Uitspraak
22/967 AKW
Datum uitspraak: 18 april 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 februari 2022, 21/2306 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.G.M. de Groot, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2023. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Groot. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Marijnissen.
Na de zitting is het onderzoek heropend en is de zaak naar de meervoudige kamer verwezen.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 21 september 2023. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Groot. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Marijnissen
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze uitspraak beoordeelt de Raad de weigering van kinderbijslag aan appellant omdat hij (net) niet aan de onderhoudseis heeft voldaan voor zijn in Marokko wonende kinderen. Appellant meent dat de onderhoudseis in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten, omdat de wetgever onvoldoende aandacht zou hebben gehad voor personen met een minimuminkomen en met kinderen die wonen in een land waar de kosten van levensonderhoud lager zijn dan in Nederland. Volgens de Raad heeft de wetgever bewust gekozen voor de systematiek van een vaste onderhoudseis, waarbij geen rekening wordt gehouden met het inkomen van de verzekerde en de feitelijke kosten van levensonderhoud van de kinderen. Een klacht over de voorbereiding en motivering van een regeling zoals deze, op de grond dat de belangen van een bepaalde groep ten onrechte niet specifiek zijn onderzocht en expliciet zijn meegewogen, vraagt in wezen een politiek-bestuurlijk getint oordeel van de rechter, te weten een oordeel over de vraag of de wetgever specifiek aandacht had moeten besteden aan (de specifieke eigenschappen van) die groep. Ten aanzien van dit soort argumentatie past een (zeer) terughoudende benadering van de rechter. De weigering van kinderbijslag aan appellant kan die toetsing doorstaan.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft op 25 september 2019 kinderbijslag aangevraagd op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) voor zijn kind [naam kind 1] , geboren op [geboortedatum 1] 2016. Appellant heeft op 13 mei 2020 kinderbijslag aangevraagd voor zijn kind [naam kind 2] , geboren op [geboortedatum 2] 2020. Beide kinderen wonen bij hun moeder in Marokko.
1.2.
Bij besluit van 25 november 2020 heeft de Svb beslist dat appellant vanaf het 2e kwartaal van 2019 enkelvoudige kinderbijslag krijgt voor [naam kind 1] . Vanaf het tweede kwartaal van 2020 heeft appellant geen recht meer op kinderbijslag voor [naam kind 1] . Voor [naam kind 2] heeft appellant geen recht op kinderbijslag. Dat is omdat appellant minder dan € 433,- per kwartaal, per kind heeft besteed aan het onderhoud van zijn kinderen.
1.3.
Bij besluit van 11 maart 2021 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellant tegen het besluit van 25 november 2020 ongegrond verklaard. Appellant heeft met betaal- en ontvangstbewijzen aangetoond dat hij over het tweede kwartaal van 2020 € 810,- heeft bijgedragen en over het derde kwartaal van 2020 € 750,-. Dit is minder dan € 433,- per kind per kwartaal. De eis van € 433,- per kind per kwartaal geldt voor iedereen. Er is geen reden of mogelijkheid om hiervan af te wijken in verband met het inkomen van appellant of de stelling dat het leven in Marokko minder duur is. Er bestaat op dit punt geen beleidsvrijheid. Het beroep van appellant op de redelijkheid of de hardheidsclausule slaagt dan ook niet, aldus de Svb.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 20 februari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:495), overwogen dat het hanteren van een vaste, inkomensonafhankelijke onderhoudsbijdrage, zonder rekening te houden met de financiële draagkracht van de aanvrager, niet in strijd is met het in verschillende verdragen neergelegde gebod van gelijke behandeling. Als een ouder niet of niet voldoende aan het onderhoud heeft bijgedragen, is daarin een grond gelegen voor het niet toekennen van kinderbijslag. Het beroep van appellant op zijn financiële situatie kan daarom niet slagen. De beroepsgrond van appellant dat op de minimale onderhoudsbijdrage voor zijn kinderen een woonlandfactor zou moeten worden toegepast, omdat de kosten van levensonderhoud in Marokko lager zijn, slaagt niet. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat de wetgever een (eventuele) woonlandfactor bewust niet van toepassing heeft verklaard op de onderhoudsbijdrage voor de AKW. Ten slotte kan het beroep van appellant op het evenredigheidsbeginsel niet slagen, omdat sprake is van een gebonden bevoegdheid en niet gebleken is van strijd met fundamentele rechtsbeginselen.
