ECLI:NL:CRVB:2025:455

Uitspraak

21/1692 PW, 21/1693 PW, 21/1694 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 30 april 2021, 20/2432, 20/2433, 21/1287, 21/1331 en 21/1332 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)

de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

Datum uitspraak: 25 februari 2025

SAMENVATTING

Deze zaak gaat over de vraag of de aanvragen om bijstand van appellant terecht zijn afgewezen. Volgens appellant heeft hij, gelet op de afhankelijkheidsrelatie tussen hem en zijn minderjarige Nederlandse zoon, een afgeleid verblijfsrecht en heeft hij daarom recht op bijstand. Daarnaast vindt appellant dat hij ook op grond van zijn procedurele verblijfsrecht recht heeft op bijstand. De Raad volgt het standpunt van appellant niet. De feitelijke situatie rondom zijn zoon leidt niet tot een afgeleid verblijfsrecht. Evenmin leidt een procedureel verblijfsrecht zoals appellant had, tot recht op bijstand. De hoger beroepen slagen daarom niet. Het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn van de procedure wordt wel toegewezen.

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.

Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:45, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft de Raad de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) verzocht schriftelijk en ter zitting ter zitting inlichtingen te verschaffen.

De staatssecretaris heeft schriftelijke inlichtingen verschaft.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 3 december 2021, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Weijsenfeld, mr. P.B. Weenink, advocaat, en mr.dr. E. Hilbrink. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.C. de Roos en M.K. Riemersma. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Verheyen, werkzaam bij de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND). Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in deze zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.

Na de zitting heeft de Raad het onderzoek heropend en onder meer meegedeeld dat de samenstelling van de kamer is gewijzigd in verband met het defungeren van één van de leden van de kamer. Verder heeft de Raad partijen recente rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) voorgehouden. Partijen hebben hierop gereageerd en nadere stukken ingediend. Daarnaast heeft appellant verzocht om het college te veroordelen tot het vergoeden van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn van de procedure. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.

De Raad heeft partijen op 8 augustus 2024 laten weten dat hij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Partijen hebben daarna niet om een nadere zitting gevraagd. Daarom heeft de Raad de zaak niet op een nadere zitting behandeld en is bij brief van 10 januari 2025 meegedeeld dat het onderzoek is gesloten.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant is afkomstig uit Tanzania en is in 2004 naar Nederland gekomen. Hij is nooit in het bezit geweest van een verblijfstitel. Appellant heeft een relatie gehad met een Nederlandse vrouw (de moeder), met wie hij op [geboortedatum] 2012 een zoon heeft gekregen. Appellant en de moeder hebben nooit samengewoond. De zoon heeft de Nederlandse nationaliteit. Bij de zoon is sprake van een ernstige chronische erfelijke aandoening. Hij is vanaf zijn geboorte onder specialistische behandeling van het Emma Kinderziekenhuis AMC, afdeling kinderhematologie in combinatie met medisch maatschappelijk werk.

1.2.

De moeder heeft het éénhoofdig gezag over de zoon. Na een aanvankelijke weigering heeft de ambtenaar van de burgerlijke stand op bevel van de rechtbank op 20 maart 2019 alsnog een akte van erkenning opgemaakt. De zoon heeft vanaf zijn geboorte alleen bij zijn moeder gewoond. In 2019 had appellant een zelfstandige woonunit en verbleef de zoon in de weekenden bij appellant. Nadat in 2019 die woonvoorziening was beëindigd, verbleef appellant weer in de opvanglocatie van het Leger des Heils, zoals voorheen, en sindsdien hebben appellant en zijn zoon op wekelijkse basis begeleide omgang in buurthuizen en speellocaties in [woonplaats] , met pedagogische ondersteuning.

De vreemdelingrechtelijke procedures

1.3.

Appellant heeft op 13 juli 2018 bij de IND een aanvraag gedaan om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) (aanvraag om toetsing aan EU-recht). Hij stelt een afgeleid verblijfsrecht te hebben op grond van artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en heeft een beroep gedaan op het arrest Chavez-Vilchez^[1]voor verblijf bij zijn zoon. Met een besluit van 24 maart 2019 heeft de staatssecretaris de aanvraag van 13 juli 2018 afgewezen, onder andere op de grond dat appellant niet heeft aangetoond dat hij meer dan marginale en dus daadwerkelijke zorg- en/of opvoedingstaken verrichtte. Ook heeft hij niet aangetoond dat sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding tussen hem en zijn zoon, dat de zoon gedwongen is het grondgebied van de EU te verlaten als aan appellant verblijfsrecht wordt geweigerd. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld bij de vreemdelingenrechter. Daar heeft een uitgebreide procedure plaatsgevonden, maar deze heeft niet geleid tot erkenning van een materieel verblijfsrecht (toelating) van appellant. Ook een nieuwe aanvraag, van 11 december 2020, is niet gehonoreerd. Andere procedures over aanvragen van appellant om toetsing aan EU-recht liepen bij de sluiting van het onderzoek door de Raad nog steeds. Wel heeft de staatssecretaris met een brief van 19 mei 2021 aan appellant meegedeeld dat hij de uitkomst van die aanvraag in Nederland mag afwachten, met bijbehorende verblijfstitelcode 30.^[2]

De bijstandsrechtelijke procedures

1.4.

Appellant heeft aanvragen om bijstand ingediend op 16 februari 2018, 27 maart 2019 en 23 oktober 2019 en een aanvraag om bijzondere bijstand op 2 maart 2020. Bij al deze aanvragen heeft hij een beroep gedaan op het arrest Chavez-Vilchez. De eerste aanvraag is afgewezen bij besluit van 11 januari 2019 (besluit 1) en de tweede bij besluit van 15 mei 2019 (besluit 2). De derde aanvraag is buiten behandeling gesteld bij besluit van 3 januari 2020 (besluit 3) en de vierde bij besluit van 2 april 2020 (besluit 4). Aan de besluiten lag in hoofdzaak ten grondslag dat appellant niet, althans niet binnen de gegeven hersteltermijn, een geldig legitimatiebewijs of identiteitsbewijs had overgelegd.

1.5.

Het college heeft de bezwaren tegen de vier besluiten ongegrond verklaard bij besluiten van respectievelijk 23 mei 2019 (bestreden besluit 1), 25 september 2019 (bestreden besluit 2), 15 mei 2020 (bestreden besluit 3) en 15 mei 2020 (bestreden besluit 4).

1.6.

Na vernietiging van bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 door de rechtbank vanwege een motiveringsgebrek heeft het college met een nader besluit van 15 maart 2021 (nader besluit 1) de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 opnieuw ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij de aanvragen van 23 oktober 2019 en 2 maart 2020 alsnog inhoudelijk beoordeeld en afgewezen. Aan zijn besluiten heeft het college, voor zover hier nog van belang, ten grondslag gelegd dat uit overleg met de IND naar voren is gekomen dat appellant volgens de IND niet voldoet aan de voorwaarden voor een afgeleid verblijfsrecht. Hij heeft namelijk zijn identiteit en nationaliteit niet aangetoond en er is niet gebleken dat appellant daadwerkelijke zorg- en opvoedtaken verricht. Ook komt het hogere belang van het kind niet in geding als appellant Nederland moet verlaten.

1.7.

Bij nader besluit van 19 maart 2021 (nader besluit 2) heeft het college nader besluit 1 herzien in die zin dat het college de motivering van nader besluit 1 heeft aangevuld en nadrukkelijk de namens appellant toegezonden stukken bij de beoordeling heeft betrokken.

Uitspraak van de rechtbank

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het beroep tegen nader besluit 2 ongegrond verklaard, het beroep tegen nader besluit 1 nietontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant niet heeft voldaan aan de voorwaarden van het arrest Chavez-Vilchez.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het niet eens met de ongegrondverklaring door de rechtbank van zijn beroep tegen nader besluit 2. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht nader besluit 2 over de afwijzingen van bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

In geval van een aanvraag om bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel vanaf de datum van de aanvraag of vanaf de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen, tot en met de datum van het inhoudelijke besluit op die aanvraag. Dit is vaste rechtspraak.^[3]In deze geschillen gaat het om vier afzonderlijke aanvragen om algemene bijstand. Dit betekent dat er in dit geval vier te beoordelen periodes zijn, te weten:
- de periode van 16 februari 2018 tot en met 11 januari 2019 (periode 1),
- de periode van 27 maart 2019 tot en met 15 mei 2019 (periode 2),
- de periode van 23 oktober 2019 tot en met 15 maart 2021 (periode 3) en

- de periode van 2 maart 2020 tot en met 15 maart 2021 (periode 4), welke periode valt binnen periode 3.

Het bestreden besluit over de aanvraag om bijzondere bijstand wordt beoordeeld naar de situatie in periode 3.

4.2.

Tussen partijen is in geschil of het college de aanvragen om bijstand van appellant terecht heeft afgewezen op de grond dat appellant in de te beoordelen periodes aan artikel 20 van het VWEU geen afgeleid verblijfsrecht ontleende, en als gevolg daarvan niet op grond van artikel 11, tweede lid, van de Participatiewet (PW) met een Nederlander gelijk kon worden gesteld.

Een van artikel 20 van het VWEU afgeleid verblijfsrecht?

4.3.

Appellant heeft aangevoerd dat hij een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van het VWEU en daarom met een Nederlander gelijk moet worden gesteld. Hij heeft dit als volgt toegelicht. Appellant is de biologische vader van zijn zoon en heeft zorgtaken. Vanaf 2016 is appellant medeverzorgende geweest en hij heeft in de weekenden zijn zoon in het huis van de moeder verzorgd. Appellant heeft zijn zoon in 2019 erkend, sinds juni 2020 is er een omgangsregeling en vanaf 14 april 2021 is appellant samen met de moeder belast met het gezag over de zoon. Appellant heeft een sterke band met zijn zoon. Er is tussen hen zowel een biologische, als een juridische en een affectieve band. Mede gelet op artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), is onvoldoende onderzoek gedaan naar en rekening gehouden met het hogere belang van het kind. Appellant verzoekt de Raad prejudiciële vragen aan het Hof te stellen over de nuttige toepassing van artikel 20 van het VWEU en het belang van het kind. Daarnaast heeft appellant ook aangevoerd dat het college ten onrechte belang hecht aan het vaststellen van zijn identiteit in het kader van zijn afgeleid verblijfsrecht.

4.4.

Deze beroepsgrond slaagt niet en er is geen aanleiding voor een prejudiciële vraagstelling. De Raad overweegt hiertoe als volgt.

De rechtspraak van het Hof

4.4.1.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof bestaan er zeer bijzondere situaties waarin aan een onderdaan van een derde land (derdelander) die familielid is van een burger van de Unie (Unieburger) een verblijfsrecht moet worden toegekend, omdat anders aan het Unieburgerschap de nuttige werking zou worden ontnomen indien, als gevolg van de weigering om een dergelijk verblijfsrecht aan de derdelander te verlenen, deze Unieburger feitelijk verplicht is het grondgebied van de gehele Unie te verlaten en hem zo het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten wordt ontzegd.^[4]

4.4.2.

Eén zo'n zeer bijzondere situatie is de situatie dat tussen een familielid-derdelander en een kind-Unieburger een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding bestaat. Bij de beoordeling of sprake is van een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het geval. Zo kan van belang zijn wie het daadwerkelijk gezag over het kind heeft en of de wettelijke, financiële of affectieve last rust op de ouder die derdelander is. Andere als relevant te beschouwen omstandigheden zijn: welke ouder de daadwerkelijke zorg over het kind heeft, de leeftijd van het kind, de lichamelijke en emotionele ontwikkeling van het kind, de mate van zijn affectieve relatie met de ouder die Unieburger is en die met de ouder die derdelander is, evenals het risico dat voor de innerlijke balans van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden.^[5]

De taak van het college

4.4.3.

Het college heeft volgens vaste rechtspraak een eigen verantwoordelijkheid om het rechtstreeks werkende Unierecht toe te passen en moet dus onderzoeken of appellant aan het Unierecht een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen. Hoewel het de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris is om te beoordelen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft, ligt het op de weg van het college om aan de hand van de door appellant te verstrekken informatie, in overleg met de staatssecretaris, te onderzoeken of appellant aan artikel 20 van het VWEU een verblijfsrecht kan ontlenen. Dit is slechts anders als de staatssecretaris in een besluit heeft vastgesteld dat een betrokkene in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf heeft op grond van het Unierecht en dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden.^[6]

Toepassing op de situatie van appellant

4.4.4.

De procedures over de aanvragen van appellant om toetsing aan EU-recht waren in de periodes 2 en 3 nog niet afgerond en hebben ook later niet tot (erkenning van) een verblijfsrecht voor appellant over deze periodes geleid. Het college heeft terecht geoordeeld dat appellant ook in deze periodes geen afgeleid verblijfsrecht had op grond van artikel 20 van het VWEU. Er was in de te beoordelen periodes geen sprake van een afhankelijkheidsverhouding als bedoeld in 4.4.1. Daarbij is het volgende van belang.

4.4.5.

De zoon heeft vanaf de geboorte bij de moeder gewoond. Appellant had in de tijdvakken in geding niet het gezag over zijn zoon. Appellant droeg financieel niet bij aan de zorg voor de zoon. De omgang met zijn zoon was in 2019, toen appellant een zelfstandige woonunit had, beperkt tot de weekenden. Voor zover appellant stelt dat hij vaker omgang met zijn zoon had, heeft hij die stelling niet aannemelijk gemaakt. Daarna had appellant alleen wekelijkse begeleide omgang met zijn zoon in buurthuizen en op speellocaties. De daadwerkelijke dagelijkse zorg heeft altijd bij de moeder gelegen. Appellant heeft verder niet met relevante stukken onderbouwd dat de lichamelijke en emotionele ontwikkeling van het kind zou worden verstoord of dat er risico voor het evenwicht van het kind zou ontstaan bij een gedwongen vertrek van appellant. Dat de aanwezigheid van beide ouders wenselijk en bevorderlijk is voor de ontwikkeling van een kind is op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat de scheiding tussen appellant en zijn kinderen onevenredige gevolgen zal hebben.^[7]Vaststaat dat de zoon een ernstige medische aandoening heeft en de moeder een licht verstandelijke beperking en bovendien financiële problemen en behoefte aan ondersteuning bij de zorg en opvoeding van de zoon. Niet in geschil is dat het om die reden onduidelijk is hoe de gezinssituatie zich precies gaat ontwikkelen als de rol die appellant in die situatie speelt weg zou vallen. Maar de rol van appellant is te gering om te oordelen dat sprake is van een afhankelijkheidsverhouding zoals bedoeld in het arrest Chavez-Vilchez. Hieraan doen de orthopedagogische rapportages van 30 december 2019 en 27 januari 2020, anders dan appellant meent, niet af.

4.4.6.

De conclusie is dat in alle hier te beoordelen periodes aan appellant geen op grond van artikel 20 van het VWEU afgeleid verblijfsrecht toekwam.

4.4.7.

Wat appellant heeft aangevoerd roept geen nieuwe rechtsvragen op die door het Hof moeten worden beantwoord. De Raad ziet dan ook geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen.

4.4.8.

Aangezien appellant al op grond van de overweging 4.4.5 geen afgeleid verblijfsrecht toekwam, is het niet nodig om het standpunt van appellant dat hij niet aannemelijk hoeft te maken wat zijn identiteit is, te bespreken.

Aanspraak op bijstand vanwege een procedureel verblijfsrecht?

4.5.

Appellant heeft ook aangevoerd dat hij recht op bijstand had over een deel van de te beoordelen periodes, omdat hij toen rechtmatig verblijf had als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 in afwachting van de besluiten van de staatssecretaris op zijn aanvragen om toetsing aan het EU-recht. Dit rechtmatig verblijf duurde volgens appellant bovendien voort zolang op zijn bezwaar tegen afwijzing van de aanvraag om toetsing aan EUrecht niet was beslist. Die beslissing op het bezwaar mocht hij namelijk in Nederland afwachten. Om die reden is aan appellant opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 verleend. De registratie in de Basisregistratie Personen met verblijfstitelcode 30 wijst daar ook op, net als een brief van de staatssecretaris van 9 juli 2019. Appellant heeft verder verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 12 november 2021.^[8]

4.5.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Het feit dat appellant in afwachting was van een beslissing op zijn aanvraag om toetsing aan EU-recht en vervolgens in afwachting van een beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van die aanvraag rechtmatig verblijf had, betekent niet dat hij in die periode rechthebbende op bijstand was. Dit heeft de volgende redenen.

De PW en het Besluit gelijkstelling

4.5.2.

Uit artikel 11, tweede en derde lid, van de PW en het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Participatiewet, IOAW en IOAZ (Besluit gelijkstelling), gezien in verbinding met artikel 8 van de Vw 2000, vloeit – kort gezegd en voor zover hier van belang – voort dat vreemdelingen die in Nederland zijn toegelaten recht kunnen hebben op bijstand. Dit zijn vreemdelingen die (materieel) rechtmatig verblijf hebben op grond van artikel 8, onderdelen a tot en met d, van de Vw 2000 (vreemdelingen die een verblijfsvergunning hebben), of op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000 (vreemdelingen die toelating ontlenen aan EU-recht). Uit die bepalingen van de PW en het Besluit gelijkstelling volgt niet dat dit geldt voor vreemdelingen die rechtmatig verblijf in Nederland hebben wegens een aanvraag-, bezwaar- of beroepsprocedure (vreemdelingen die procedureel rechtmatig verblijf hebben op grond van artikel 8, onderdelen f, g en h, van de Vw 2000), behoudens in bepaalde situaties nadat die vreemdelingen eerder toegelaten zijn geweest.

De uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021

4.5.3.

Ook uit de door appellant bedoelde uitspraak van 12 november 2021 van de Afdeling volgt niet dat vreemdelingen die rechtmatig verblijf in Nederland hebben wegens een aanvraag-, bezwaar- of beroepsprocedure over de toetsing aan EU-recht recht kunnen hebben op bijstand. Die uitspraak gaat om de vraag of vreemdelingen die onderdaan van een derde land zijn, tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan EU-recht, rechtmatig verblijf in Nederland hebben en, zo ja, op welke grond en wat het gevolg is van dat rechtmatig verblijf voor een door de staatssecretaris opgelegde bewaring krachtens artikel 59 van de Vw 2000. De Afdeling heeft geoordeeld dat een vreemdeling tijdens een procedure van aanvraag om toetsing aan EU-recht op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 procedureel rechtmatig verblijf in Nederland heeft.

4.5.4.

De Afdeling overweegt daartoe dat aan de nuttige werking van artikel 20 van het VWEU afbreuk zou worden afgedaan als de vreemdeling tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan EU-recht geen procedureel recht op verblijf zou kunnen ontlenen aan die aanvraag (punt 11.2). Volgens de Afdeling bevat artikel 8 van de Vw 2000 geen rechtstreekse grondslag voor rechtmatig verblijf in die situatie (punt 11). Evenwel leent artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 zich wel voor een verdragsconforme uitleg in die situatie (punt 13.2), onder andere omdat deze grond, zoals in een eerdere uitspraak is overwogen ten aanzien van Unieburgers, niet alleen betrekking kan hebben op een erkend verblijfsrecht op basis van het EU-recht, maar ook op een procedureel verblijfsrecht (punt 13). De Afdeling komt tot de conclusie dat de vreemdeling tijdens de behandeling van een aanvraag om toetsing aan EU-recht een gemeenschapsonderdaan is in de zin van artikel 1 van de Vw 2000 en rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 (punt 13.1, laatste alinea). Dit heeft een aantal gevolgen voor de vreemdelingenbewaring (punt 14 tot en met 16.3).

4.5.5.

