Uitspraak
21/4033 PW, 21/4034 PW, 21/4035 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 oktober 2021, 20/5565, 20/7242 en 20/8614 PW (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Breda (college)
Datum uitspraak: 10 december 2024
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om een besluit tot verrekening en korting van alimentatie en om herziening en terugvordering van bijstand in verband met op geld waardeerbare werkzaamheden en de ontvangst van een bedrag aan schadevergoeding. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven de verrekening van de alimentatie niet langer te handhaven, zodat het hoger beroep van appellante op dit punt slaagt. Over de herziening en terugvordering oordeelt de Raad dat het college de bevindingen die zijn verkregen uit waarnemingen en getuigenverklaringen niet aan de besluitvorming ten grondslag mag leggen. Verder oordeelt de Raad dat het college de bijstand van appellante terecht heeft herzien in verband met de ontvangst van een schadevergoeding waarvan appellante niet heeft aangetoond dat die is gebruikt voor het doel waarvoor die was verstrekt.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Akҫa-Altun, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 24 september 2024. Voor appellante is mr. Akҫa-Altun verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.C.M. van der Lienden en R. van Heugten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontving met ingang van 22 april 2015, met een onderbreking, bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Met een besluit van 4 juli 2019 (besluit 1), na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 9 maart 2020 (bestreden besluit 1), heeft het college, voor zover hier van belang, een bedrag van € 290,04 aan inkomsten uit alimentatie verrekend met de bijstand over de maand juli 2019.
1.3.
Omdat het vermoeden was gerezen dat appellante een gezamenlijke huishouding voert met haar verloofde, heeft een medewerker van het team Juridische Zaken & Naleving van de gemeente Breda (medewerker) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de medewerker onder meer dossieronderzoek verricht en bankafschriften bij appellante opgevraagd. Omdat uit de door appellante overgelegde bankafschriften was gebleken dat zij op 8 mei 2017 een bedrag van € 13.000,- van TVM Verzekeringen (TVM) had ontvangen, heeft de medewerker informatie opgevraagd bij deze verzekeringsmaatschappij. De door TVM verstrekte informatie betrof onder meer een vaststellingsovereenkomst tussen appellante en TVM van 25 april 2017 in verband met de afwikkeling van de door appellante geleden schade als gevolg van een haar in 2014 overkomen ongeval. Daarin is opgenomen dat appellante een schadevergoeding ontvangt van € 21.250,-, waarvan € 3.750,- voor diverse onkosten, € 13.500,- voor huishoudelijke hulp en € 4.000,- als smartengeld. Verder hebben medewerkers in de periode van 25 juli 2019 tot en met 20 september 2019 waarnemingen verricht. Ook hebben medewerkers getuigen gehoord en op 25 september 2019 een gesprek gevoerd met appellante. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport administratiefrechtelijk onderzoek van 22 oktober 2019 (rapport) en zijn voor het college aanleiding geweest om met een besluit van 3 oktober 2019 de bijstand met ingang van 1 september 2019 in te trekken.
1.4.
Met een besluit van 20 januari 2020 (besluit 2), na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 19 augustus 2020 (bestreden besluit 2), heeft het college, voor zover hier van belang, de bijstand over de periode van 22 april 2015 tot en met 31 augustus 2019 herzien en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 35.982,64 van appellante teruggevorderd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van op geld waardeerbare werkzaamheden als schoonmaakster en de ontvangst van de schadevergoeding van TVM Verzekeringen. Het college heeft het voor diverse onkosten ontvangen bedrag (€ 3.750,-) en het smartengeld (€ 4.000,-) niet tot de middelen van appellante gerekend. Het voor huishoudelijke hulp ontvangen bedrag (€ 13.500,-) heeft het college als inkomen aangemerkt en naar rato toegerekend aan de periode waarover appellante bijstand heeft ontvangen. Het vrijlaten van dit deel van de schadevergoeding heeft het college uit oogpunt van bijstandsverlening onverantwoord geoordeeld, omdat appellante in deze periode geen huishoudelijke hulp heeft ingehuurd of verkregen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover daarbij de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond zijn verklaard. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten 1 en 2 in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geschil
4.1.