Het standpunt van appellant
3. Appellant bestrijdt niet dat hij niet heeft voldaan aan de onderhoudseis. Hij heeft echter betoogd dat deze onderhoudseis in zijn geval op grond van een exceptieve toets buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de AKW heeft de verzekerde overeenkomstig de bepalingen van deze wet recht op kinderbijslag voor een kind dat jonger is dan 18 jaar en dat door hem wordt onderhouden. In lid 8 is geregeld dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld met betrekking tot het eerste lid, onderdeel b, en het zesde lid. Die nadere regels zijn neergelegd in het Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK, Stb. 2014, 229).
4.2.
In artikel 5 van het BUK is bepaald dat het bedrag per kalenderkwartaal dat de verzekerde aan het onderhoud van het kind moet bijdragen om voor kinderbijslag in aanmerking te komen, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel b, van de AKW, in 2020 € 433,- per kalenderkwartaal bedraagt.
4.3.
Niet in geschil is dat appellant niet heeft voldaan aan deze onderhoudseis. Appellant meent echter dat artikel 5 van het BUK in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten. Hij heeft betoogd dat de rechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing kan laten als dit niet zorgvuldig is voorbereid of gebrekkig is gemotiveerd, en de rechter het voorschrift om die reden niet goed kan toetsen aan hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens appellant heeft de staatssecretaris de negatieve gevolgen van de hoge onderhoudsbijdrage voor kinderen in een land met een lagere levensstandaard dan in Nederland (Marokko) voor verzekerden met een minimuminkomen niet in kaart gebracht en is hieromtrent geen belangenafweging gemaakt. Volgens appellant is onvoldoende gekeken naar de problematiek van ouders met een minimuminkomen met kinderen in het buitenland, die wel bijdragen aan het onderhoud van hun kind maar (net) niet genoeg voor de kinderbijslag. Hierdoor wordt de toetsing van het BUK aan het evenredigheidsbeginsel bemoeilijkt. De alles-of-niets-eis is voor appellant echter onevenredig bezwarend. Appellant zou kinderbijslag moeten ontvangen naar rato van zijn bijdrage te weten 94% en 87% van de kinderbijslag.
Exceptieve toetsing – algemene toetsingsmaatstaf
4.4.
Het BUK is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad tot uitdrukking dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie o.a. de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016 en van het CBb van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190). In aanvulling op deze rechtspraak overweegt de Raad als volgt.
4.5.
Kenmerkend voor een groot deel van het sociaalzekerheidsrecht is dat, op basis van een politiek-bestuurlijke afweging, aan de hand van een aantal objectieve en meetbare criteria groepen van rechthebbenden worden gedefinieerd en de duur en omvang van hun financiële aanspraak wordt vastgesteld. Deze criteria, die noodzakelijkerwijze vaak enigszins arbitrair zijn, bepalen de grens tussen personen die wel, en personen die geen aanspraak aan de betreffende regeling kunnen ontlenen. Een regeling waarbij wordt vastgesteld in welke situaties onder welke voorwaarden aanspraak ontstaat op een socialezekerheidsuitkering, is derhalve bij uitstek voorwerp van een politiek-bestuurlijke afweging als bedoeld in de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019. Een verzoek om rechterlijke toetsing van een op zo’n regeling gebaseerd besluit waarbij dwingendrechtelijke bepalingen zijn toegepast aan het evenredigheidsbeginsel, vraagt in feite van de rechter, naar eigen inzicht vast te stellen welke belangen in die politiek-bestuurlijke afweging (hadden) moeten worden betrokken en welk gewicht aan die belangen zou moeten worden toegekend. Ook een klacht over de voorbereiding en motivering van een dergelijke regeling, op de grond dat de belangen van een bepaalde groep ten onrechte niet specifiek zijn onderzocht en expliciet zijn meegewogen, vraagt in wezen een politiek-bestuurlijk getint oordeel van de rechter, te weten een oordeel over de vraag of de regelgever specifiek aandacht had moeten besteden aan (de bijzondere eigenschappen van) die groep. Ten aanzien van dit soort argumentatie past, zoals blijkt uit de uitspraak van 1 juli 2019, een (zeer) terughoudende benadering van de rechter. Deze terughoudendheid vindt zijn grens waar fundamentele rechten aan de orde zijn waarop de betrokkene zich bij de rechter rechtstreeks kan beroepen.