Maar voor de beantwoording van de vraag of die vreemdeling ook rechthebbende op bijstand is in de zin van artikel 11, tweede lid, van de PW is ook het zogenoemde koppelingsbeginsel van belang. De Afdeling heeft dan ook ten overvloede in punt 17 van de uitspraak overwogen dat het feit dat het indienen van een aanvraag leidt tot procedureel rechtmatig verblijf, onverlet laat dat bestuursorganen en rechters in het kader van hun bevoegdheden in onder andere procedures over financiële aanspraken moeten beoordelen of een vreemdeling
materieel gezienaanspraak heeft op een verblijfsrecht.

Het koppelingsbeginsel

4.5.6.

Het koppelingsbeginsel is met ingang van 1 juli 1998 geïntroduceerd in de Nederlandse socialezekerheidswetgeving. Daarbij zijn wijzigingen aangebracht in de toenmalige Vreemdelingenwet (Vw) en de verschillende socialezekerheidswetten. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat vreemdelingen die niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijven, of die enkel op grond van artikel 8, aanhef en onder f, g of h, van de Vw 2000 een procedureel rechtmatig verblijf in Nederland hebben, door uitkeringen en verstrekkingen in staat zouden worden gesteld tot voortzetting van dat verblijf, tot het verwerven van de schijn van legaliteit, of tot het opbouwen van een zodanig sterke rechtspositie – of de schijn daarvan – dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Dit volgt uit de memorie van toelichting bij deze regeling.^[9]De koppelingswetgeving dient mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen aan wie geen verblijfsrecht wordt toegekend en die geen verblijfsrecht ontlenen aan, kort gezegd, het EU-recht,^[10]het land te doen verlaten. Om dit doel te bereiken wordt onder andere het recht op bijstand van vreemdelingen beperkt tot vreemdelingen die over een vergunning tot verblijf beschikken, daaronder begrepen vreemdelingen die een verblijfsrecht ontlenen aan het EU-recht. Bij het Besluit gelijkstelling is deze groep uitgebreid met vreemdelingen, die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van (thans) artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vw 2000, tijdig om voortgezette toelating hebben gevraagd, dan wel bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld tegen een besluit tot intrekking van die toelating, totdat op die aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist.^[11]

4.5.7.

Uit 4.5.6 volgt dat de wetgever bij de introductie van de koppelingswetgeving vreemdelingen in procedure, aan wie nog geen (materieel) verblijfsrecht in Nederland is toegekend en die (nog) geen aanspraak op verblijf in Nederland kunnen maken op grond van het EU-recht, uitdrukkelijk van aanspraak op bijstand heeft willen uitsluiten. Bij vervanging van de Vw door uiteindelijk de Vw 2000 en van de Algemene bijstandswet door de Wet werk en bijstand, later door de PW, is dit koppelingsbeginsel onverkort en materieel ongewijzigd in de wet- en regelgeving opgenomen. Hieruit is af te leiden dat het nog steeds de bedoeling van de wet- en regelgever is dat deze vreemdelingen geen aanspraak kunnen maken op bijstand.

Interpretatie van artikel 11, tweede lid, van de PW

4.5.8.

Wat in 4.5.6 en 4.5.7 is overwogen leidt tot de conclusie dat artikel 11, tweede lid, van de PW in het licht van de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2021 aldus moet worden uitgelegd dat de vreemdeling die onderdaan is van een derde land en die een verblijfsrecht heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000, voor de toepassing van de PW slechts met een Nederlander kan worden gelijkgesteld als hij materieel aan de voorwaarden voldoet voor een verblijfsrecht op grond van het Unierecht en dus toelating heeft. Een uitsluitend procedureel verblijfsrecht op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 (“code 30”) leidt er dus niet toe dat een dergelijke vreemdeling voor toepassing van de PW met een Nederlander wordt gelijkgesteld.

Procedure over afgifte van een verblijfsdocument EU/EER

4.5.9.

Een vreemdeling die in afwachting is van een beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van een aanvraag tot afgifte van een verblijfsdocument EU/EER heeft in die periode van afwachten slechts rechtmatig verblijf in Nederland als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Dit heeft de Raad eerder in een andere uitspraak overwogen.^[12]Ook in die periode kan een vreemdeling dus niet worden gelijkgesteld met een Nederlander.