Het college heeft ter zitting meegedeeld dat hij de verrekening van de inkomsten uit alimentatie niet langer handhaaft. Dit betekent dat het hoger beroep in zoverre slaagt. Het geschil tussen partijen is nu beperkt tot de herziening en terugvordering van de bijstand over de periode van 22 april 2015 tot en met 31 augustus 2019 (periode in geding).
Herziening in verband met de vergoeding van TVM
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat zij bij het college melding heeft gemaakt van de ontvangst van de schadevergoeding en dat zij daarom de inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, van de PW niet heeft geschonden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
Het college heeft betwist dat appellante op enig moment melding heeft gemaakt van de ontvangst van de schadevergoeding. Appellante heeft haar stelling dat zij dit wel heeft gedaan niet met enig concreet gegeven onderbouwd. Ook de beschikbare gegevens bieden geen aanknopingspunten voor het standpunt van appellante.
4.3.
Verder heeft appellante aangevoerd dat het college de vergoeding bestemd voor huishoudelijke hulp niet als middel in aanmerking mocht nemen, omdat zij niet over die vergoeding kon beschikken. De vergoeding was bestemd voor huishoudelijke hulp en appellante had niet de vrijheid om die aan iets anders te besteden. Ook deze grond slaagt niet.
4.3.1.
Het enkele feit dat het bedrag van € 13.500,- was bestemd voor (het inkopen van) huishoudelijke hulp, maakt niet dat appellante daarover feitelijk niet kon beschikken. Zij heeft het bedrag op haar bankrekening ontvangen en het was op dat moment vrij besteedbaar.
4.3.2.
Voor zover appellante ook heeft bedoeld aan te voeren dat zij het bedrag van € 13.500,- feitelijk heeft besteed aan de inkoop van huishoudelijke hulp, heeft zij dat op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt.
Herziening in verband met op geld waardeerbare werkzaamheden
4.4.
De feitelijke grondslag van bestreden besluit 2 wordt gevormd door de bevindingen bij de waarnemingen bij diverse woningen en de getuigenverklaringen van bewoners van die woningen.
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat met de waarnemingen een ongerechtvaardigde inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor haar privéleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het college had onvoldoende aanleiding voor het verrichten van heimelijke waarnemingen. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe overweegt de Raad als volgt.
4.5.1.
Over de waarnemingen staat in het rapport het volgende:
“De waarnemingen waren in het begin gericht op de mogelijke samenwoning met de toenmalige verloofde […]. Tijdens de waarnemingen in de periode 25-7-2019 tot en met 16-8-2019 kon geen verblijf bij elkaar worden vastgesteld.
Echter zag rapporteur op vrijdag 16-8-2019 omstreeks 07.40 uur dat belanghebbende net haar woning had verlaten in gezelschap van een jongere blonde vrouw en dat zij vertrokken in een [auto]. Dit herhaalde zich de week daarop, donderdag 22-8-2019 en vrijdag 23-8-2019, weer.
Naar aanleiding hiervan zijn de waarnemingen hierop gericht […].”
4.5.2.
