Uitspraak
22/2622 WSF
Datum uitspraak: 17 juli 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2022, 21/3898 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
SAMENVATTING
Appellante heeft nadat zij onvrijwillig werkloos is geworden op 29 maart 2021 haar status van migrerend werknemer niet behouden, waardoor zij in de periode april 2021 tot en met september 2021 geen recht heeft op de aangevraagde studiefinanciering.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 juni 2025. Voor appellante is mr. Folsche verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Bouhuys.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Appellante heeft de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie (EU) (niet de Nederlandse nationaliteit). Appellante heeft op 15 december 2020 met ingang van 1 januari 2021 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aangevraagd. Zij staat, ten tijde van belang, ingeschreven voor de wo-bacheloropleiding Natuur- en Sterrenkunde.
1.2.
Met een besluit van 15 januari 2021 heeft de minister de aanvraag voor het jaar 2021 afgewezen.
1.3.
Met een besluit van 10 juni 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 15 januari 2021 ongegrond verklaard. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellante aan het EU-recht geen recht op studiefinanciering kan ontlenen. Zij was geen migrerend werknemer, en zij verbleef ook niet al vijf jaar in Nederland.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover dit ziet op de maanden januari 2021 tot en met maart 2021 en oktober 2021 tot en met december 2021, omdat de minister over die perioden alsnog studiefinanciering aan appellante heeft toegekend omdat zij in die maanden de status van migrerend werknemer had. Het bestreden besluit is voor de periode april 2021 tot en met september 2021 in stand gelaten. Voor deze periode heeft appellante naar het oordeel van de rechtbank geen recht op studiefinanciering omdat zij in deze periode (waaronder op de peildatum 1 september 2021) haar status van migrerend werknemer niet op grond van artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van Richtlijn 2004/38 [1] heeft behouden. Daartoe is overwogen dat appellante zich na het einde van haar tijdelijke arbeidsovereenkomst per 29 maart 2021 niet direct heeft ingeschreven als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening, maar pas op 15 mei 2021. Daarmee moet zij in eerste instantie geacht worden te hebben berust in haar werkloosheid. Zij heeft, kort gezegd, te lang gewacht met haar inschrijving als werkzoekende. Voor het 'herleven' van de status van migrerende werknemer vanaf het moment van de latere inschrijving ziet de rechtbank geen grond.
Het standpunt van partijen
3.1.
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat zij van april 2021 tot en met september 2021 geen recht heeft op studiefinanciering. Appellante heeft aangevoerd dat zij na het beëindigen van haar tijdelijke dienstverband eind maart 2021 de status van werknemer heeft behouden in de hier aan de orde zijnde periode gelet op artikel 7, derde lid, aanhef en onder c, van Richtlijn 2004/38. De Richtlijn schrijft niet voor dat de inschrijving als werkzoekende meteen na het intreden van de werkloosheid moet plaatsvinden. Het ligt gelet op de arresten Saint Prix en Tarola van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) veeleer voor de hand dat dit binnen een redelijke termijn moet geschieden. [2] Een periode van zes weken is niet onredelijk lang. Een vakantieperiode van zes weken na het eindigen van een dienstverband is niet ongebruikelijk. Bovendien valt niet in te zien dat een late inschrijving tot algeheel verval van recht zou leiden. Omdat de Richtlijn niets bepaalt over de gevolgen van een late inschrijving kan het zo worden begrepen dat een late inschrijving uitsluitend gevolgen heeft voor de periode waarin de betrokkene met die inschrijving heeft getalmd. De gevolgen zouden dan minder ingrijpend zijn en meer in verhouding staan tot het verzuim van de betrokkene. Dit past beter bij de beschermingsgedachte van de Richtlijn. [3] Ook dient niet uit het oog te worden verloren dat het Hof in het arrest Martinez Sala [4] een dergelijke inschrijving bij de bevoegde arbeidsvoorziening niet tot voorwaarde voor het behoud van het migrerend werknemerschap maakte in een geval als het onderhavige.
