ECLI:NL:CRVB:2025:723

Uitspraak

23/1780 JW

Datum uitspraak: 23 april 2025

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 mei 2023, 22/3608 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe (college)

SAMENVATTING

Deze zaak gaat over de vraag of de zorgovereenkomst tussen appellant en zijn vader terecht is afgekeurd. De Raad onderschrijft de uitspraak van de rechtbank dat het college de zorgovereenkomst van appellant met zijn vader mocht afwijzen omdat de in te kopen jeugdhulp niet in lijn is met het doel waarvoor het pgb is verleend, namelijk ontlasting van de ouders. Van een toezegging van de zijde van het college dat de vader desondanks de zorg aan zijn zoon zou mogen verlenen is niet gebleken.

PROCESVERLOOP

Namens appellant, wettelijk vertegenwoordigd door zijn vader [naam vader] en moeder [naam moeder] , heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaak, gevoegd met de zaak 23/1989 WMO15, behandeld op een zitting van 10 oktober 2024. Voor appellant is zijn vader verschenen, bijgestaan door mr. Wevers. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Boxsem, N.G. Mijdam en M. Roomer.

Het onderzoek is heropend na de zitting.

Partijen hebben stukken ingezonden en vragen van de Raad beantwoord.

Onder toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een (nader) onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.

In de zaak 23/1989 WMO15 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Bij appellant, geboren op [geboortedatum] 2015, is sprake van een forse ontwikkelingsachterstand en complexe problematiek rondom zijn prikkelverwerking en gedrag. Op aanvraag van de ouders van appellant heeft het college aan appellant op grond van de Jeugdwet (Jw) voorzieningen toegekend in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).

1.2.

Op 4 mei 2021, heeft (de wettelijke vertegenwoordiger van) appellant een schriftelijke zorgovereenkomst gesloten met de vader. De zorgovereenkomst houdt in dat appellant vanaf 1 april 2019 op zeven dagen per week begeleiding individueel op grond van de Jw ontvangt van zijn vader tegen € 23,45 per uur.

1.3.

Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college deze zorgovereenkomst afgekeurd op grond van artikel 8a, derde lid, van de Regeling Jeugdwet (Regeling). Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat aan appellant een pgb verstrekt is dat tot doel heeft de ouders te ontlasten in de zorg voor hun zoon. Met het budget kan hulp van derden ingekocht worden zodat de ouders aan hun energieniveau kunnen werken en hun draagkracht kunnen versterken. Als appellant zijn vader wil betalen uit het budget worden deze doelen niet behaald.

1.4.

Met ingang van 23 juli 2021 heeft het CIZ aan appellant een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) verleend.

1.5.

Bij besluit van 29 juni 2022 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen de afkeuring van de zorgovereenkomst ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat als de zorg door de vader wordt verleend, er in dit geval geen sprake is van zorg waarvoor het pgb bedoeld is. Verder is appellant niet erin geslaagd om te onderbouwen en daarmee aannemelijk te maken dat van de zijde van het college een concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan waardoor appellant ervan uit mocht gaan dat een zorgovereenkomst met zijn vader zou worden goedgekeurd.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht beoordeeld heeft of de door appellant bij zijn vader in te kopen ondersteuning (lees: jeugdhulp) in lijn is met het doel waarvoor het pgb is toegekend. Het college is daartoe ook gehouden, gelet op de bepalingen uit de Regeling en de toelichting op die bepalingen. Het college heeft verder, op terechte gronden, overwogen dat de in te kopen ondersteuning niet in lijn is met het doel waarvoor het pgb is toegekend. Het toegekende pgb is immers bedoeld om ondersteuning ter ontlasting van de ouders ('respijtzorg') in te kopen. Dat doel wordt niet bereikt als de ouders namens appellant die ondersteuning bij zichzelf (of één van hen) inkopen. Het beroep dat appellant heeft gedaan op het ontbreken van de belangenafweging door het college op het moment dat het bestreden besluit is genomen, is voor het eerst op de zitting bij de rechtbank gedaan en daarom in strijd met de goede procesorde.