Bij de waarnemingen is het volgende gezien. Op 16 augustus 2019 heeft de medewerker gezien dat appellante omstreeks 07.40 uur uit haar woning kwam. Dit was in gezelschap van een iets jongere blonde vrouw. Appellante en de blonde vrouw zijn weggereden in een auto met een buitenlandskenteken (auto) die de medewerker al eerder in de omgeving van de woning van appellante had zien staan. Op 22 augustus 2019 heeft de medewerker om 07.37 uur opnieuw een waarneming verricht bij de woning van appellante. De medewerker rapporteert daarover het volgende: “De [auto] staat schuin tegenover de woning van [appellante]. Na twee minuten komen [appellante] en de blonde jongere vrouw uit de woning van [appellante] en zij vertrekken met de [auto]. Zij rijden via de [X-weg] richting [Y-weg] en heb ze daar moeten laten gaan.” Vervolgens hebben de medewerker en een aantal andere medewerkers van de gemeente Breda op alle werkdagen in de periode van (vrijdag) 23 augustus 2019 tot een met (vrijdag) 20 september 2019 – met uitzondering van (maandag) 26 augustus 2019 en (donderdag) 19 september 2019 – waarnemingen bij de woning van appellante verricht en appellante en de blonde vrouw in de auto langdurig gevolgd. De medewerkers hebben daarbij onder meer gezien dat appellante en de blonde vrouw gedurende de dag de auto bij verschillende woningen parkeerden en naar binnen gingen.
4.5.3.
Tussen partijen is niet in geschil – en ook voor de Raad staat vast – dat met de waarnemingen een inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van appellante als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk in dit geval gerechtvaardigd is.
4.5.4.
Een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven is gerechtvaardigd als deze bij wet is voorzien en om een aantal limitatief opgesomde redenen noodzakelijk is. Dit is bepaald in artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
4.5.5.
Bij de toetsing van de noodzaak dient te worden onderzocht of het noodzakelijk is om waarnemingen in te zetten en of dat middel proportioneel is, mede in aanmerking genomen de vraag of voorzien is in voldoende waarborgen tegen willekeur en misbruik. Daarbij dient tevens te zijn voldaan aan het vereiste van subsidiariteit in die zin dat aan het bestuursorgaan geen andere passende, minder ingrijpende middelen ter beschikking staan om de rechtmatigheid van de bijstand te onderzoeken. [1]
4.5.6.
Uit het rapport blijkt dat het vermoeden van samenwoning van appellante en haar verloofde op 16 augustus 2019 niet meer bestond. De reden om de waarnemingen na die datum voort te zetten, was gelegen in het feit dat is gezien dat appellante in de ochtend vertrok met een blonde dame in een auto die al eerder was waargenomen. Niet blijkt waarom dit moest worden onderzocht. Mogelijk dat het vertrek van appellante met een vrouw voor de medewerker vragen opriep, maar welke vragen dat waren en waarom dat het verrichten van waarnemingen rechtvaardigde blijkt niet uit het rapport. Omdat niet duidelijk is met welk doel de waarnemingen na 16 augustus 2019 werden verricht, kan niet worden vastgesteld dat deze waarnemingen noodzakelijk waren en ook niet of ze voldoen aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Nu onbekend is gebleven met welk doel de medewerker de inbreuk op het privéleven van appellante heeft gemaakt door haar te gaan volgen, kan immers geen publiek belang worden geduid dat moet worden meegenomen in de te maken afweging tussen het recht op bescherming van het privéleven enerzijds en het publieke belang anderzijds en kan ook niet worden beoordeeld of de voortgezette waarnemingen en de wijze waarop die zijn verricht een geschikt middel vormden om dat doel te bereiken en of dat doel ook op een minder inbreuk makende wijze bereikt kon worden.
4.6.
Uit 4.5 tot en met 4.5.6 volgt dat de inbreuk die met de waarnemingen als hier aan de orde is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van appellante, in de gegeven situatie en gelet op de bij het college bekende feiten en omstandigheden niet noodzakelijk was. Alleen al daarom was die inbreuk niet gerechtvaardigd. Het college heeft het met de waarnemingen verkregen bewijs verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat gebruik hiervan door het college ontoelaatbaar moet worden geacht.
4.7.
Gelet op 4.6 hoeft de ter zitting door appellante ingenomen stelling dat het gaat om stelselmatige waarnemingen, waarvoor de officier van justitie toestemming had moeten verlenen, niet meer te worden besproken.
