasselijke bijstandsnorm (…).
Artikel 6: Hardheidsclausule Pro
Als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag kan het college, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval oordelen dat de aanvrager in afwijking van de beleids- regels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken.