Uitspraak
21/2528 WLZ, 24/1083 WLZ
Datum uitspraak: 12 december 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 juni 2021, 20/3936 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. (zorgkantoor)
SAMENVATTING
Deze zaken gaan over de intrekking van het aan appellant op grond van de Wlz verleende pgb, de vaststelling van het pgb over 2017 en 2018 en de terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten. Ter zitting is gebleken dat appellant niet langer bestrijdt dat hij de aan het pgb verbonden verplichtingen heeft geschonden. Het zorgkantoor was dan ook bevoegd de subsidieverlening in te trekken met ingang van 1 juli 2018. Het zorgkantoor was tevens bevoegd het pgb voor zowel 2017 als 2018 lager vast te stellen. De wijze waarop het zorgkantoor gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid leidt niet tot een voor appellant onevenredige uitkomst. De bescherming van de budgethouder te goeder trouw hoort volgens vaste rechtspraak van de Raad niet plaats te vinden bij de vaststelling en terugvordering van het pgb maar bij de invordering.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.M.P.M. Adank, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 21 juni 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Adank. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Hartman.
Naar aanleiding van een brief van het zorgkantoor van 28 juni 2023 heeft de Raad het onderzoek heropend.
Het zorgkantoor heeft op 14 juli 2023 een nader besluit genomen.
Appellant heeft hierop een reactie gegeven.
De Raad heeft de zaken vervolgens behandeld op een zitting van 22 augustus 2024. Appellant is verschenen, tezamen met zijn echtgenote en mr. Adank. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Megens, advocaat.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant is op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) geïndiceerd voor zorg. Het zorgkantoor heeft hem in verband hiermee:
- voor de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015 een persoonsgebonden budget (pgb) van € 50.385,- verleend;
- voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 een pgb van € 50.596,- verleend;
- voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017 een pgb van € 51.279,- verleend;
- voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018 een pgb van € 53.085,- verleend.
1.2.
Het zorgkantoor heeft bij besluit van 9 augustus 2016 het pgb voor het jaar 2015 vastgesteld op € 50.300,-. Het zorgkantoor heeft bij besluit van 20 mei 2017 het pgb voor het jaar 2016 vastgesteld op € 50.400,-.
1.3.
Naar aanleiding van signalen over het onderlinge verband tussen een aantal zorginstellingen en de mogelijk daaruit voortvloeiende belangenverstrengeling is het zorgkantoor een onderzoek gestart. De eerste bevindingen van dit onderzoek waren voor het zorgkantoor aanleiding voor een gesprek met appellant. Het zorgkantoor heeft vanaf begin november 2017 meerdere keren geprobeerd een huisbezoek bij of gesprek met appellant te plannen, maar zonder succes. Daarnaast heeft het zorgkantoor appellant verzocht om inlichtingen te verschaffen. Appellant heeft hierop niet gereageerd.
1.4.
Het zorgkantoor heeft bij besluit van 5 juni 2018 het pgb van appellant beëindigd per 1 juli 2018 en de subsidieverlening en -vaststelling ingetrokken met ingang van 1 januari 2015.
1.5.
Het zorgkantoor heeft bij beslissing op bezwaar van 15 oktober 2020 (bestreden besluit 1) het bezwaar tegen het besluit van 5 juni 2018 gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Het zorgkantoor heeft de beëindiging van het pgb met ingang van 1 juli 2018 gehandhaafd, het pgb voor het jaar 2017 vastgesteld op € 20.927,51 en het pgb voor het jaar 2018 vastgesteld op € 10.477,30. Het zorgkantoor heeft de intrekking van de verlenings- en vaststellingsbesluiten over 2015 en 2016 niet gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover van belang, geoordeeld dat het zorgkantoor bevoegd was het pgb met ingang van 1 juli 2018 in te trekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang met artikel 5.18 van de Regeling langdurige zorg (Rlz). Uit de stukken blijkt namelijk dat appellant niet heeft meegewerkt aan een huisbezoek en niet de gevraagde stukken heeft overgelegd. Hij heeft daarom niet voldaan aan de op hem rustende informatieplicht. Niet is gebleken dat de belangenafweging in het voordeel van appellant moet uitvallen. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het zorgkantoor bevoegd was het pgb lager vast te stellen over 2017 en over de periode van 1 januari 2018 tot en met 30 juni 2018, omdat appellant niet heeft voldaan aan de informatieplicht. Appellant heeft niet aannemelijk en inzichtelijk gemaakt dat het (volledige) pgb is besteed aan Wlz-zorg. Daarom heeft het zorgkantoor gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het lager vaststellen van het pgb.
Standpunten van partijen
3.1.
Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
3.2.
Hangende hoger beroep heeft het zorgkantoor een nader besluit van 14 juli 2023 (bestreden besluit 2) genomen. Hierin heeft het zorgkantoor een bedrag van € 29.472,49 van appellant teruggevorderd wegens onverschuldigd betaald pgb over het jaar 2017 en € 14.722,70 wegens onverschuldigd betaald pgb over het jaar 2018, tezamen € 44.195,19. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op uitdrukkelijk verzoek van appellant en met instemming van het zorgkantoor zal de Raad, mede met het oog op de finale beslechting van het geschil, bestreden besluit 2 bij zijn beoordeling betrekken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht bestreden besluit 1 in stand heeft gelaten, aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Ook oordeelt de Raad over bestreden besluit 2, op grond van wat appellant heeft aangevoerd. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt en het beroep tegen bestreden besluit 2 evenmin. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De intrekking van de subsidieverlening per 1 juli 2018
4.1.
Aan de intrekking heeft het zorgkantoor artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb ten grondslag gelegd. Volgens het zorgkantoor heeft appellant de verplichtingen van artikel 5.18, aanhef en onder g, van de Rlz en artikel 4:37 van de Awb geschonden door zijn weigering om met het zorgkantoor in gesprek te gaan over de verleende zorg en zijn weigering om inlichtingen te verschaffen over de verleende zorg. Ter zitting is gebleken dat appellant niet langer bestrijdt dat hij de aan het pgb verbonden verplichtingen heeft geschonden door niet mee te werken aan gesprekken of door gevraagde inlichtingen niet te verschaffen. Dit betekent dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 4:48, eerste lid, onder b, van de Awb is voldaan en dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het zorgkantoor bevoegd was de subsidieverlening in te trekken met ingang van 1 juli 2018. Voor zover appellant heeft betoogd dat het zorgkantoor er bij de belangenafweging geen rekening mee heeft gehouden dat hij altijd te goeder trouw heeft gehandeld, wijst de Raad erop dat de goede trouw van de budgethouder geen rol speelt bij deze belangenafweging, maar zijn plek heeft bij de invordering van teruggevorderd pgb. [1]
De lagere vaststelling van het pgb over de jaren 2017 en 2018
4.2.
Het zorgkantoor heeft aan de lagere vaststellingen ten grondslag gelegd dat door het niet meewerken aan het huisbezoek of gesprek en het niet verschaffen van inlichtingen over de verleende zorg niet kan worden vastgesteld dat zorgverlener Stichting KIZ zorg heeft geleverd. Hierdoor is niet aannemelijk dat het pgb volledig besteed is aan Wlz-zorg. Het zorgkantoor heeft wel aannemelijk geacht dat appellant Wlz-zorg heeft ingekocht bij zijn zoon. Het zorgkantoor heeft schattenderwijs vastgesteld dat deze zorgverlener 21 uur per week persoonlijke verzorging heeft verleend, wat voor 2017 neerkomt op € 20.158,32 en voor 2018 op € 10.079,16. Het zorgkantoor heeft daarom het pgb voor deze jaren, inclusief het verantwoordingsvrije bedrag, vastgesteld op € 20.927,51 (2017) en € 10.477,30 (2018).
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat het zorgkantoor het pgb over 2017 en 2018 te laag heeft vastgesteld, omdat aan zijn zoon (als zorgverlener) € 2.880,- per maand is uitbetaald, wat neerkomt op € 34.560,- over 2017 en € 17.280,- over 2018. Deze grond slaagt niet, omdat het uitbetalen van het in de zorgovereenkomst overeengekomen bedrag niet automatisch betekent dat de zorg ook feitelijk is verleend. Door op geen enkele wijze medewerking te verlenen aan een huisbezoek of gesprek en ook desgevraagd geen inlichtingen te verschaffen over de zorgverlening, heeft appellant zijn verplichtingen behorend bij het pgb geschonden. Het zorgkantoor was daarom in beginsel bevoegd het pgb voor zowel 2017 als 2018 lager vast te stellen dan het bij de verlening bepaalde bedrag. Het betoog dat de door het zorgkantoor geschatte bedragen willekeurig zijn slaagt niet. Het zorgkantoor heeft in bestreden besluit 1 gemotiveerd waarom wordt uitgegaan van 21 uur per week zorg door de zoon van appellant en hoe het uurloon van deze zorgverlener is berekend. Daar heeft appellant niets tegenover gesteld. Dit leidt tot de conclusie dat het zorgkantoor terecht het pgb voor de jaren 2017 en 2018 heeft vastgesteld op de in de laatste zin van 4.2 genoemde bedragen.
4.4.
Appellant heeft in het kader van de belangenafweging aangevoerd dat de termijn om een besluit te nemen tot vaststelling van het pgb over de jaren 2017 en 2018 al was verstreken. [2] Deze beroepsgrond slaagt niet. Nog daargelaten dat niet blijkt dat de regelgever deze termijn bedoeld heeft als een fatale termijn is, anders dan appellant meent, het pgb niet pas vastgesteld met het besluit van 14 juli 2023. In het besluit van 5 juni 2018 zijn de verleningsbesluiten en de besluiten tot vaststelling van het pgb met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015 ingetrokken. In een dergelijke situatie is het nemen van besluiten tot vaststelling van het pgb niet aan de orde. Zodra in bezwaar duidelijk werd dat de vaststellingsbesluiten over 2015 en 2016 en het verleningsbesluit over 2017 herleefden – wat in het voordeel van appellant is – heeft het zorgkantoor in bestreden besluit 1 onmiddellijk het pgb over de jaren 2017 en 2018 vastgesteld. Dat was in dit geval zo spoedig als mogelijk was. De wijze waarop het zorgkantoor gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om het pgb lager vast te stellen dan het bij de verlening bepaalde bedrag leidt daarom niet tot een voor appellant onevenredige uitkomst.
Terugvordering (bestreden besluit 2)
4.5.
Uit wat is overwogen in 4.4 volgt dat het zorgkantoor een bedrag van in totaal € 44.195,19 onverschuldigd aan voorschotten aan appellant heeft betaald. Het zorgkantoor was dan ook bevoegd tot terugvordering van dit bedrag. Niet gebleken is dat de hierbij door het zorgkantoor verrichte belangenafweging tot een onevenredige uitkomst leidt voor appellant. Appellant heeft aangevoerd dat het niet redelijk is om het deel dat betrekking heeft op het aan Stichting KIZ uitbetaalde pgb terug te vorderen van appellant, omdat het zorgkantoor na het faillissement van die stichting ook een vordering heeft ingediend bij de curator en dit eerst dient te worden afgewacht. Dit betoog slaagt niet. Wanneer de lagere vaststelling en terugvordering hun grond vinden in onrechtmatig handelen of nalaten bij de besteding van het pgb door een derde, zoals een zorgverlener, moet het voor het zorgkantoor mogelijk zijn om het onverschuldigd betaalde pgb in een civiele procedure te verhalen op deze derde. Het is in beginsel niet onredelijk van de budgethouder te verlangen dat hij hieraan bijdraagt door een vaststellingsovereenkomst met het zorgkantoor te sluiten. [3] Het zorgkantoor heeft appellant in het besluit van 5 juni 2018 hiertoe de mogelijkheid geboden, maar appellant heeft daar niet op gereageerd.
4.6.
Appellant vindt het verder onterecht dat het zorgkantoor overgaat tot terugvordering omdat hij altijd te goeder trouw is geweest. Zoals de Raad heeft overwogen in de in voetnoot 1 genoemde uitspraken behoort de bescherming van de budgethouder te goeder trouw niet plaats te vinden bij de vaststelling en terugvordering van het pgb, maar bij de invordering. In die invorderingsfase zal het zorgkantoor ook rekening moeten houden met het argument van appellant dat hij het teruggevorderde bedrag niet kan betalen.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat bestreden besluit 1 in stand blijft. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is ongegrond. Dit betekent dat bestreden besluit 2 eveneens in stand blijft. Appellant moet het teruggevorderde bedrag van € 44.195,19 dus aan het zorgkantoor betalen.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 juli 2023 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door K.H. Sanders als voorzitter en J.J. Janssen en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van I. van der Hout als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2024.
(getekend) K.H. Sanders
(getekend) I. van der Hout
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:37
1. Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot:
aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;
de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten;
het vóór de subsidievaststelling verstrekken van gegevens en bescheiden die nodig zijn voor een beslissing omtrent de subsidie;
e te verzekeren risico’s;
het stellen van zekerheid voor verleende voorschotten;
het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn;
het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden;
et uitoefenen van controle door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek op het door het bestuursorgaan gevoerde financiële beheer en de financiële verantwoording daarover.
2. Indien een verplichting als bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, wordt opgelegd, zijn de artikelen 4:3 en 4:4 van overeenkomstige toepassing.
Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
(…)
de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
(…)
Regeling langdurige zorg
Artikel 5.18, aanhef en onder g
Bij de verlening van het persoonsgebonden budget worden de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen opgelegd:
de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het persoonsgebonden budget.
Artikel 5.21, tweede lid
Het zorgkantoor stelt het persoonsgebonden budget binnen een half jaar na afloop van de subsidieperiode vast.