Standpunten van partijen

3.1.

Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in deze procedure alleen de vraag kan beantwoorden of het college de zorgovereenkomst terecht heeft afgekeurd, omdat de zorgovereenkomst in strijd is met het doel van het toegekende pgb. Het college en de rechtbank hadden volgens appellant ook moeten toetsen of überhaupt iemand anders de uren benodigde zorg kon verlenen, zonder dat dit een te grote druk vormde op het kind. Verder heeft het college in het kader van de belangenafweging onvoldoende meegenomen dat vanwege overprikkeling en het wantrouwen naar vreemden de vader hiervoor de aangewezen persoon was. Bovendien mochten de ouders erop vertrouwen dat de vader van appellant mocht optreden als zorgverlener voor zijn kind. Het is de keuze van appellant om te bepalen hoe het pgb wordt ingezet en welke hulpverleners hierbij noodzakelijk zijn. Omdat het budget al is verleend, zou het college het geld hoe dan ook kwijt zijn.

3.2.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijk oordeel over de aangevallen uitspraak, omdat de periode van jeugdhulp al is verstreken en de schade niet is onderbouwd. Het college bestrijdt dat van zijn zijde toezeggingen zijn gedaan dat de vader de zorg aan appellant mocht verlenen.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over het afkeuren van de zorgovereenkomst in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesbelang

4.1.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen^[1]is pas sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een periode die al verstreken is, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig blijven in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade als gevolg van de besluitvorming is geleden.

4.2.

Vaststaat dat sprake is van een periode die al is verstreken. Daarnaast is niet gebleken dat een inhoudelijk oordeel van belang kan zijn voor een toekomstige periode, nu aan appellant met ingang van 23 juli 2021 een indicatie op grond van de Wlz is verleend en appellant ter zitting heeft verklaard dat de periode van 1 juli 2021 tot en met 22 juli 2021 niet in geding is. De Raad acht echter niet op voorhand onaannemelijk dat appellant schade heeft geleden als gevolg van het bestreden besluit. De vader heeft zorg verleend en wenst daarvoor nog betaald te worden uit het pgb dat aan appellant is verstrekt.

Nog niet beëindigde bezwaarprocedure?

4.3.1.

Appellant heeft ter zitting aangevoerd dat het college in een besluit heeft bepaald dat de vader twintig tot dertig uur jeugdhulp per week mag verlenen. Appellant betoogt dat de zorgovereenkomst niet kan worden afgewezen omdat nog niet is beslist op het ingediende bezwaar tegen dat besluit. Het besluit van 2 februari 2021 ziet op de jeugdhulp over de periode van 1 maart 2021 tot en met 30 juni 2021. Dit betoog slaagt niet. De Raad legt hierna uit waarom dit niet slaagt.

4.3.2.

De ouders van appellant hebben in juni 2020 een aanvraag ingediend voor een gespecialiseerde oppas ter ontlasting van het gezin. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het college bij besluit van 7 juli 2020 aan appellant over de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2021 voorzieningen voor jeugdhulp verstrekt in de vorm van een pgb, bestaande uit begeleiding individueel voor zes uur per week en hulp uit het sociaal netwerk voor een vast bedrag per maand. Dit besluit is gewijzigd met een besluit van 9 november 2020, waarbij het college over de periode van 1 november 2020 tot en met 30 juni 2021 aan appellant onder meer, ter ontlasting van zijn ouders, voorzieningen voor jeugdhulp heeft verstrekt in de vorm van een pgb, voor begeleiding individueel voor twintig uur per week, hulp uit het sociaal netwerk voor twee uur per week en ‘hulp sociaal netwerk’ voor € 141,- per maand.

4.3.3.

Bij besluit van 6 januari 2021 heeft het college, voor zover van belang, het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 7 juli 2020 en 9 november 2020 ongegrond verklaard.

4.3.4.