Getuigenverklaringen
4.8.
De medewerkers hebben de woningen waar zij hebben gezien dat appellante en de blonde vrouw daar naar binnen gingen, bezocht. De bewoners van die woningen hebben als getuigen verklaringen afgelegd over de werksters die zij hebben of hebben gehad. Zoals ter zitting is vastgesteld, is niet in geschil dat deze getuigenverklaringen uitsluitend een vervolg zijn op en onlosmakelijk zijn verweven met de onrechtmatige waarnemingen, in die zin dat het college zonder deze waarnemingen de getuigen niet op het spoor was gekomen. De op die manier verkregen getuigenverklaringen worden daarom ook aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs en kunnen dus ook niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd. [2]
4.9.
Ander bewijs voor het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden in de periode in geding ontbreekt. Gelet hierop en gelet op 4.6 en 4.8 is er voor de herziening in zoverre dus geen feitelijke grondslag.
Terugvordering
4.10.
Gelet op 4.9 kan de terugvordering niet in stand blijven. Dit betekent dat de beroepsgrond dat het college op grond van dringende redenen om van terugvordering af te zien nu nog onbesproken kan blijven, omdat de omvang van die vordering nog onbekend is.
Conclusie en gevolgen
4.11.
Gelet op 4.1, 4.9 en 4.10 slaagt het hoger beroep voor zover het betreft de verrekening van de inkomsten uit alimentatie en de herziening in verband met het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden. Hieruit volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond zijn verklaard.
4.11.1.
De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen, omdat het niet berust op een deugdelijke motivering voor zover dat ziet op de verrekening van de inkomsten uit alimentatie. Ook zal hij zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 juli 2019 in zoverre te herroepen.
4.11.2.
De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover dat ziet op de herziening van de bijstand in verband met het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden. Omdat aan het besluit van 20 januari 2020 in zoverre hetzelfde gebrek kleeft als aan bestreden besluit en dit gebrek gelet op het tijdsverloop niet meer kan worden hersteld, zal de Raad zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 20 januari 2020 in zoverre te herroepen. Nu er voor wat betreft de op geld waardeerbare werkzaamheden geen grondslag bestaat voor de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand en een terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, zal bestreden besluit 2 ook worden vernietigd voor zover het de terugvordering betreft. Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken voor wat betreft het deel van de schadevergoeding dat het college als inkomsten heeft aangemerkt. Nu het hier gaat om een financiële uitwerking die de Raad niet zelf kan maken, zal het college worden opgedragen in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen besluit 2. Daarbij zal het college gelet op 4.10 moeten ingaan op de vraag of dringende redenen bestaan om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
4.12.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Nu het hoger beroep slaagt, heeft appellante recht op een vergoeding voor de kosten die zij in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft gemaakt. Deze worden begroot op € 1.872,- in bezwaar (2 punten voor het indienen van de bezwaarschriften en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting; waarde per punt € 624,-), € 2.625,- in beroep (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het bijwonen van de zitting; waarde per punt € 875,-) en € 1.750,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting; waarde per punt € 875,-), in totaal € 6.247,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 maart 2020 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dat betrekking heeft op de verrekening van alimentatie;
- herroept het besluit van 4 juli 2019 voor zover dat betrekking heeft op de verrekening van alimentatie en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 9 maart 2020;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2020 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dat betrekking heeft op de herziening in verband met het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden en op de terugvordering;
- herroept het besluit van 20 januari 2020 voor zover dat betrekking heeft op de herziening in verband met het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 19 augustus 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar over de terugvordering te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 6.247,-;
- bepaalt dat het college het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van N. Benhaddou als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2024.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) N. Benhaddou
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 17, eerste lid van de Participatiewet
1. De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Artikel 54, derde lid, van de Participatiewet
3. Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (in de Nederlandse vertaling)
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.