Uitspraak
22/1766 TOZO
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 april 2022, 21/1560 (aangevallen uitspraak).
Datum uitspraak: 1 oktober 2024
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer (college)
SAMENVATTING
Het college heeft de aanvraag van appellant voor bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) afgewezen omdat appellant en zijn partner een te hoog inkomen hebben. Appellant stelt dat er aanwijzingen zijn dat het college vanaf het begin erop uit was de aanvraag af te wijzen. Ook heeft het college het inkomen van zijn partner verkeerd berekend. Appellant heeft door deze verkeerde besluitvorming schade geleden. De Raad komt tot het oordeel dat er geen aanwijzingen zijn dat het college bij de besluitvorming vooringenomen heeft gehandeld. Het college heeft het inkomen van appellant en zijn partner ook niet verkeerd berekend. De besluitvorming en de afwijzing van het verzoek tot schadevergoeding blijven dus in stand.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2024. De Raad heeft vastgesteld dat appellant niet is verschenen omdat hij de kennisgeving voor de zitting niet had ontvangen. Daarop is het onderzoek ter zitting geschorst.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft daarop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting is op 20 augustus 2024 hervat. Appellant is verschenen. Het college is met kennisgeving niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant is ondernemer in de cultuursector. Hij heeft over de periode 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 bijstand ontvangen op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-1). Op 13 augustus 2020 heeft appellant een aanvraag ingediend voor bijstand op grond van de Tozo voor de periode 1 juni 2020 tot en met 30 september 2020 (Tozo-2). Appellant heeft daarbij vermeld dat zijn partner inkomen uit loondienst ontvangt.
1.2.
Een medewerker van de gemeente (medewerker) heeft appellant met een brief van 14 augustus 2020 gevraagd om een kopie van de arbeidsovereenkomst van de partner van appellant en de salarisstroken vanaf juni 2020 over te leggen. Appellant heeft op 19 augustus 2020 gereageerd en enkele stukken overgelegd. Daaropvolgend heeft een telefoongesprek plaatsgevonden waarbij de medewerker appellant heeft gevraagd nog enkele ontbrekende salarisstroken over te leggen.
1.3.
Bij besluit van 15 september 2020 heeft het college de aanvraag afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant een netto-inkomen heeft dat hoger is dan de bijstandsnorm van € 1.503,31 per maand. Appellant krijgt daarom geen bijstand op grond van Tozo-2. Appellant heeft hiertegen op 29 oktober 2020 bezwaar gemaakt. Met een e-mail van 6 januari 2021 heeft appellant het college in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Met een besluit van 12 januari 2021 heeft het college de ingebrekestelling afgewezen omdat de termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar nog niet was verstreken. In datzelfde besluit is de beslistermijn met zes weken verlengd. Bij besluit van 22 februari 2021 (bestreden besluit) heeft het college zijn besluit van 15 september 2020 gehandhaafd.
1.4.
Het college heeft wat appellant in bezwaar heeft aangevoerd deels opgevat en behandeld als klacht. Appellant heeft onder andere aangevoerd dat in de rapportage die ten grondslag ligt aan de afwijzing van zijn aanvraag onjuiste nationaliteitsgegevens van zijn partner zijn opgenomen. Met een brief van 26 februari 2021 heeft het college aan appellant meegedeeld dat, voor zover hier relevant, sprake was van onzorgvuldige verwerking van persoonsgegevens en de klacht van appellant op dit punt gegrond is.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft het verzoek van appellant om veroordeling tot vergoeding van schade afgewezen.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit waarmee de aanvraag van appellant voor bijstand op grond van Tozo-2 is afgewezen in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geschil
4.1.
De beroepsgronden van appellant richten zich op de totstandkoming van de besluitvorming en de wijze waarop het college zijn inkomsten in de periode van 1 juni 2020 tot en met 30 september 2020 heeft berekend. Hij heeft herhaald dat hij recht heeft op schadevergoeding. De Raad zal hierover een oordeel geven.
4.2.
Appellant wil daarnaast dat de Raad zich uitspreekt over de vraag of het college een dwangsom is verschuldigd als gevolg van het feit dat hij het college in gebreke heeft gesteld wegens niet-tijdig beslissen. Ter zitting van de Raad heeft appellant desgevraagd erkend dat hij de gronden die gericht zijn op het in deze procedure betrekken van de besluitvorming over de ingebrekestelling, in beroep bewust en ondubbelzinnig heeft prijsgegeven. Het opnieuw aanvoeren van die gronden in hoger beroep is in strijd met de goede procesorde. Dit is vaste rechtspraak. [1] Deze gronden zullen daarom onbesproken blijven. Wat appellant verder heeft aangevoerd met betrekking tot andere procedures die appellant tegen het college voert, valt buiten de omvang van dit geding en zal de Raad ook niet beoordelen.
Het college heeft niet vooringenomen gehandeld
4.3.
Appellant voert aan dat het college vooringenomen en discriminatoir heeft gehandeld. Appellant heeft zijn aanvraag al op 15 juni 2020 ingediend, waarna die lange tijd is blijven liggen. Pas nadat appellant naar de stand van zaken informeerde en de aanvraag opnieuw indiende, heeft het college actie ondernomen. In het telefoongesprek naar aanleiding van de ontbrekende stukken heeft een medewerker vervolgens aan appellant gevraagd of hij de ontbrekende salarisstroken kon toesturen zodat zij de aanvraag kon afwijzen. Appellant stelt verder dat de gemeente in de rapportage (‘Rapportage TOZO 2’) die ten grondslag ligt aan het afwijzingsbesluit zijn partner onterecht als van Surinaamse nationaliteit heeft bestempeld, terwijl zij de Nederlandse nationaliteit heeft. Ook heeft het college zijn emailcorrespondentie gecategoriseerd als ‘blauw’. Een mogelijke interpretatie van die kleurcode is volgens appellant dat hij in de categorie ‘later reageren, verder onderzoeken, in wacht zetten, buitenlander’ is geplaatst. Alles bijeengenomen blijkt uit deze feiten en omstandigheden dat het college er van het begin op uit was om niet inhoudelijk naar zijn aanvraag te kijken, maar in plaats daarvan zijn aanvraag meteen af te wijzen.
