Uitspraak
23/2886 WMO15 en 25/456 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak (aangevallen tussenuitspraak) van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2023 en de uitspraak van 5 september 2023, 21/4597 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 12 juni 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de aanvraag van betrokkene om een maatwerkvoorziening die erop is gericht dat zij haar tuin kan bereiken met behulp van een plateaulift. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Ook het nadere besluit dat het college naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft genomen is niet deugdelijk gemotiveerd.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. M. Koolhoven, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 27 februari 2025 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (nadere besluit). Betrokkene heeft op dit besluit een reactie gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de verhuurder van de woning in de gelegenheid gesteld om als derdebelanghebbende aan het geding deel te nemen. De verhuurder van de woning heeft niet gereageerd.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 20 maart 2025. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Tang en mr. W. Breure. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot en mr. Koolhoven.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene is rolstoelafhankelijk en woont sinds de oplevering op 1 maart 1991 in een zogenoemde Fokuswoning, die zij huurt van [naam verhuurder] (verhuurder). Een Fokuswoning is een woning met assistentie op het gebied van algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL), die toegankelijk is voor een rolstoel. De woning bevindt zich op de begane grond van een complex waarin nog een Fokuswoning is gelegen. De overige woningen in het complex zijn geen Fokuswoningen. Bij de woning van betrokkene hoort een tuin, die toegankelijk is met een trap via het balkon aan de achterzijde van de woning. Het hoogteverschil tussen het balkon en de tuin is meer dan twee meter, waardoor het aanleggen van een hellingbaan niet mogelijk is. Ook het aanleggen van een pad achterom is niet (meer) mogelijk.
1.2.
In 2004 heeft het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) aan de verhuurder een subsidie verleend voor het aanbrengen van een plateaulift ten behoeve van betrokkene, om voor haar de tuin vanaf het balkon toegankelijk te maken. Verder heeft het CVZ in 2005 aan de verhuurder een subsidie verleend voor het onderhoud aan de lift.
1.3.
De onder 1.2 vermelde subsidies voor de plateaulift en het onderhoud daarvan zijn verleend op grond van paragraaf 2.7.4 (‘Aanpassingen in bestaande ADL-clusters’) van de Regeling subsidies AWBZ en Ziekenfondswet (Regeling). Deze paragraaf voorzag in subsidieverlening voor aanpassingen in bestaande ADL-clusters aan de exploitant van een ADL-cluster. De Regeling is per 1 januari 2006 vervangen door de Regeling subsidies AWBZ. Per 1 januari 2009 is de paragraaf over aanpassingen in ADL-clusters komen te vervallen. Met een brief van 27 juni 2008 [1] heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (staatssecretaris) aan de Tweede Kamer laten weten dat individuele aanpassingen in ADL-clusters vanaf 1 januari 2009 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning door de gemeenten worden verstrekt. Het vervangen en onderhouden van enkele collectieve standaardvoorzieningen – zoals het alarmintercomsysteem – past volgens de staatssecretaris niet goed bij het domein van de maatschappelijke ondersteuning door gemeenten.
1.4.
Vanwege een defect aan de plateaulift heeft betrokkene in december 2020 een maatwerkvoorziening aangevraagd op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), die erop is gericht dat zij haar tuin kan bereiken met behulp van de plateaulift.
1.5.
Met een besluit van 7 januari 2021 heeft het college de aanvraag van betrokkene afgewezen. Het college stelt zich op het standpunt niet verantwoordelijk te zijn voor de plateaulift, omdat voor het plaatsen en onderhoud eerder subsidie is verleend aan de verhuurder.
1.6.