3.2.
De minister heeft de Raad verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. Volgens de minister heeft appellante de status van migrerend werknemer niet behouden in de aan de orde zijnde periode. Er zijn geen aanwijzingen dat appellante vrijwillig werkloos is geworden op 29 maart 2021, maar appellante heeft zich nadien niet snel ingeschreven als werkzoekende bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) en ook (anderszins) is niet gebleken dat appellante vanaf 29 maart 2021 daadwerkelijk werkzoekende was. De inschrijving als werkzoekende bij het Uwv op 15 mei 2021 leidt er niet toe dat de status van werknemer vanaf dat moment herleeft.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Uit de van toepassing zijnde wettelijke regels, die te vinden zijn in de bijlage bij deze uitspraak, volgt dat een EU-student die op de peildatum kan worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van Pro het VWEU [5] op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wsf 2000 in aanmerking kan komen voor (volledige) studiefinanciering.
Omvang van het geding
4.2.
Appellante heeft in de perioden van 31 augustus 2020 tot 29 maart 2021 en van 6 september 2021 tot 27 december 2021 op basis van (in totaal zes) arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd gewerkt als student-assistent bij de Universiteit van Amsterdam. Vaststaat dat appellante op grond van deze werkzaamheden is aangemerkt als migrerend werknemer en dat zij in verband daarmee van januari 2021 tot en met maart 2021 en van oktober 2021 tot en met december 2021 recht heeft op studiefinanciering. Tussen partijen is verder niet in geschil dat appellante in de periode van 29 maart 2021 tot 6 september 2021 niet op basis van reële en daadwerkelijke arbeid kan worden aangemerkt als een migrerend werknemer. In geschil is of appellante, na afloop van haar arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, in de periode van 29 maart 2021 tot 6 september 2021 in verband met tijdelijke werkloosheid de status van migrerend werknemer behouden heeft en of zij in verband daarmee in de periode april 2021 tot en met september 2021 recht had op studiefinanciering.
Het standpunt van de minister over het behoud van de status van werknemer bij werkloosheid
4.3.
De minister heeft desgevraagd op de zitting verklaard dat hij (nog) geen vast beleid heeft ontwikkeld voor beoordeling van situaties waarin een EU-student (tijdelijk) werkloos is. De minister gaat voor situaties die geregeld zijn in Richtlijn 2004/38 uit van de voor die situaties gestelde kaders. Voor situaties van werkloosheid wordt per zaak een individuele afweging gemaakt aan de hand van een aantal uitgangspunten, die mede gebaseerd zijn op recente rechtspraak van de Raad. [6] Deze uitgangspunten zijn:
1. Er wordt van uitgegaan dat de EU-student onvrijwillig werkloos geworden is, tenzij er aanwijzingen zijn voor het tegendeel.
2. De EU-student moet zich inschrijven als werkzoekende bij het Uwv. De inschrijving moet snel plaatsvinden maar er geldt geen vaste termijn waarbinnen de inschrijving moet plaatsvinden. De termijn waarbinnen inschrijving moet plaatsvinden is afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waaronder de voorzienbaarheid van het intreden van de onvrijwillige werkloosheid.
3. De inschrijving als werkzoekende is in de beginperiode voldoende om aan te nemen dat de student doorlopend onvrijwillig werkloos is en daarmee het migrerend werknemerschap heeft behouden. Naarmate de periode waarover een beroep op behoud van de status wordt gedaan langer is wordt er meer bewijs van daadwerkelijk beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt gevraagd.
4. Het ontbreken van een – tijdige – inschrijving als werkzoekende wordt de student niet tegengeworpen als de student aannemelijk kan maken dat hij in de periode waarover een beroep op het behoud van de status van werknemer wordt gedaan van het begin af aan daadwerkelijk naar werk heeft gezocht. Dit kan blijken uit het overleggen van bewijs van voldoende sollicitatie-activiteiten.
