Uitspraak
22/2455 AW
Datum uitspraak: 26 januari 2024
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 juni 2022, 22/705 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [Adres] ( Duitsland ) (appellante)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over het bezwaar van appellante tegen de afschrijving van vakantie-uren tijdens ziekte. De Raad is in de eerste plaats van oordeel dat de staatssecretaris en de rechtbank het bezwaar ten onrechte hebben opgevat als een verzoek om terug te komen van in rechte vaststaande besluiten. Inhoudelijk gezien is de Raad van oordeel dat er een basis bestond voor afschrijving van de desbetreffende vakantie-uren. In zoverre slaagt het hoger beroep niet. De staatssecretaris moet aan appellante een vergoeding van immateriële schade betalen.
PROCESVERLOOP
Bij de salarisspecificatie over de maand oktober 2018 heeft de staatssecretaris onder meer vakantie-uren over 2017 en 2018 uitbetaald. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt. De staatssecretaris heeft dat bezwaar opgevat als een verzoek om terug te komen van in rechte vaststaande besluiten tot afschrijving van vakantie-uren in 2017 en 2018. Bij besluit van 20 december 2021 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris dat verzoek afgewezen.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Appellante heeft hoger beroep ingesteld en heeft aanvullende stukken ingediend. Verder heeft zij verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 8 december 2023. Appellante is verschenen door middel van een videoverbinding. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Eilers.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
2.1.
Appellante was werkzaam bij de Belastingdienst in de functie van [functie]. Op 29 februari 2016 heeft zij zich ziek gemeld. Per 1 oktober 2018 is aan appellante ontslag verleend wegens langdurige ziekte. De eindafrekening in verband met dit ontslag is opgenomen in de salarisspecificatie van oktober 2018. Appellante heeft tegen die eindafrekening op 20 november 2018 bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij onder meer naar voren gebracht dat zij niet kan controleren of de berekening van de uitbetaalde vakantie-uren juist is. Zij heeft in dat verband gevraagd om een toelichting. Na verkrijging daarvan zal appellante deze bezwaargrond, indien nodig, aanvullen.
2.2.
De staatssecretaris heeft het ontslagbesluit bij besluit van 6 maart 2019 ingetrokken [1] . Over de gevolgen daarvan wat betreft het recht op vakantie-uren heeft een e-mailwisseling plaatsgevonden tussen de (opvolgend) gemachtigden van appellante en de staatssecretaris.
2.3.
Bij besluit van 20 december 2021 heeft de staatssecretaris, voor zover van belang, het volgende beslist. Volgens de staatssecretaris moet het bezwaar voor zover dat ziet op de uitbetaling van vakantie-uren op grond van latere uitlatingen die namens appellante zijn gedaan, worden opgevat als een verzoek om terug te komen van in rechte vaststaande besluiten tot afschrijving van vakantie-uren over de jaren 2017 en 2018. Dit verzoek heeft de staatssecretaris afgewezen. Volgens de staatssecretaris is geen sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden en is evenmin sprake van evident onredelijk besluiten.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en heeft daarmee dat besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
4. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
5.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep deels slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.2.
In de eerste plaats is de Raad met appellante, en anders dan de rechtbank, van oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte heeft aangenomen dat sprake is van een verzoek om terug te komen van in rechte vaststaande besluiten. Appellante heeft tijdig bezwaar gemaakt tegen de eindafrekening van oktober 2018. Hierbij heeft zij onder meer naar voren gebracht dat zij de berekening van de uitbetaalde vakantie-uren niet kan controleren. Tijdens de bezwaarprocedure heeft in april en mei 2020 een e-mailwisseling plaatsgevonden tussen appellante en haar leidinggevende, waarbij onder meer de vraag aan de orde is gekomen hoeveel verlof appellante had opgenomen in 2017 en 2018. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen, heeft deze e-mailwisseling niet geleid tot volledige overeenstemming op dit punt. Op een later moment is van de zijde van de staatssecretaris bij e-mailbericht van 22 juli 2021 onder meer het volgende meegedeeld aan de toenmalige gemachtigde van appellante:
“Bezwaar van oktober 2018: gezien uw reactie constateer ik dat er nog immer een verschil van inzicht bestaat over de vakantieverlofuren uit 2017 en 2018. Gezien de aard van het geschil – het feit dat werkgever en werknemer een totaal andere mening zijn toegedaan – zie ik helaas geen andere mogelijkheid dan te beslissen op de reeds door u ingezette procedure in 2018. Ik zal dan ook beslissen op het bezwaar van oktober 2018, voor zover hier nog niet op is beslist.”
5.3.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een inadequate reactie is op het bezwaar van appellante van 20 november 2018 voor zover het gaat om de uitbetaling van vakantie-uren. Nagelaten is om daarover op basis van een heroverweging zoals bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht een beslissing te nemen. In de loop van de procedure bij de rechtbank en de Raad hebben partijen zich wel inhoudelijk over deze kwestie uitgelaten. Ter zitting hebben partijen te kennen gegeven daarover een inhoudelijke uitspraak te wensen. Gelet op een en ander zal de Raad een oordeel geven over de inhoudelijke beroepsgronden van appellante.
5.4.
