Uitspraak
20/2638 WSF
Datum uitspraak: 3 april 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juni 2020, 19/3096 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
SAMENVATTING
Appellante heeft de Italiaanse nationaliteit. De minister heeft haar aanvraag om studiefinanciering afgewezen op de grond dat zij niet aan de nationaliteitseis voldoet. De Raad komt tot het oordeel dat appellante tijdens haar stage in het buitenland de status van migrerend werknemer in Nederland heeft behouden. De minister moet daarom opnieuw, maar nu met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak, op het bezwaar van appellante beslissen.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. G. Gabrelian, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak en verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2023. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Gabrelian en mr. P.S. Folsche, beiden advocaat. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Bouhuys en mr. G.J.M. Naber.
De Raad heeft het onderzoek heropend en aan de minister vragen gesteld. De minister heeft de vragen beantwoord.
Op een nadere zitting heeft opnieuw onderzoek plaatsgevonden. Deze zitting was op 20 februari 2025. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Gabrelian en mr. Folsche. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Naber.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Appellante heeft de Italiaanse nationaliteit. Zij heeft op 14 maart 2019 een aanvraag voor studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) ingediend voor haar HBO-opleiding International Business and Languages. Zij heeft daarbij vermeld dat zij een aanvullende beurs wil voor de periode met ingang van 1 september 2018 en een reisvoorziening met ingang van 1 april 2019. Voor een deel heeft de aanvraag betrekking op een periode dat zij in het kader van haar opleiding in het buitenland verbleef.
1.2.
Bij brief van 14 maart 2019 heeft de minister aan appellante meegedeeld dat op haar aanvraag nog geen beslissing kan worden genomen. Bij brief van 21 maart 2019 heeft de minister appellante verzocht nadere informatie te verstrekken. Appellante heeft (een deel van) deze informatie bij brief van 17 april 2019 verstrekt.
1.3.
Bij besluit van 25 april 2019 heeft de minister de aanvraag over de periode september 2018 tot en met december 2019 (aanvullende beurs) en april 2019 tot en met december 2019 (reisvoorziening) afgewezen op de grond dat appellante niet voldoet aan de nationaliteitseis.
1.4.
Appellante heeft tegen deze afwijzing bezwaar gemaakt. Zij heeft daarbij twee arbeidsovereenkomsten overgelegd en diverse inkomensspecificaties.
1.5.
Bij beslissing op bezwaar van 8 mei 2019 (bestreden besluit) heeft de minister, voor zover hier nog van belang, mede op basis van de nader verstrekte informatie, het bezwaar gegrond verklaard voor zover dat betrekking had op de periode februari tot en met juli 2019 en de aanvraag van appellante in zoverre gehonoreerd. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is appellante erop gewezen dat zij onder overlegging van loonstroken over de maanden mei, juni en juli 2019, kan verzoeken om verlenging van de toekenning.
De uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat, anders dan appellante heeft gesteld, van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen geen sprake is, omdat appellante op grond van de status van migrerend werknemer in aanmerking komt voor studiefinanciering, terwijl dat bij studenten met de Nederlandse nationaliteit niet het geval is. De minister hoefde aan appellante geen studiefinanciering toe te kennen voor de periode vanaf 1 augustus 2019. Volgens vaste rechtspraak mag de minister periodiek controleren of een student aan de voorwaarden voor toekenning van studiefinanciering voldoet. Dat dit een extra administratieve belasting meebrengt wordt toegegeven maar die belasting is niet excessief. Bovendien is dit inherent aan het gegeven dat appellantes recht op studiefinanciering gebaseerd is op haar status van migrerend werknemer.
Het standpunt van appellante
3.1.