Met een besluit van 23 juli 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 7 januari 2021 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het college niet verantwoordelijk is voor het vervangen of repareren van de plateaulift, omdat de lift een collectieve standaardvoorziening is en geen individuele woningaanpassing als bedoeld in de brief van de staatssecretaris van 27 juni 2008. Daarom is het geen voorziening waarvoor het college verantwoordelijk is geworden op grond van de Wmo 2015.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 19 mei 2023 overwogen dat de huidige plateaulift door de verhuurder is geplaatst met gebruikmaking van de Regeling en dat de subsidieregeling voor individuele en collectieve woningaanpassingen in ADL-clusters per 1 januari 2009 is gewijzigd. Als gevolg van deze wijziging zijn gemeenten vanaf deze datum op grond van de Wmo verantwoordelijk voor de verstrekking van individuele woningaanpassingen in ADL-woningen. Naar het oordeel van de rechtbank is de plateaulift een individuele woningaanpassing omdat dit geen voorziening is die voor het ADL-cluster als geheel noodzakelijk is. Het college heeft in het bestreden besluit dan ook ten onrechte geconcludeerd dat hij niet verantwoordelijk is voor reparatie of vervanging van de plateaulift omdat het een collectieve voorziening is. Het bestreden besluit is, in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om dit gebrek binnen zes weken te herstellen. Het college zal hierbij moeten beoordelen of betrokkene op grond van de Wmo 2015 in aanmerking dient te komen voor een maatwerkvoorziening.
2.2.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 5 september 2023 vastgesteld dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. De rechtbank heeft het beroep daarom gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de tussenuitspraak en de uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van betrokkene te nemen.
Het standpunt van het college
3. Het college is het met de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak niet eens. Wat het college daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
3.1.
In het nadere besluit dat het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft genomen, heeft het college de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard. Wat het college hieraan ten grondslag heeft gelegd, komt hierna aan de orde.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Ook beoordeelt de Raad het beroep tegen het nadere besluit. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van het college niet slaagt. Het beroep van betrokkene tegen het nadere besluit slaagt.
Het hoger beroep van het college
4.1.
Het college heeft in hoger beroep zijn standpunt herhaald dat het gaat om een collectieve voorziening en dat daarmee deugdelijk is gemotiveerd dat geen maatwerkvoorziening hoeft te worden verstrekt onder de Wmo 2015.
4.1.1.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de plateaulift is aan te merken als een individuele woningaanpassing, omdat dit geen voorziening is die voor het ADLcluster als geheel noodzakelijk is. Het college gaat eraan voorbij dat de staatssecretaris in de onder 1.3 genoemde brief doelt op collectieve standaardvoorzieningen die zijn bedoeld voor gebruik door meerdere bewoners. De plateaulift waar het hier om gaat, is uitsluitend bedoeld voor de woning en de tuin van betrokkene. De lift is niet toegankelijk voor andere bewoners van het complex en kan ook niet worden gebruikt om andere tuinen te bereiken. Dat de woning van betrokkene op een later moment bewoond kan gaan worden door een andere persoon met beperkingen die recht heeft op een Fokuswoning, betekent niet dat deze lift een collectieve voorziening is.
4.2.
Het college heeft daarnaast aangevoerd dat de plateaulift is aan te merken als een algemeen gebruikelijke voorziening waarvoor de verhuurder of aanbieder van de woning verantwoordelijk is en dat de rechtbank dit ten onrechte niet heeft beoordeeld. Deze grond leidt niet tot het daarmee beoogde doel. Hierbij is het volgende van belang.
4.2.1.
Het college heeft zich, in het kader van zijn standpunt dat de plateaulift in dit geval is aan te merken als een algemeen gebruikelijke voorziening waarvoor de verhuurder of de aanbieder van de woning verantwoordelijk is, beroepen op rechtspraak van de Raad over de uitleg van het begrip ‘algemeen gebruikelijk’ onder de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg). [2] In die rechtspraak is overwogen dat indien op grond van objectieve gegevens kan worden vastgesteld dat een sociale huurwoning die bestemd is voor een specifieke groep bewoners, zoals ouderen of gehandicapten, wat betreft een voorziening onmiskenbaar niet voldoet aan de voor een dergelijke woning op grond van wettelijke voorschriften, algemeen aanvaarde regels of contractuele bepalingen geldende vereisten, en bovendien wordt aangetoond dat de aangevraagde voorziening bij het wel voldoen aan die vereisten niet nodig zou zijn, die voorziening in beginsel moet worden aangemerkt als algemeen gebruikelijk. De woning van betrokkene voldeed echter niet aan de vereisten in de Regeling programma van eisen voor ADL-clusterprojecten. [3] Het college heeft verder verwezen naar de website van Fokus.