5. Het migrerend werknemerschap wordt niet behouden als er aanwijzingen zijn dat de EUstudent vrijwillig is gestopt met werken (behoudens in geval de situatie valt onder artikel 7, derde lid, aanhef en onder d, van de Richtlijn) en er geen omstandigheden zijn die maken dat (tijdelijk) niet kan worden gewerkt, of wanneer de student na een onvrijwillige beëindiging van zijn dienstverband ervoor kiest om (tijdelijk) niet deel te nemen aan de arbeidsmarkt.
Het behoud van de status van werknemer bij onvrijwillige werkloosheid
4.4.
De door de minister gehanteerde uitgangspunten voor werkloosheidssituaties stuiten bij toetsing aan het Unierecht niet op bezwaren. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.5.
Migrerend werknemer in de zin van artikel 45 VWEU Pro is volgens vaste rechtspraak van het Hof een ieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht. Het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt. [7] Wanneer de arbeidsverhouding is geëindigd, verliest de Unieburger in beginsel zijn hoedanigheid van werknemer. [8] Uit artikel 7, derde lid, aanhef en onder b en c, van Richtlijn 2004/38 en de rechtspraak van het Hof bij artikel 7 van Pro die Richtlijn volgt dat, in afwijking van de hoofdregel, de status van werknemer behouden kan blijven bij onvrijwillige werkloosheid. De Unieburger die onvrijwillig werkloos wordt (die buiten zijn wil zijn werk moet beëindigen) [9] en beschikbaar is voor de arbeidsmarkt (de Unieburger die serieus arbeid wenst te verrichten) [10] kan zijn status van werknemer behouden. De rechtspraak van het Hof bij artikel 7, tweede lid, van Verordening nr. 1612/68 [11] vóór inwerkingtreding van Richtlijn 2004/38 wijst in dezelfde richting. Zaken waarin door het Hof geoordeeld is dat aan de hoedanigheid van werknemer verbonden effecten blijven bestaan na het eindigen van de arbeidsverhouding in geval van werkloosheid betreffen situaties waarin de betrokkene het werk onvrijwillig is kwijtgeraakt. [12] De rechtspraak van het Hof biedt geen aanknopingspunten dat de Unieburger die vrijwillig werkloos wordt ook de status van werknemer behoudt, met uitzondering van de situatie waar iemand zijn of haar werk opgeeft om aan een beroepsopleiding te beginnen die verband houdt met de eerdere werkzaamheden. [13] De Raad leidt uit artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2004/38 en de rechtspraak van het Hof af, dat de Unieburger die daadwerkelijk werk zoekt na vrijwillig werkloos te zijn geworden, niet meer rechten heeft dan een werkzoekende.
Inschrijvingsvereiste
4.6.
Appellante heeft ter zitting aangevoerd dat de voorwaarde van inschrijving als werkzoekende niet is geïmplementeerd in nationale regelgeving geldend voor de aanspraken op studiefinanciering. Dit maakt dat de minister deze voorwaarde niet als uitgangspunt zou mogen gebruiken. Deze beroepsgrond slaagt niet. De wijze waarop de minister omgaat met de voorwaarde van inschrijving als werkzoekende bij het Uwv is aanvaardbaar. De voorwaarde van inschrijving bij de bevoegde dienst moet niet zozeer worden gezien als een last die aan de burger wordt opgelegd, maar als een inkadering van de groep van gevallen die een direct voordeel aan de Richtlijn kan ontlenen. [14] De inschrijving als werkzoekende vormt een objectieve aanwijzing dat de Unieburger daadwerkelijk beschikbaar is en binnen een redelijke termijn weer kan deelnemen aan de arbeidsmarkt. [15] Bovendien vormt het inschrijvingsvereiste geen harde eis in de beleidsmatige uitgangspunten van de minister. Aan het ontbreken van een (tijdige) inschrijving wordt door de minister immers voorbijgegaan indien uit een materiële beoordeling blijkt dat de student van meet af aan daadwerkelijk beschikbaar is gebleven voor de arbeidsmarkt. Voor wat betreft de termijn waarbinnen de inschrijving moet plaatsvinden, ligt het voor de hand dat de inschrijving dient plaats te vinden binnen een korte tijd nadat de EU-student ervan op de hoogte is geraakt dat hij onvrijwillig werkloos wordt, daarbij in aanmerking genomen dat een inschrijving als werkzoekende voor een EU-student zeer eenvoudig uitvoerbaar is.
