Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
23/2128 WW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 juni 2023, 22/4994 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 18 februari 2026
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv de WW-uitkering van appellant terecht met terugwerkende kracht heeft ingetrokken over de periode van 3 februari 2020 tot en met 2 mei 2020, omdat hij niet als werknemer verzekerd was voor de WW. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. Van vooringenomenheid van het Uwv bij het ingestelde fraudeonderzoek is volgens de Raad geen sprake.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A. Kara, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 20 november 2024. Voor appellant is mr. Kara verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door M.J.H. Maas en mr. J.W. van Schaik.
De Raad heeft het onderzoek na de zitting heropend en vragen gesteld aan het Uwv. Het Uwv heeft hierop gereageerd en in een gesloten enveloppe nadere stukken ingediend. Het Uwv heeft hierbij verzocht tot geheimhouding van deze nadere stukken op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Met een beslissing van 9 april 2025 heeft de Raad met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb beslist dat de gevraagde beperkte kennisname van de stukken niet gerechtvaardigd is. De Raad heeft bepaald dat de stukken worden teruggezonden en heeft het Uwv verzocht om de stukken zonder doorhalingen opnieuw in te zenden. Desgevraagd heeft het Uwv bij brief van 17 april 2025 de stukken alsnog overgelegd. Appellant heeft op deze stukken gereageerd.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een (nadere) zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Partijen hebben daarna niet om een zitting gevraagd. Daarom heeft de Raad de zaak niet op een zitting behandeld en het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft op 31 januari 2020 een aanvraag voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) ingediend. Op het aanvraagformulier heeft appellant vermeld dat hij werkzaam is geweest in dienst van [werkgever B.V. 1] van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2019 en daarna in dienst van [werkgever B.V. 2] van 1 oktober 2019 tot en met 31 december 2019. Bij besluit van 3 februari 2020 heeft het Uwv appellant met ingang van dezelfde datum tot en met 2 mei 2020 een WW-uitkering toegekend.
1.2.
Op 1 juni 2021 heeft appellant opnieuw een WW-uitkering aangevraagd. Op het aanvraagformulier heeft hij vermeld dat hij van 1 april 2021 tot en met 30 april 2021 werkzaam is geweest bij [werkgever B.V. 3] en daarvoor vanaf 1 juli 2020 in de sector. Bij besluit van 17 juni 2021 heeft het Uwv de aanvraag buiten behandeling gesteld omdat appellant de door het Uwv verzochte informatie niet heeft overgelegd.
1.3.
Naar aanleiding van een interne melding heeft het Uwv onderzoek verricht naar mogelijk gefingeerde dienstverbanden van appellant. Het Uwv heeft onder meer Suwinet en de interne systemen geraadpleegd en informatie ingewonnen bij de Kamer van Koophandel en de Belastingdienst. Ook heeft het Uwv bankafschriften van [werkgever B.V. 1], [werkgever B.V. 3] en appellant opgevraagd. Het Uwv heeft appellant op 1 maart 2022 gehoord. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een Onderzoeksrapport Handhaving Themaonderzoek van 1 februari 2022, met een aanvulling op 14 maart 2022, zijnde het gesprekverslag van 1 maart 2022.
1.4.
Bij besluit van 10 mei 2022 heeft het Uwv de WW-uitkering van appellant met terugwerkende kracht over de periode van 3 februari 2020 tot en met 2 mei 2020 ingetrokken, omdat aannemelijk is dat appellant niet als werknemer in dienstbetrekking heeft gestaan bij [werkgever B.V. 1], [werkgever B.V. 2] en [werkgever B.V. 3] en daarom niet als werknemer is verzekerd voor de WW.
1.5.
Bij besluit van 17 mei 2022 heeft het Uwv een bedrag van € 5.854,89 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellant teruggevorderd over de periode van 3 februari 2020 tot en met 2 mei 2020.
1.6.