Appellante heeft naar voren gebracht, kort samengevat, dat zij in 2017 en 2018 geen reintegratiemogelijkheden had en dat daarom over die jaren in het geheel geen verlof had mogen worden afgeboekt. Zij wil bereiken dat de afgeboekte vakantie-uren over 2017 (86,4 uur) en 2018 (115,2 uur) alsnog worden uitbetaald dan wel worden bijgeschreven bij het huidige verlofsaldo. De staatssecretaris heeft het standpunt ingenomen dat de desbetreffende uren terecht zijn afgeschreven.
5.5.
Per 1 januari 2016 is artikel 32 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) gewijzigd en is een tweede lid toegevoegd. Dit artikel luidde vanaf dat moment als volgt:
1. Onverminderd het bepaalde in de hoofdstukken III en VI, geniet verlof:
(…)
c. de ambtenaar, die uit hoofde van ziekte of ongeval verhinderd is dienst te verrichten.
2 De ambtenaar die ingevolge het eerste lid, onder c, verlof geniet, kan, onverminderd artikel 23, zevende lid, vakantie opnemen.
“Het nieuwe systeem heeft tot gevolg dat een werknemer bij ziekte, ongeacht hoe lang de ziekteperiode duurt, vakantie-uren blijft opbouwen. Dit betekent wel, dat wanneer de ambtenaar tijdens zijn ziekteperiode vakantie wil gebruiken, dit ten laste gaat van de opgebouwde vakantie-uren. Het nieuwe tweede lid van artikel 32 ARAR Pro en van artikel 42 RDBZ Pro voorziet in de mogelijkheid om tijdens ziekteverlof vakantie op te nemen. In het geval de ambtenaar gedeeltelijk arbeidsongeschikt is en hij in deze periode vakantie wil opnemen, dan dient de ambtenaar voor de hele vakantie vakantie-uren af te boeken en niet alleen voor de arbeidsgeschikte uren. Dit is het gevolg van de volledige opbouw van de aanspraak op vakantie-uren tijdens ziekte. Het maakt hierbij niet uit of de ambtenaar een dag dan wel een langere periode vrijgesteld wil zijn van zijn re-integratieverplichtingen. De invulling van de vakantie, bijvoorbeeld een dag dan wel langere periode thuis blijven of elders verblijven, is hierop evenmin van invloed.”
5.6.
Met de staatssecretaris is de Raad van oordeel dat er in dit geval een basis bestond voor afschrijving in 2017 en 2018 van vakantie-uren. Uit de gedingstukken moet worden opgemaakt dat appellante in deze jaren zelf te kennen heeft gegeven vakantie-uren te willen opnemen. Op grond van artikel 32, tweede lid, van het ARAR, zoals dat in 2017 en 2018 gold, kon de staatssecretaris daarom overgaan tot afboeking van de desbetreffende vakantieuren van het toepasselijke verlofsaldo. Anders dan appellante stelt, is in de genoemde regeling geen uitzondering gemaakt voor de situatie dat de betrokken ambtenaar geen re-integratiemogelijkheden heeft. Dat, zoals appellante stelt, de staatssecretaris in 2020 niet tot afboeking van vakantie-uren is overgegaan, kan aan het voorgaande niet afdoen. Het hoger beroep slaagt in zoverre dus niet.
5.7.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het verzoek van appellante om vergoeding van schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente moet worden afgewezen. Verder is voor toekenning van de zogeheten wettelijke verhoging geen plaats. Voor die laatste vergoeding is in het ARAR overigens ook geen basis te vinden. [3]
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
5.8.
Voor het verzoek om schadevergoeding van appellante wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden geldt het volgende.
5.9.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [4] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. Bijzondere omstandigheden kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.10.
In dit geval zijn vanaf de ontvangst door de staatssecretaris op 21 november 2018 van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak circa vijf jaar en twee maanden verstreken. In 2021 heeft tijdens de bezwaarfase mediation plaatsgevonden over verschillende onderwerpen, waarbij het nu voorliggende geschil ook aan de orde is gesteld. Deze mediation heeft circa vier maanden geduurd. Volgens vaste rechtspraak [5] wordt de tijd die gemoeid is geweest met een poging tot het oplossen van het geschil door middel van mediation, niet meegerekend voor de bepaling van de redelijke termijn. Van andere bijzondere omstandigheden die een langere behandelingsduur zouden kunnen rechtvaardigen, is niet gebleken.
5.11.
De redelijke termijn is daarom met circa tien maanden overschreden. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel is geen sprake, nu deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan de behandeling in de bestuurlijke fase toe te schrijven. Dat betekent dat de staatssecretaris zal worden veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding aan appellante tot een bedrag van € 1.000,-.
Conclusie en gevolgen
6. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit zal gegrond worden verklaard en dat besluit zal worden vernietigd voor zover daarbij is nagelaten te beslissen op het bezwaar tegen de uitbetaling van vakantieuren. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen de uitbetaling van vakantie-uren ongegrond te verklaren.
7. De staatssecretaris zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- (beroepschrift 1 punt, zitting 1 punt). Van in hoger beroep gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Verder moet de staatssecretaris het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht aan appellante vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2021 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij is nagelaten te beslissen op het bezwaar tegen de uitbetaling van vakantie-uren;
- verklaart het bezwaar tegen de uitbetaling van vakantie-uren ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 20 december 2021;
- wijst het verzoek om veroordeling van de staatssecretaris tot vergoeding van wettelijke rente af;
- veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding aan appellante van immateriële schade tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 1.750,-;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 324,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2024.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) L.C. van Bentum