Appellante meent dat zij tijdens haar stage wel recht had op studiefinanciering. Zij heeft de status van werknemer behouden en voldoet daarom aan de nationaliteitseis. Appellante bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat geen sprake zou zijn van gelijke gevallen. Het verplichte karakter van de stage in het buitenland is de enige reden dat zij in de periode september 2018 tot en met januari 2019 geen werkzaamheden heeft kunnen verrichten. Met haar werkgever had zij afgesproken in die periode onbetaald verlof op te nemen. Normaliter wordt studiefinanciering volgens vaste uitvoeringspraktijk van de minister gedurende een stage doorbetaald, maar dat is bij appellante niet het geval geweest. Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de toekenning heeft mogen beperken tot de periode van februari tot en met juli 2019. Appellante heeft de toekenning voor het gehele jaar 2019 aangevraagd. De minister kon in het voorliggende geval genoegen nemen met de stukken waarover appellante beschikte en die zij heeft ingezonden. Van studenten als appellante mag niet worden gevraagd dat zij – telkens – om continuering van hun studiefinanciering moeten vragen en dat zij worden gedwongen om bezwaar te maken en/of beroep in te stellen om hun rechten zeker te stellen.
Het standpunt van de minister
3.2.
Volgens de minister kon appellante op het moment dat zij voor haar stage naar het buitenland vertrok niet worden beschouwd als migrerend werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU, [1] omdat zij in augustus 2018 niet werkte. Van behoud van die status tijdens haar stage kon daarom ook geen sprake zijn. Appellante voldoet niet aan de voorwaarden die zijn opgenomen in de vaste gedragslijn die wordt gehanteerd bij de toekenning van studiefinanciering gedurende verplichte stages en/of stages waaraan studiepunten worden toegekend. Verder meent de minister dat hij aan appellante na haar terugkomst in Nederland niet over de volledige periode februari tot en met december 2019 studiefinanciering hoefde toe te kennen. De overgelegde arbeidsovereenkomst was daarvoor niet voldoende. Dat studenten in een situatie als waarin appellante zit telkens opnieuw bezwaar moeten maken om toekomstige rechten vast te stellen, zoals appellante heeft gesteld, is niet waar omdat de minister alle nieuwe aanvragen inhoudelijk beoordeelt. Bovendien is er vaak sprake van nieuwe feiten of omstandigheden waardoor een inhoudelijke beoordeling ook noodzakelijk is.
Het oordeel van de Raad
De wettelijke regels
4.1.
Uit de van toepassing zijnde wettelijke regels, die te vinden zijn in de bijlage bij deze uitspraak, volgt dat een EU [2] -student die kan worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van Pro het VWEU, op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wsf 2000 in aanmerking kan komen voor (volledige) studiefinanciering.
De rechtsvraag in dit geding
4.2.
In dit geding moet de vraag worden beantwoord of appellante over de periode van september 2018 tot en met januari 2019 aanspraak heeft op studiefinanciering, en of de minister bij het bestreden besluit de toekenning had mogen beperken tot het tijdvak februari tot en met juli 2019.
De situatie van appellante
4.3.
Appellante werkte, voor zover hier van belang, vanaf november 2017 in Nederland in loondienst op basis van een arbeidsovereenkomst met een looptijd van zeven maanden. In die periode ontving zij geen studiefinanciering. Op 6 juni 2018 heeft zij een nieuwe arbeidsovereenkomst getekend voor een periode van twee jaar. Daarbij is onder meer overeengekomen dat zij vanaf de maand augustus 2018 voor een periode van zes maanden verlof zou genieten. Appellante is met werken gestopt in de loop van juli 2018. In augustus 2018 heeft zij niet gewerkt. Zij heeft vanaf september 2018 voor haar studie verplicht in het buitenland stage gelopen. Zij is met haar werkgever overeengekomen dat zij gedurende deze stage verlof zou opnemen voor een periode van zes maanden. Appellante is direct na terugkeer in februari 2019 weer gaan werken en heeft in de loop van de maand maart – voor het eerst – studiefinanciering aangevraagd met terugwerkende kracht tot het begin van het studiejaar 2018/2019.
Het (behoud van) migrerend werknemerschap
4.4.1.
Appellante heeft vanaf november 2017 tot en met juli 2018 reële en daadwerkelijke arbeid in Nederland verricht. Zij heeft daarmee de status van migrerend werknemer gekregen. De vraag is of zij deze status tijdens haar stage in het buitenland heeft behouden.