De rechtbank heeft bij uitspraak van 30 juni 2021, voor zover van belang, het beroep tegen het besluit van 6 januari 2021 ongegrond verklaard. Tijdens het hoger beroep heeft het college de Raad verzocht het besluit van 2 februari 2021 (kenmerk 2021_253) op grond van artikel 6:19 van de Awb mee te nemen, welk verzoek het college op de zitting van de Raad op 5 april 2023 heeft ingetrokken
.De Raad heeft het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep bij uitspraak van 17 mei 2023^[2]niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. Dat appellant hiervan niet op de hoogte was omdat hij zich in deze procedure liet bijstaan door een andere gemachtigde en deze gemachtigde niet op de zitting van de Raad is verschenen, is een omstandigheid die voor rekening en risico van appellant komt.

4.3.5.

In januari 2021 hebben de ouders van appellant een aanvraag ingediend voor jeugdhulp in verband met de extra belasting voor de ouders door de (corona-) lockdown en mogelijke schoolsluiting en ter ontlasting van de ouders. Deze aanvraag heeft geleid tot twee reacties van het college. Bij besluit van 2 februari 2021 (kenmerk 2021_253) heeft het college aan appellant over de periode van 1 februari 2021 tot en met 28 februari 2021 en/of 19 januari 2021 tot en met 21 februari 2021 (het besluit noemt beide termijnen) een voorziening toegekend voor jeugdhulp in de vorm van een pgb, bestaande uit begeleiding individueel voor twintig uur per week plus 21 uur per week extra, hulp uit het sociaal netwerk voor twee uur per week en hulp sociaal netwerk van € 141,- per maand. Het tegen dit besluit door mr. Wevers ingediende bezwaar is bij besluit van 22 juni 2022 niet-ontvankelijk verklaard. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Bij brief van 2 februari 2021 (kenmerk 2021_254) heeft het college appellant bericht dat hij over de periode van 1 maart 2021 tot en met 30 juni 2021 een pgb krijgt voor begeleiding regulier individueel voor twintig uur per week, hulp uit het sociaal netwerk voor twee uur per week en ‘hulp sociaal netwerk’ voor € 141,- per maand.

4.3.6.

Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat het college nog dient te beslissen op zijn bezwaar van 11 maart 2021 tegen het besluit van 2 februari 2021. (kenmerk 2021_254). Volgens appellant heeft hij dit besluit weliswaar niet genoemd in zijn pro forma bezwaarschrift, maar is in de gronden van het bezwaar van 13 april 2021 uitdrukkelijk ingegaan op het besluit over de maanden maart-juni 2021.

4.3.7.

De Raad overweegt ambtshalve dat met de brief van 2 februari 2021 (kenmerk 2021_254) de eerder bij het (in rechte vaststaande) besluit van 9 november 2020 toegekende jeugdhulpvoorzieningen – na een periode van tijdelijke ophoging van de jeugdhulp over de maand februari 2021 – herleefden. Dat betekent dat deze schriftelijke mededeling van het college niet gericht is op rechtsgevolg en dat dus geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat appellant tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen de brief van 2 februari 2021 zou dit bezwaar niet-ontvankelijk zijn geweest. Daardoor is, anders dan appellant heeft betoogd, geen sprake van een ‘los eindje’ waarop het college nog moet beslissen en dat van invloed zou kunnen zijn op het huidige geschil over de zorgovereenkomst.

Omvang van de toetsing door de rechtbank

4.4.

Wat is overwogen onder 4.3 betekent dat in rechte vaststaat dat aan appellant jeugdhulp is toegekend ter ontlasting van zijn ouders. Voor die jeugdhulp is een pgb verleend als bedoeld in artikel 8.1.1 van de Jw. Daarop is een zorgovereenkomst tot stand gekomen met de vader van appellant. Met het bestreden besluit heeft het college de afkeuring van de zorgovereenkomst van appellant met zijn vader gehandhaafd.

4.5.