Bij besluit van 16 september 2022 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant tegen het besluit van 10 mei 2022 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het Uwv ten grondslag gelegd dat voldoende aannemelijk is dat sprake is van gefingeerde dienstverbanden bij [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 3], zodat appellant niet als verzekerde in de zin van de WW wordt aangemerkt. Volgens het Uwv heeft appellant in bezwaar geen gronden of gegevens aangevoerd die anders doen blijken. Het Uwv heeft in het midden gelaten of mogelijk sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking bij [werkgever B.V. 2], omdat uit dit gestelde dienstverband geen WW-rechten kunnen ontstaan omdat niet wordt voldaan aan de wekeneis.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
2.1.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de themaonderzoeker van het Uwv als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van Pro de Awb, op grond van de bevoegdheden uit titel 5.2 van de Awb, bevoegd was om onderzoek in te stellen naar de dienstbetrekkingen van appellant. Er hoeft hiervoor geen sprake te zijn van een overtreding van een wettelijk voorschrift. De rechtbank heeft appellant niet gevolgd in zijn stellingen dat onduidelijk is waarom hij is onderzocht en dat het Uwv in zijn onderzoeken een lijst met vage risicokenmerken en fraude-indicatoren hanteert. Volgens de rechtbank bevat het dossier geen stukken die deze stellingen staven en bovendien had het Uwv een concrete aanleiding voor het onderzoek dat in deze zaak is verricht. Appellant heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de werkwijze van het Uwv naar de dienstverbanden in deze zaak is ingegeven door willekeur en vooringenomenheid. Blijkens het onderzoeksrapport van 1 februari 2022 zijn alle andere werknemers van de betrokken werkgevers onderzocht, zonder dat daarbij bepaalde selectiecriteria zijn gehanteerd. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van een schending van het recht op privéleven zoals bedoeld in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Volgens de tekst van het bestreden besluit heeft het Uwv de gevorderde bankafschriften van appellant niet ten grondslag gelegd aan de besluitvorming, zoals ook ter zitting is bevestigd door de gemachtigde van het Uwv. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat deze bankafschriften een rol hebben gespeeld in de standpuntbepaling van het Uwv, waarom niet kan worden geconcludeerd dat het standpunt van het Uwv is gebaseerd op onrechtmatig onderzoek.
2.2.
Het Uwv heeft met de in het onderzoeksrapport opgesomde omstandigheden voldoende aannemelijk gemaakt dat sprake was van gefingeerde dienstverbanden bij werkgevers [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 3] Appellant is er niet in geslaagd met concreet en verifieerbaar bewijs het tegendeel aannemelijk te maken. De enkele stelling dat van een privaatrechtelijke dienstbetrekking ook sprake kan zijn als geen arbeid wordt verricht maar wel loon wordt betaald, slaagt niet, nu niet alleen dit aspect in ogenschouw moet worden genomen, maar alle omstandigheden van het geval.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant stelt zich op het standpunt dat het onderzoek blijk geeft van institutionele vooringenomenheid. Bij de beoordeling of een melding nader wordt onderzocht heeft volgens appellant de nietNederlandse afkomst van de bestuurders en werknemers/uitzendkrachten van [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 3] een rol gespeeld. Appellant heeft daarbij gewezen op de lijst van risicokenmerken en fraude-indicatoren in de door het Uwv overgelegde werkinstructies. Daarnaast heeft appellant opnieuw aangevoerd dat het Uwv het recht op respect voor het privéleven, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, heeft geschonden door het vorderen van zijn bankafschriften bij de bank. Verder zijn volgens appellant door hem voldoende feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking met [werkgever B.V. 1] en [werkgever B.V. 3] Tot slot heeft appellant aangevoerd dat sprake is van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van intrekking af te zien.