4.2.2.
Het beroep van het college op deze onder de Wvg tot stand gekomen rechtspraak kan, nog daargelaten of deze rechtspraak ook van toepassing is onder de Wmo 2015, niet slagen. Het college heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat de hier aan de orde zijnde plateaulift, waarmee betrokkene vanaf haar balkon haar tuin kan bereiken, algemeen gebruikelijk is als in die rechtspraak bedoeld. Uit de stukken waarnaar het college in dit verband heeft verwezen volgt dit niet.
4.3.
Uit 4.1 tot en met 4.2.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak in stand blijven.
Het beroep tegen het nadere besluit
4.4.
Omdat het nadere besluit niet aan de bezwaren van betrokkene tegemoet komt, wordt dit besluit, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van Pro de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
4.5.
Het college heeft, in aanvulling op de grondslagen die hiervoor al aan de orde zijn geweest, aan het nadere besluit in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat er geen medische noodzaak is voor de gevraagde maatwerkvoorziening. Ter zitting heeft het college toegelicht dat hiermee is bedoeld dat voor toegang tot de tuin op grond van de Wmo 2015 geen maatwerkvoorziening hoeft te worden verstrekt. Hierbij heeft het college erop gewezen dat betrokkene ook door de voordeur naar buiten kan of gebruik kan maken van haar balkon.
4.5.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat het college dit standpunt eerder uitdrukkelijk heeft prijsgegeven. Deze beroepsgrond slaagt. Hierbij is het volgende van belang.
4.5.2.
Het staat een bestuursorgaan vrij om in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar de grondslag van een besluit te wijzigen. Dat is ook het geval indien, zoals in deze zaak, het bestuursorgaan na vernietiging van de beslissing op bezwaar een nieuw besluit moet nemen. Het bestuursorgaan handelt echter in strijd met de goede procesorde als het de grondslag van het besluit vervangt door een grondslag die het bestuursorgaan in een eerdere fase van de procedure bewust en ondubbelzinnig heeft prijsgegeven. [4]
4.5.3.
Uit de zittingsaantekeningen van de zittingen bij de rechtbank van zowel 21 april 2022 als 7 april 2023 blijkt dat het college uitdrukkelijk heeft verklaard dat, in geval de rechtbank oordeelt dat beoordeeld moet worden of betrokkene op grond van de Wmo 2015 in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, het college niet betwist dat de tuin voor betrokkene toegankelijk moet zijn en dat een (werkende) plateaulift een bijdrage aan de participatie kan leveren. Gelet hierop heeft het college deze grondslag bewust en ondubbelzinnig prijsgegeven en kan het college deze niet alsnog aan het nadere besluit ten grondslag leggen.
4.6.
Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat om een nieuwe plateaulift te verstrekken, omdat bij de liftinspectie die Qlift op 12 december 2024 heeft verricht is gebleken dat de lift weer naar behoren werkt en dat de lift nog niet technisch is afgeschreven. Het college heeft hierbij gewezen op artikel 3.2.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp Rotterdam 2018 (Verordening), waarin is neergelegd dat geen sprake is van een verzoek tot vervanging van een eerder verstrekte voorziening als deze nog in voldoende mate ondersteuning biedt bij de belemmeringen van de cliënt en de voorziening nog niet technisch is afgeschreven.
4.6.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat de enkele omstandigheid dat de plateaulift na een reparatie van Qlift op dit moment werkt, geen reden is om een maatwerkvoorziening voor onderhoud, toekomstige reparaties of vervanging te weigeren.