Artikel 8a, eerste lid, van de Regeling bepaalt – voor zover van belang – dat de persoon aan wie een pgb is verstrekt een schriftelijke arbeidsovereenkomst of overeenkomst van opdracht sluit met iedere derde die hij ten laste van zijn pgb jeugdhulp laat verlenen. Artikel 8a, derde lid, van de Regeling bepaalt dat de overeenkomst, bedoeld in het eerste lid, de goedkeuring behoeft van het college en de Sociale verzekeringsbank.

4.6.

Dit artikel is – toen nog als artikel 8b^[3]– ingevoegd in de Regeling Jeugdwet met de Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Veiligheid en Justitie van 25 juli 2016.^[4]De toelichting op deze invoeging vermeldt het volgende:

“Nadat het pgb is toegekend en de hoogte is vastgesteld komt het pgb als trekkingsrecht beschikbaar bij de SVB. De budgethouder kan bij de SVB facturen indienen om derden te laten uitbetalen. Om te kunnen declareren moet sprake zijn van een goedgekeurde overeenkomst. […] Het eerste en tweede lid van de artikelen 8b Regeling Jeugdwet […] regelen dat jeugdhulp of maatschappelijke ondersteuning pas betrokken kan worden als daaraan een overeenkomst ten grondslag ligt met de leverancier.[…] Volledigheidshalve kan nog worden genoemd dat het college de overeenkomst beoordeelt op inhoudelijke gronden: welke ondersteuning of jeugdhulp wordt ingekocht en is dit in lijn met het doel waarvoor het pgb is toegekend.”

4.7.

Uit deze toelichting blijkt dat het college verplicht is te toetsen of de jeugdhulp die met de zorgovereenkomst zal worden ingekocht in lijn is met het doel waarvoor het pgb is verleend. Het college en de rechtbank hebben daarom de toetsing in dit geval terecht hiertoe beperkt. Nu het pgb is verleend met het doel de ouders te ontlasten verdraagt zich daarmee niet een zorgovereenkomst waaruit blijkt dat een van de ouders de jeugdhulp zelf gaat verlenen. De zorgovereenkomst moet immers binnen de grenzen van (het doel van) het pgb blijven.

4.8.

De Raad volgt appellant evenmin in zijn standpunt dat uit artikel 8a, vierde lid, van de Regeling volgt dat het college belangen had moeten afwegen bij het al dan niet goedkeuren van een zorgovereenkomst. Artikel 8a, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat het college de goedkeuring slechts kan geven indien de overeenkomst voldoet aan bepaalde eisen. De eisen in dit lid zijn noodzakelijke voorwaarden bedoeld om ervoor te zorgen dat het pgb op een zorgvuldige wijze wordt ingezet. Anders dan appellant aanneemt, geeft dit artikel het college geen beleidsvrijheid en daarmee ook geen ruimte om met betrekking tot deze eisen belangen tegen elkaar af te wegen. Artikel 8a van de Regeling biedt naar het oordeel van de Raad voldoende grondslag om een zorgovereenkomst af te keuren als de daarin afgesproken jeugdhulp niet in lijn is met het doel waarvoor het pgb is toegekend.

Vertrouwensbeginsel

4.9.

Ook de beroepsgrond dat de ouders erop mochten vertrouwen dat de vader van appellant – ondanks het doel van het pgb – mocht optreden als zorgverlener voor zijn kind, slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat appellant aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.^[5]Dat een jeugdconsulent werkzaam voor het college, namens het college, aan de ouders van appellant een toezegging heeft gedaan dat appellant het pgb mocht inzetten voor een zorgovereenkomst met zijn vader voor twintig tot 25 uur per week, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt. Een dergelijke toezegging blijkt niet uit de diverse rapportages jeugd. Volgens het college heeft de consulent jeugd desgevraagd gesteld dat zij geen toezegging heeft gedaan. Wel heeft de consulent aan de ouders gevraagd wat hen zou helpen. De Raad deelt het standpunt van het college dat dit niet hetzelfde is als een afspraak over het goedkeuren van een zorgovereenkomst.

4.10.