Het standpunt van het Uwv
4. Het Uwv heeft gevraagd om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van vooringenomenheid bij het onderzoek naar appellant. Daarnaast meent het Uwv dat geen sprake is van schending van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat sprake is geweest van een gefingeerd dienstverband tussen appellant en [werkgever B.V. 1] In hoger beroep heeft het Uwv opgemerkt het gestelde dienstverband met [werkgever B.V. 3] buiten beschouwing te laten, omdat appellant hieraan niet het onderhavige WW-recht heeft ontleend.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking van de WW-uitkering van appellant in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Bij besluiten tot intrekking van socialezekerheidsuitkeringen, zoals hier aan de orde, gaat het om belastende besluiten, waarbij het aan het bestuursorgaan is om de nodige kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden te vergaren. Die last om informatie te vergaren brengt in dit geval mee dat het Uwv feiten moet aandragen aan de hand waarvan aannemelijk is dat er geen privaatrechtelijke dienstbetrekking is geweest tussen appellant en [werkgever B.V. 1] Indien op grond van de door het Uwv gepresenteerde feiten aannemelijk is dat appellant ten tijde hier van belang geen dienstbetrekking in de zin van de WW heeft vervuld, dan ligt het op de weg van appellant de onjuistheid daarvan met tegenbewijs, berustend op objectieve en verifieerbare gegevens, aannemelijk te maken.
Vooringenomenheid onderzoek
5.2.
Het Uwv heeft op verzoek van de Raad de Werkinstructie Gefingeerde Dienstverbanden overgelegd. In deze werkinstructie wordt voor de themaonderzoeker en medewerker themaonderzoek (TO) binnen de afdeling Handhaving Themaonderzoek van het Uwv per processtap aangegeven hoe een onderzoek naar een vermoeden van een mogelijk gefingeerd dienstverband verloopt. Bij de processtap ‘intake en registratie’ is uiteengezet dat het kan gaan om een interne of externe melding. Interne meldingen zijn afkomstig van andere organisatieonderdelen binnen het Uwv, maar kunnen ook ontstaan uit lopende gevallen. Signalen kunnen tevens voortkomen uit een query of bestandvergelijkingen, aangeleverd door Risicomanagement & Intelligence. In de processtap ‘beoordelen meldingen’ start het onderzoek welke melding in behandeling wordt genomen en welke niet. De medewerker neemt de melding door en beoordeelt of de melding in aanmerking komt voor onderzoek. Dit gebeurt door een korte check in alle beschikbare systemen en op basis van ervaring. Ook wordt naar andere werknemers gekeken binnen het te onderzoeken bedrijf. Afhankelijk van de melding wordt ook verder gekeken met betrekking tot adressen, bestuurders en eigenaren. Wanneer de medewerker vervolgens vaststelt dat sprake is van een vermoeden van een gefingeerd dienstverband, gaat de melding verder het proces in en worden de meldingen verdeeld over alle TO-kantoren. In de volgende processtap ‘uitvoeren werkopdracht’ start de themaonderzoeker een gedetailleerd onderzoek op. Voorafgaand aan dit gedetailleerde onderzoek wordt met behulp van een zogeheten QuickScan onderzocht of de aanvraag van de uitkering of de betaling van een lopende uitkering hangende het onderzoek geschorst moet worden. Voor deze Quikscan wordt in de werkinstructie verwezen naar (onder meer) de in de bijlage bij de werkinstructie genoemde risicokenmerken/fraude-indicatoren.
5.3.
Uit het voorgaande volgt dat bij de vraag welke melding in behandeling wordt genomen de in de bijlage bij de werkinstructie genoemde risicokenmerken/fraudeindicatoren in het werkproces binnen de afdeling Handhaving Themaonderzoek van het Uwv niet worden gehanteerd. Dat dit in de melding, die heeft geleid tot het onderzoek naar appellant wél is gebeurd, is niet gebleken. Het Uwv heeft gemotiveerd toegelicht dat [werkgever B.V. 1] vanuit een eerder onderzoek naar een gefingeerd dienstverband bij dit bedrijf naar voren is gekomen. Dit eerdere onderzoek betrof een persoon die een uitkering op grond van de Ziektewet ontving vanuit een ziekmelding bij [werkgever B.V. 1] Nadat uit dit onderzoek was komen vast te staan dat bij deze persoon sprake was van een gefingeerd dienstverband met [werkgever B.V. 1] heeft het Uwv onderzoek ingesteld naar alle werknemers van [werkgever B.V. 1] die een uitkering ontvingen van het Uwv, waaronder appellant. Het betoog van appellant dat het Uwv bij het in behandeling nemen van de interne melding gebruik heeft gemaakt van voormelde risicokenmerken en fraude-indicatoren en daarom sprake is van vooringenomenheid bij het onderzoek naar een mogelijk gefingeerd dienstverband van appellant bij [werkgever B.V. 1] volgt de Raad daarom niet.