Aansluiting bij eerdere rechtspraak

4.5.10.

De hierboven gegeven uitleg van artikel 11, tweede lid, van de PW in verbinding met artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 sluit aan bij eerdere rechtspraak van de Raad. Daarin is weergegeven dat goed denkbaar is dat een vreemdeling in staat wordt gesteld de beslissing op zijn verzoek om toelating in Nederland af te wachten, zonder dat noodzakelijkerwijs aan dat rechtmatige verblijf de rechtsposities worden gekoppeld die aan een volkomen gelegaliseerd verblijf zijn verbonden. Voor zover die vreemdeling niet door het verrichten van arbeid in zijn levensonderhoud kan voorzien, kan de frictie tussen rechtmatig verblijf en de belemmering om bestaansmiddelen te verwerven worden opgelost door op die situatie toegesneden maatregelen te treffen.^[13]Volgens vaste rechtspraak is in die situatie gelet op het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de PW de bijstandverlenende instantie niet het daartoe aangewezen bestuursorgaan.^[14]In de situatie van appellant is dit overigens gebeurd doordat hij verblijf in de noodopvang heeft gekregen. Ook was bij zijn procedurele verblijfsrecht arbeid vrij toegestaan.

Artikel 20 van het VWEU

4.5.11.

Die uitleg doet verder geen afbreuk aan de nuttige werking van artikel 20 van het VWEU. Aan appellant waren in de hier te beoordelen periode anders dan bij wijze van bijstand op grond van de PW voorzieningen verstrekt en het verrichten van arbeid stond hem vrij. Daardoor was appellant door het ontbreken van bijstand niet feitelijk gedwongen het grondgebied van de Unie te verlaten. Zijn zoon werd daardoor in het geheel niet belemmerd om zijn recht op verblijf op het grondgebied van de Unie nog langer uit te oefenen. Daarnaast valt uit de rechtspraak van het Hof niet op te maken dat een recht op bijstand deel uit moet maken van de door artikel 20 van het VWEU gewaarborgde rechten. De weigering om bijstand toe te kennen komt dan ook in beginsel niet in strijd met artikel 20 van het VWEU.^[15]

Artikel 51, eerste lid, van het Handvest

4.5.12.

Het betoog van appellant dat hij op grond van het Handvest in beginsel aanspraak kan maken op bijstand op grond van de PW treft geen doel. Op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest is dit alleen gericht tot de lidstaten in gevallen waarin deze het EU-recht ten uitvoer brengen. De PW strekt er niet toe uitvoering te geven aan het EU-recht. Voor zover moet worden aangenomen dat de situatie toch wordt beheerst door het EU-recht omdat appellant, in afwachting van een besluit op zijn verzoek om toetsing aan EU-recht, op grond van nationaal recht een procedureel verblijfsrecht heeft, is geen sprake van schending van de uit het Handvest voortvloeiende grondrechten van zijn zoon. Met name doet de situatie als bedoeld in paragrafen 89 en 91 van het arrest CG van het Hof van 15 juli 2021 zich niet voor.^[16]

Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

4.6.

Voor de wijze van beoordeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in dit geding wordt verwezen naar rechtsoverweging 5.1 tot en met 5.3 van de uitspraak van de Raad van 23 april 2009.^[17]

4.7.

Voor het voorliggende geval betekent dat het volgende.

4.7.1.

Het gaat hier om drie verschillende afwijzingen van algemene bijstand en een afwijzing van bijzondere bijstand. Het eerste bezwaarschrift van appellant is ingediend op 7 februari 2019, het tweede op 11 juni 2019, het derde op 7 januari 2020 en het vierde op 18 april 2020. Gelet op de datum van deze uitspraak betekent dit dat in alle vier de procedures meer dan vier jaren zijn verstreken voordat uitspraak is gedaan. Noch de zaken zelf, noch de opstelling van appellant geven aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedures meer dan vier jaar mag bedragen. Dit betekent dat de redelijke termijn in alle zaken is overschreden.