Beoordeling van dit geschil
4.6.
Specifiek over het onderhavige geschil overweegt de Raad als volgt. Vóór 1 oktober 1995 gold een systeem waarin voor individuele kinderen de onderhoudskosten en de onderhoudsbijdrage werden berekend. De samenhang tussen de onderhoudskosten van het kind en de onderhoudsbijdrage van de kinderbijslaggerechtigde leidde er toe dat de vereiste onderhoudsbijdrage van geval tot geval kon verschillen en een berekening gemaakt moest worden van wat een kind kon verdienen, wat de bijdrage van de kinderbijslaggerechtigde aan het onderhoud van het kind moest zijn en wat de onderhoudskosten zijn (Kamerstukken II 1993/94, 23 795, nr. 3, p. 2 e.v.).
4.7.
Het systeem van vaste onderhoudseisen voor kinderen die niet tot het huishouden van de verzekerde behoren, is ingevoerd bij het Besluit onderhoudsvoorwaarden kinderbijslag (Bok, Stb. 1995, 451). Uit de nota van toelichting bij het Bok blijkt dat de wetgever het systeem van een individueel vast te stellen onderhoudseis bewust heeft verlaten. Met de uniformering van de vereiste onderhoudsbijdragen, die is blijven bestaan bij de invoering van het woonlandbeginsel in de AKW, heeft de wetgever willen bewerkstelligen dat het recht op kinderbijslag op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld en dat alle verzekerden in gelijke mate een minimale eigen financiële verantwoordelijkheid dragen voor de kinderen alvorens in aanmerking te komen voor kinderbijslag. De Raad heeft eerder overwogen dat dit legitieme doelstellingen zijn, dat de uniformering van de onderhoudseis een geschikt middel is om deze doelstellingen te bereiken en dat dit middel ook coherent wordt toegepast. [1]
4.8.
De stelling van appellant dat het BUK – de opvolger van het Bok – niet zorgvuldig is voorbereid omdat de negatieve gevolgen voor verzekerden met kinderen in het buitenland en een minimuminkomen niet in kaart zijn gebracht en hieromtrent geen belangenafweging is gemaakt, impliceert dat het inkomen van de verzekerde en de vermeend lagere kosten van onderhoud in het woonland van de kinderen elementen zijn die de regelgever expliciet had moeten benoemen en in een belangenafweging had moeten betrekken. De regelgever heeft echter bewust gekozen voor de systematiek van een vaste onderhoudseis, waarbij geen rekening wordt gehouden met het inkomen van de verzekerde en de feitelijke kosten van levensonderhoud van de kinderen. Het is niet aan de rechter, langs de weg van een exceptieve toetsing, zijn eigen inzicht in de plaats te stellen van deze politiek-bestuurlijke afweging.
4.9.
Appellant wordt dan ook niet gevolgd in zijn stelling dat sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering van de keuze neergelegd in artikel 5 van het BUK. Niet gezegd kan worden dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van deze bepaling zodanig ernstige gebreken kleven dat deze niet als grondslag kan dienen voor het bestreden besluit. De overstap naar forfaitaire bedragen, zonder toepassing van het woonlandbeginsel, en de hoogte daarvan zijn bewuste keuzes geweest. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat de regeling in artikel 5 van het BUK de in 4.4 en 4.5 genoemde terughoudende rechterlijke toetsing niet kan doorstaan. Er is daarom geen aanleiding deze bepalingen buiten toepassing te laten. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 5 van het BUK van dwingendrechtelijke aard is en in dit geval geen ruimte biedt om daar van af te wijken.
4.10.
Ook de stelling dat appellant bijna heeft voldaan aan de onderhoudseis en daarom in ieder geval aanspraak kan maken op een deel van de kinderbijslag, kan hem niet baten. De wetgever heeft gekozen voor een systeem waarbij degene die niet aan de in artikel 5 van het BUK neergelegde onderhoudseis voldoet, in het geheel geen recht heeft op kinderbijslag. Deze keuze kan de zeer terughoudende rechterlijke toetsing doorstaan. Van strijd van het bestreden besluit met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake.
Conclusie
4.11.
Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Appellant heeft dus over de kwartalen in geding geen recht op kinderbijslag.
5
.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en M.A.H. van Dalen-van Bekkum en A. van Gijzen als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 april 2024.