Artikel 8 EVRM Pro
5.4.
De stelling van appellant dat het Uwv met het onderzoek het recht op respect voor het privéleven, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, heeft geschonden, wordt niet gevolgd, omdat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de bankafschriften van appellant niet ten grondslag zijn gelegd aan de besluitvorming.
Privaatrechtelijke dienstbetrekking
5.5.
De gronden die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd over het bestaan van een privaatrechtelijke dienstbetrekking met [werkgever B.V. 1] zijn in essentie een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat het Uwv voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van een zogeheten gefingeerde dienstbetrekking. De overwegingen die aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen, worden geheel onderschreven. Hieraan wordt het volgende toegevoegd. Zoals uit het onderzoeksrapport volgt, zijn de inkomstenopgaven bij [werkgever B.V. 1] met terugwerkende kracht opgevoerd en is geen vakantiegeld of eindafrekening aan appellant betaald. Uit de bankafschriften van [werkgever B.V. 1] blijkt ook niet dat aan appellant loon is betaald. Volgens appellant werd hij contant betaald, maar hij heeft geen kwitanties kunnen overleggen. Bovendien blijkt uit de gegevens van de Belastingdienst dat geen omzet bekend is van [werkgever B.V. 1] Appellant heeft, ondanks verzoek van het Uwv geen arbeidsovereenkomst met [werkgever B.V. 1] en geen loonstroken overgelegd. Verder heeft appellant tijdens het gesprek met de themaonderzoeker van het Uwv slechts algemene en weinig concrete informatie kunnen geven over de gestelde werkzaamheden. Ook in hoger beroep heeft appellant geen nadere objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd waarmee hij het tegenovergestelde, namelijk dat wel sprake was van een privaatrechtelijke dienstbetrekking met [werkgever B.V. 1], aannemelijk maakt.
5.6.
Uit het voorgaande volgt dat het Uwv in beginsel verplicht was de onverschuldigd betaalde WW-uitkering in te trekken. Dat is slechts anders indien sprake is van een dringende reden om van intrekking af te zien.
Dringende reden
5.7.
Bij zijn tussenuitspraak van 18 april 2024 [1] heeft de Raad zijn uitleg van de dringende reden verruimd. De Raad ziet het begrip dringende reden (voortaan) als een open norm waarbinnen het Uwv, tegenover het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald, de relevante feiten en omstandigheden zodanig moet afwegen dat die afweging een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal kunnen doorstaan. Daarbij moet niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de intrekking en terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan.
5.8.
De Raad is van oordeel dat het Uwv geen aanleiding heeft hoeven zien op grond van een dringende reden geheel of gedeeltelijk van intrekking af te zien. De oorzaak van de intrekking valt volledig aan appellant te wijten en het Uwv heeft adequaat en voortvarend gehandeld. Appellant heeft zijn beroep op het bestaan van een dringende reden bovendien niet nader onderbouwd.
Conclusie en gevolgen
5.9.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de intrekking van de WW-uitkering in stand blijft.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.E. Fortuin als voorzitter en G.C. Boot en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van C.E.A. Tessemaker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026.
(getekend) M.E. Fortuin
(getekend) C.E.A. Tessemaker
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van de begrippen werknemer, werkgever, dienstbetrekking en loon.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 3, eerste lid, van de WW
1. Werknemer is de natuurlijke persoon, jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die in privaatrechtelijke of in publiekrechtelijke dienstbetrekking staat.
Artikel 22a van de WW
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering en terzake van weigering van uitkering, herziet het UWV een dergelijk besluit of trekt het dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 24, 25 of 26 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering;
b. indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
c. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 25 ertoe Pro leidt dat niet kan worden vastgesteld of nog recht op uitkering bestaat.
2. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het UWV besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Artikel 36, eerste en zesde lid, van de WW
1. De uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a of 27 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het UWV teruggevorderd. Indien de uitkering, bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de werkgever wordt teruggevorderd, kan deze het teruggevorderde bedrag niet verhalen op de werknemer.
6. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het UWV besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.