4.4.2.
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (Hof) kan het volgende worden afgeleid over artikel 45 VWEU Pro en Richtlijn 2004/38. In artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2004/38 wordt een aantal situaties vermeld waarin een Unieburger de status van werknemer kan behouden. Deze bepaling ziet op situaties waarin de kans reëel is dat de Unieburger binnen een redelijke termijn opnieuw deelneemt aan de arbeidsmarkt in het gastland. [3] Artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2004/38 somt de omstandigheden waarin een migrerend werknemer die geen arbeidsbetrekking meer heeft, die status toch kan behouden, echter niet uitputtend op. Het feit dat een werknemer gedurende enkele maanden niet daadwerkelijk aan de arbeidsmarkt van het gastland heeft deelgenomen, betekent namelijk in beginsel niet dat deze persoon gedurende die periode niet langer tot die arbeidsmarkt behoort, mits hij binnen een redelijke termijn na de onderbreking het werk weer opvat of ander werk vindt. Bij de beoordeling of de periode die is verstreken tussen het staken van de werkzaamheden en de werkhervatting als redelijk kan worden aangemerkt, dient de betrokken nationale rechter rekening te houden met alle specifieke omstandigheden van het hoofdgeding. Deze benadering is volgens het Hof in overeenstemming met het doel van artikel 45 VWEU Pro, het een werknemer mogelijk te maken, zich op het grondgebied van andere lidstaten vrij te verplaatsen en er te verblijven teneinde er een beroep uit te oefenen. [4]
4.4.3.
Gelet op de door het Hof aangelegde maatstaf wordt appellante, hoewel zij niet valt onder één van de categorieën die worden genoemd in artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2004/38, gevolgd in haar betoog dat zij de status van migrerend werknemer heeft behouden gedurende de periode dat zij stage liep. Van belang hierbij is dat appellante stage is gaan lopen in aansluiting op een periode waarin zij migrerend werknemer was. Dat zij in een tussenliggende maand niet heeft gewerkt en vakantie genoot, maakt dit niet anders. In het kader van haar opleiding was zij verplicht om een stage en/of studieonderdeel te volgen in het buitenland. Appellante had gedurende de verplichte buitenlandse stageperiode een doorlopende arbeidsovereenkomst gedurende welke zij ingeschreven bleef bij de onderwijsinstelling. Omdat zij in die periode geen werkzaamheden kon verrichten, heeft zij met haar werkgever nadere afspraken gemaakt over de invulling van die overeenkomst. Na terugkeer in Nederland is zij direct weer gaan werken. Dat, zoals de minister ter zitting heeft gesteld, voor appellante voorzienbaar was dat zij op enig moment niet in Nederland zou kunnen blijven werken omdat zij voor haar studie tijdelijk naar het buitenland zou moeten, terwijl in de genoemde arresten geen sprake zou zijn van voorzienbare omstandigheden, wat daarvan verder ook zij, is hierbij naar het oordeel van de Raad niet van belang.
4.4.4.
Wat is overwogen onder 4.4.1 tot en met 4.4.3 brengt mee dat de minister aan appellante studiefinanciering moet toekennen over de periode dat zij voor haar stage in het buitenland verbleef. Het brengt ook mee dat de Raad niet toekomt aan de beoordeling van (de reikwijdte en houdbaarheid van) de vaste gedragslijn die de minister hanteert bij verplichte stages.
De vraag of de toekenning zich moest uitstrekken tot de maanden vanaf augustus 2019
4.5.