4.7.2.

De hoogte van de schadevergoeding wordt gebaseerd op vier overschrijdingen gezamenlijk. Wat betreft de eerste twee afwijzingen is er sprake geweest van een vernietiging van een besluit op bezwaar dat heeft geleid tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar. In beginsel wordt een overschrijding van de redelijke termijn dan volledig aan het college toegerekend. In dit geval is echter de redelijke termijn in de rechterlijke fase, namelijk in hoger beroep, in die mate overschreden dat de volledige overschrijding voor rekening van de Staat komt. Wat betreft de laatste twee afwijzingen is de redelijke termijn uitsluitend in hoger beroep overschreden. Verder zijn de vier aanvragen uiteindelijk gezamenlijk in nader besluit 2 beoordeeld en de onderwerpen van de vier afwijzingen van bijstand zijn nagenoeg gelijk. Het gaat namelijk telkens om de vraag of appellant in het kader van de PW gelijk kon worden gesteld met een Nederlander. De Raad volstaat dan ook met de vaststelling dat de redelijke termijn wat betreft alle procedures is overschreden en sluit voor de hoogte van de schadevergoeding aan bij het eerst ingediende bezwaarschrift.

4.7.3.

Dit betekent dat vanaf 7 februari 2019 tot aan 25 februari 2025 ruim zes jaar zijn verstreken. De redelijke termijn is dus overschreden met ruim twee jaar. De vergoeding voor de overschrijding van redelijke termijn moet worden vastgesteld op € 2.500,-. Deze overschrijding wordt, zoals gezegd, in zijn geheel toegerekend aan de Staat.

Conclusie en gevolgen

4.8.

Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzingen van de aanvragen om bijstand in stand blijven. Het verzoek tot vergoeding van de schade wordt toegewezen.

5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten in de hoger beroepsprocedures. Appellant krijgt wel zijn proceskosten in de schadeprocedure vergoed omdat het verzoek om vergoeding van de schade wordt toegewezen. De Staat wordt veroordeeld in deze proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 453,50 voor verleende rechtsbijstand (een punt met een wegingsfactor van 0,5).

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraak;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.500,-;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 453,50.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M.A.H. van Dalenvan Bekkum en M. Noort als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2025.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) S. van Pelt

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Artikel 20

Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.

De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,

a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;

b. (…)

Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Artikel 51, eerste lid

1. De bepalingen van dit handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden.

Richtlijn 2004/38/EG

Artikel 24

Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.

In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of - lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 8:45, eerste en tweede lid

De bestuursrechter kan partijen en anderen verzoeken binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden.

Bestuursorganen zijn, ook als zij geen partij zijn, verplicht aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, te voldoen. Artikel 8:29 is van overeenkomstige toepassing.

ParticipatiewetArtikel 11, eerste tot en met derde lid

Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG.

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere hier te lande woonachtige vreemdelingen dan de in het tweede lid bedoelde voor de toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk worden gesteld:

a. ter uitvoering van een verdrag dan wel van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, of

b. indien zij, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onderdeel g of h, van die wet en zij aan de in die algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden voldoen.

Artikel 16, eerste en tweede lid

Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.

Het eerste lid is niet van toepassing op andere vreemdelingen dan die, bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid.

Besluit gelijkstelling vreemdelingen Participatiewet, IOAW en IOAZ

Artikel 1

1. Voor de toepassing van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen wordt met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000:

a. voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of

b. binnen de termijn, genoemd in artikel 69, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, of, buiten die termijn, in geval artikel 6.11 van de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van de toelating in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000.

2. De gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, eindigt zodra:

a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, of

b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolgde de Vreemdelingenwet 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 8, aanhef en onder e en h
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:

(…)

als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte;

(…)

in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;

Artikel 9, eerste lid

1. Onze Minister verschaft aan de vreemdeling, die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder a tot en met d, f tot en met h en j tot en met m, en aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder e, en gemeenschapsonderdaan is als bedoeld in artikel 1, sub 2°, 4° en 6°, een document of schriftelijke verklaring, waaruit het rechtmatig verblijf blijkt.