Het vorenstaande betekent dat het college de zorgovereenkomst heeft mogen afkeuren op de grond dat de overeenkomst niet in overeenstemming was met het doel van het pgb.

Conclusie en gevolgen

4.11.

Wat is overwogen in 4.3 tot en met 4.10 betekent dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit, waarin de zorgovereenkomst is afgekeurd, in stand blijft.

5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en K.M.P. Jacobs en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025.

(getekend) E.E.V. Lenos

(getekend) L.C. van Bentum

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Jeugdwet

Artikel 8.1.1.

1. Indien de jeugdige of zijn ouders dit wensen, verstrekt het college hun een persoonsgebonden budget dat hen in staat stelt de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort van derden te betrekken.

2. Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:

a. de jeugdige of zijn ouders naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat zijn tot een redelijke waardering van de belangen ter zake dan wel met hulp uit hun sociale netwerk dan wel van een curator, bewindvoerder, mentor, gemachtigde, gecertificeerde instelling of aanbieder van gesloten jeugdhulp, in staat zijn de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;

b. de jeugdige of zijn ouders zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat zij de individuele voorziening die wordt geleverd door een aanbieder, niet passend achten; en

c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort en die de jeugdige of zijn ouders van het budget willen betrekken, van goede kwaliteit is.

3. Bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.

(…)

8.1.8, derde lid:

Bij regeling van Onze Ministers kunnen regels worden gesteld over de overeenkomst die de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt sluit met de derde van wie hij jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort, ontvangt en die daarvoor betaling ontvangt uit het persoonsgebonden budget.

Regeling Jeugdwet

Artikel 8a.

1. De persoon aan wie een persoonsgebonden budget is verstrekt sluit een schriftelijke arbeidsovereenkomst, overeenkomst van opdracht of overeenkomst voor vervoer met iedere derde die hij ten laste van zijn persoonsgebonden budget jeugdhulp laat verlenen, behalve voor zover reeds vervoer van een derde is betrokken of een hulp uit het sociaal netwerk jeugd hulp zal verlenen.

2. Overeenkomsten als bedoeld in het eerste lid worden opgesteld volgens de meest recente door de Sociale verzekeringsbank vigerende vastgestelde toepasselijke modelovereenkomsten, die beschikbaar waren gesteld ten tijde van het afsluiten van die overeenkomst, en bevatten bovendien ten minste:

a. een weergave van de wijze waarop de derde zal voorzien in de behoefte aan jeugdhulp van degene ten behoeve van wie het budget is verstrekt;

b. de verplichting dat een declaratie de vereiste gegevens, bedoeld in artikel 8b, vierde lid, bevat of, indien van toepassing, dat wordt gebruikgemaakt van periodiek maandbetalingen;

c. een beding, inhoudende dat de gemeente een vordering heeft op de persoon die ten laste van het persoonsgebonden budget jeugdhulp levert, indien het persoonsgebonden budget naar aanleiding van toerekenbaar handelen van die persoon is ingetrokken of herzien, ter hoogte van het bedrag dat gelijk is aan het door die persoon vanwege dat toerekenbaar handelen ten laste van het persoonsgebonden budget ten onrechte ontvangen bedrag;

d. indien de uitkering van vakantiebijslag als bedoeld in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag van toepassing is, een beding, inhoudende dat in het te betalen bruto loon het vakantiegeld is verdisconteerd.

3. De overeenkomst, bedoeld in het eerste lid, behoeft de goedkeuring van het college en de Sociale verzekeringsbank.

4. Het college kan de goedkeuring slechts geven indien de overeenkomst voldoet aan de eisen, bedoeld in het tweede lid.

(…)

Artikel 8ab.

1. Indien van toepassing kan een persoon aan wie een persoonsgebonden budget is verstrekt ten laste van zijn persoonsgebonden budget een hulp uit het sociaal netwerk voor jeugdhulp, die zonder dienstbetrekking wordt verleend, laten betalen:

a. een tegemoetkoming van maximaal € 141,- per kalendermaand;

(…)