De systematiek van het toekennen van studiefinanciering in zaken als de voorliggende, is uiteengezet in de uitspraken van de Raad van 14 april 2023. [5] De Raad heeft daarin onder meer overwogen zich te kunnen verenigen met een systeem waarbij toekenningen in beginsel (telkens) betrekking hebben op een periode van maximaal zes maanden of voor de looptijd van de overgelegde arbeidsovereenkomst. Heeft die arbeidsovereenkomst een looptijd van drie maanden of minder, dan wordt een toekenning voor drie maanden passend geacht, tenzij er een andere concrete aanleiding is om de toekenning te beperken tot een kortere periode. Anders dan uit deze rechtspraak mogelijk kan worden begrepen, hoeft de minister niet over een langere periode dan zes maanden studiefinanciering te verstrekken als op basis van een arbeidsovereenkomst met een looptijd langer dan zes maanden niet kan worden vastgesteld dat er voor de student een verplichting bestaat om arbeid te verrichten. Dit is bijvoorbeeld bij een oproepovereenkomst het geval. Het enkele feit dat de arbeidsovereenkomst van appellante doorliep tot juli 2020, brengt daarom niet mee dat de toekenning in haar geval op meer dan zes maanden betrekking zou moeten hebben. Het betoog van appellante dat de haar overgelegde oproepovereenkomst voor de minister voldoende had moeten zijn om op voorhand ook over de periode vanaf 1 augustus 2019 studiefinanciering toe te kennen, slaagt niet.
Tot slot
4.6.
Wat appellante verder heeft aangevoerd, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
Toekenning studiefinanciering
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.4.4 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Ook het bestreden besluit moet worden vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op de periode waarin appellante stage liep. Het dossier bevat onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. De minister moet daarom met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak een nieuwe beslissing nemen over het recht van appellante op een aanvullende beurs over de periode september 2018 tot en met januari 2019. De minister zal in het nieuwe besluit ook moeten beslissen op het verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Overschrijding redelijke termijn
5.1.
Voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM geldt het volgende.
5.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [6] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaren duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.3.
Vanaf de datum van ontvangst door de minister van het bezwaarschrift begin mei 2019 tot de datum van deze uitspraak heeft de procedure bijna zes jaar geduurd. In de zaak zelf en in de opstelling van appellante zijn geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met bijna twee jaar overschreden. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door de minister minder dan een maand geduurd. De overschrijding heeft dus plaatsgevonden in de rechterlijke fase en is geheel toe te rekenen aan de Staat. Dat betekent dat de Staat zal worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 2.000,-.
Kosten
6. Omdat het hoger beroep slaagt wordt de minister veroordeeld in de kosten die appellante heeft moeten maken. Deze worden begroot op € 4.535,- (2 punten voor de beroepschriften, 2 punten voor de zittingen, 0,5 punt voor de nadere zitting (alle met wegingsfactor 1) en 1 punt voor het verzoek om schadevergoeding (met wegingsfactor 0,5)). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting in hoger beroep van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding. De minister moet daarnaast het voor beroep en hoger beroep betaalde griffierecht aan appellante vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 8 mei 2020, voor zover dat betrekking heeft op de periode september 2018 tot en met januari 2019;
- bepaalt dat de minister opnieuw beslist op het bezwaar over de aanspraken van appellante op een aanvullende beurs over de periode september 2018 tot en met januari 2019;
- bepaalt dat beroep tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 453,50;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.081,50;
- bepaalt dat de minister aan appellante het voor beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en E.E.V. Lenos en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van C.C.M. van ‘t Hol als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 april 2025.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) C.C.M. van ‘t Hol
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 45
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Richtlijn 2004/38/EG
Artikel 7, derde lid
Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
Artikel 24
1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
Artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000
1. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
(…)
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
(…)
2. Onverminderd het eerste lid, onderdeel b, kunnen bij algemene maatregel van bestuur groepen van personen worden aangewezen voor wie de gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, slechts een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs betreft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de vorm van deze tegemoetkoming.
Artikel 3.21
(…)
2. Een aanvraag voor studiefinanciering wordt vóór het einde van het studiejaar waarop de aanvraag betrekking heeft ingediend.
3. Studiefinanciering of de verhoging daarvan wordt niet toegekend voor een periode voorafgaand aan het studiejaar waarin de aanvraag is ingediend.
4. De reisvoorziening of het levenlanglerenkrediet wordt niet toegekend voor een periode voorafgaand aan de datum van indiening van de aanvraag.
(…)