4.6.2.
Vaststaat dat de plateaulift weer werkte na een reparatie door Qlift bij de liftinspectie op 12 december 2024. Het college kan de aanvraag van betrokkene echter niet op die grond afwijzen. Hierbij neemt de Raad in de eerste plaats in aanmerking dat de plateaulift wisselend wel en niet functioneert. Bovendien heeft betrokkene verzocht om een maatwerkvoorziening die erop is gericht dat zij haar tuin kan bereiken met behulp van de plateaulift. Uit de stukken en hetgeen ter zitting is besproken komt naar voren dat partijen in dit verband van mening verschillen over de vraag wie verantwoordelijk is voor het onderhoud en de eventuele reparatie of vervanging van de plateaulift, en dat zij daarover duidelijkheid willen. Het college gaat er dus aan voorbij dat het verzoek van betrokkene ruimer is dan alleen een verzoek om vervanging van de plateaulift.
4.7.
Ten slotte heeft het college aan het nadere besluit ten grondslag gelegd dat er op grond van artikel 3.2.15, vierde lid, van de Verordening geen maatwerkvoorziening hoeft te worden verstrekt omdat de belemmeringen te wijten zijn aan achterstallig onderhoud. Volgens het college blijkt uit de stukken dat de lift in slechte staat is, doordat er geen onderhoud is verricht en de lift mimimaal is gebruikt.
4.7.1.
Betrokkene heeft terecht aangevoerd dat deze grondslag geen standhoudt, alleen al omdat niet is gebleken dat de defecten aan de lift te wijten zijn aan achterstallig onderhoud. Uit de servicebon van de inspectie blijkt dat op 12 december 2024 een algemene opname is gedaan, dat een reparatie is verricht aan de scharnieren van de deur op de begane grond en dat de onderplaat gangbaar is gemaakt. Hierbij is opgemerkt dat de lift buiten staat en veel last heeft van vocht. De besturing van de lift is volgens deze bon in orde. Verder heeft het college Qlift meerdere keren gevraagd naar de staat van de lift, de oorzaak van de staat van de lift en de levensduur van de lift in de huidige staat. Qlift heeft hierop alleen geantwoord dat er geen verdere reparatie nodig is, maar dat regelmatig onderhoud essentieel is en dat lastig is aan te geven hoe lang de plateaulift nog meegaat, omdat het een buitenlift is die onderhevig is aan weersinvloeden en de levensduur van de lift ook afhangt van het gebruik. Anders dan het college heeft gesteld valt hieruit niet af te leiden dat de plateaulift in (zeer) slechte staat verkeert en dat de staat van de lift is te wijten aan achterstallig onderhoud.
Conclusie en gevolgen
4.8.1.
Uit 4.1 tot en met 4.3 volgt dat de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
4.8.2.
Uit 4.5 tot en met 4.7.1 volgt dat het beroep van betrokkene tegen het nadere besluit van 27 februari 2025 slaagt. Het beroep is gegrond en de Raad zal het nadere besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Raad acht het passend dat aan betrokkene in de nieuwe beslissing op bezwaar een maatwerkvoorziening wordt verstrekt. Omdat het aan het college is om te onderzoeken welke maatwerkvoorziening het meest passend is, zal de Raad niet zelf in de zaak voorzien.
4.8.3.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5.1.
Het college wordt veroordeeld in de proceskosten van betrokkene voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden in hoger beroep vastgesteld op € 2.267,50,- (1 punt voor het indienen van het verweerschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de reactie op het nadere besluit, met een waarde per punt van € 907,- ).
5.2.
Gelet op 4.3 wordt van het college op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 februari 2025 gegrond en vernietigt dit besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 2.267,50;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door J.J. Janssen als voorzitter en K.M.P. Jacobs en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van C.C.M. van ’t Hol als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2025.
(getekend) J.J. Janssen
(getekend) C.C.M. van ’t Hol