De beoordeling van het geval
4.7.
Omdat er geen aanwijzingen zijn voor het tegendeel gaat de minister er in dit geval van uit dat appellante na afloop van de looptijd van de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd op 29 maart 2021 onvrijwillig werkloos is geworden. Appellante heeft zich vervolgens op 15 mei 2021 ingeschreven als werkzoekende bij het Uwv. De minister wordt gevolgd in zijn standpunt dat appellante zich daarmee niet tijdig heeft ingeschreven als werkzoekende. Appellante wist in ieder geval op 29 maart 2021 dat haar arbeidsovereenkomst niet werd verlengd en er is niet gebleken van omstandigheden die in de weg stonden aan een inschrijving als werkzoekende kort na het intreden van de werkloosheid. Appellante heeft verder niet op andere wijze aannemelijk gemaakt dat zij vanaf 29 maart 2021 daadwerkelijk werkzoekende was. Appellante heeft geen bewijs overgelegd van door haar verrichte sollicitatie-activiteiten in de aan de orde zijnde periode vanaf 29 maart 2021. Verder is niet gebleken van omstandigheden waardoor appellante vanaf 29 maart 2021 (tijdelijk) niet zou hebben kunnen deelnemen aan de arbeidsmarkt. Dit alles betekent dat appellante de status van migrerend werknemer niet heeft behouden vanaf 29 maart 2021.
4.8.
Appellante heeft verder nog aangevoerd dat voor zover de inschrijving op 15 mei 2021 niet tijdig was, zij hoe dan ook vanaf de inschrijvingsdatum wél moet worden geacht het werknemerschap te hebben behouden. Appellante wordt hierin niet gevolgd. Als de inschrijving niet tijdig heeft plaatsgevonden en er op basis van een materiële beoordeling geen aanknopingspunten zijn dat het migrerend werknemerschap behouden is, dan heeft de student de status van migrerend werknemer verloren. Deze kan niet herleven enkel op basis van het feit dat de inschrijving alsnog tot stand is gekomen.
Conclusie en gevolgen
5. Omdat appellante niet kan worden aangemerkt als migrerend werknemer in de periode van 29 maart 2021 tot 6 september 2021, heeft de minister aan appellante voor de periode van april 2021 tot en met september 2021 terecht geen studiefinanciering toegekend. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, zal worden bevestigd, met aanvulling van de gronden waarop deze rust.
6. Omdat appellante geen gelijk krijgt, hoeft de minister geen proceskosten en griffierecht te vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. Hoogenboom en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van C.C.M. van ‘t Hol als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2025.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) C.C.M. van ‘t Hol
Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels
Artikel 45 van Pro het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG
Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
(…)
Artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2004/38/EG
Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
a) hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
b) hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c) hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
d) hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
Artikel 24 van Pro de Richtlijn 2004/38/EG
1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
Artikel 1.1 van de Wet studiefinanciering 2000
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
studiefinancieringstijdvak: kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is.
Artikel 1.2 van de Wet studiefinanciering 2000
Voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet is bepalend de toestand op de eerste dag van de maand, tenzij anders is bepaald.
Artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000
1. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
(…)
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
(…)
2. Onverminderd het eerste lid, onderdeel b, kunnen bij algemene maatregel van bestuur groepen van personen worden aangewezen voor wie de gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, slechts een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs betreft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de vorm van deze tegemoetkoming.