4.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De Raad overweegt daartoe als volgt.
4.4.1.
Het college moet op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn taak zonder vooringenomenheid vervullen. In de Memorie van Toelichting is op dit punt als volgt overwogen: [2]
‘Een grondbeginsel voor het overheidsoptreden is dat besluiten worden genomen zonder aanzien des persoons. Artikel 1 van de Grondwet brengt dit tot uitdrukking door te bepalen dat allen in gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Voor bestuursorganen brengt dit mee dat zij zich steeds objectief behoren op te stellen. Zij moeten hun oordelen baseren op hun deskundigheid en op overwegingen van beleid, maar mogen niet de ene burger zonder grond bevoordelen boven de andere.’
4.4.2.
Appellant stelt dat het college zijn aanvraag te lang onbehandeld heeft gelaten. Het college heeft echter betwist een aanvraag op 15 juni 2020 te hebben ontvangen en appellant heeft zijn stelling dat hij al op 15 juni 2020 een aanvraag heeft ingediend niet onderbouwd. Zijn enkele overtuiging dat hij op die datum de aanvraag heeft ingediend is daartoe onvoldoende. De door appellant overgelegde ontvangstbevestiging van 15 juni 2020 ziet op de door hem ingediende ‘Verantwoording uitkering TOZO regeling’. Niet in geschil is dat deze verantwoording ziet op de door hem op basis van Tozo-1 ontvangen bijstand. De stelling van appellant dat hij daarin ook een aanvraag heeft gedaan voor Tozo-2 blijkt niet uit de overgelegde ‘Verantwoording uitkering TOZO regeling’. Uit het e-mailbericht van appellant van 13 augustus 2020 kan ook niet worden afgeleid dat hij al eerder een aanvraag heeft ingediend. Appellant geeft daarin immers zelf aan dat hij niet beschikt over een afdruk van de door hem eerder ingediende aanvraag. Gelet op het voorgaande heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het college de aanvraag van appellant te laat heeft behandeld. Daarmee is deze gestelde omstandigheid niet van belang voor de vraag of het college vooringenomen heeft gehandeld.
4.4.3.
Het college heeft betwist dat een medewerker tegen appellant heeft gezegd dat zij de aanvraag zou gaan afwijzen. Gelet op het feit dat zij toen nog niet over alle informatie beschikte zou zo een uitlating voorbarig zijn. Waar appellant zich beroept op een specifieke uitlating die zou zijn gedaan, is het aan appellant om deze uitlating aannemelijk te maken. [3] Appellant heeft daartoe geen objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd. Appellant zegt wel te beschikken over ’call logs’, maar wil deze niet overleggen om de goede relatie met de gemeente niet te beschadigen. Dat moet voor zijn risico blijven. Deze gestelde uitlating van een medewerker is daarom eveneens niet van belang voor de vraag of het college vooringenomen heeft gehandeld.
4.4.4.
Het college heeft verklaard niet precies te weten wat de kleurcodering van de emailcorrespondentie inhield. De Raad overweegt dat het enkele feit dat een kleurcodering aan een emailbericht is gekoppeld geen aanwijzing is dat het college vooringenomen zou hebben gehandeld. De stelling van appellant dat uit de kleurcodering ‘blauw’ volgt dat het college hem in een te benadelen categorie van personen heeft geplaatst heeft hij in het geheel niet onderbouwd en is – zoals appellant erkend heeft – volstrekt speculatief.
4.4.5.
In de Rapportage TOZO 2 is vermeld dat de partner van appellant de Surinaamse nationaliteit heeft en dat zij een verblijfsrecht heeft dat aanspraak geeft op bijstand. Ten aanzien van de onjuist vermelde nationaliteits- en verblijfsrechtelijke gegevens van de partner van appellant in de Rapportage TOZO 2 heeft het college erkend onzorgvuldig te hebben gehandeld. De Raad is echter van oordeel dat ook dit feit geen blijk geeft van vooringenomenheid in de besluitvorming van het college. De afwijzingsgrond die het college heeft gehanteerd is uitsluitend het te hoge inkomen van appellant en zijn partner in de periode van 1 juni 2020 tot en met 30 september 2020. Dit houdt geen verband met de verkeerd opgevoerde gegevens over nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie. Die verkeerde gegevens hadden ook niet kunnen leiden tot een afwijzing van de aanvraag. Ook uit de totstandkoming van de berekening van het inkomen is geen vooringenomenheid af te leiden. De medewerker is bij de vaststelling van het inkomen in de onderliggende rapportage uitgegaan van de door appellant overgelegde salarisstroken. De berekening is in het rapport opgenomen.
Het college heeft het inkomen van appellant niet onjuist berekend
4.5.
Appellant heeft aangevoerd dat het college zijn inkomen onjuist heeft berekend. Het college heeft ten onrechte de reiskosten bij het inkomen opgeteld. Dit betreffen onkostenvergoedingen en kunnen niet als inkomen worden meegeteld. Appellant stelt dat dit wordt bevestigd in de toelichting van het college bij het formulier ‘Verantwoording uitkering TOZO regeling’.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe overweegt de Raad als volgt.
4.6.1.
Voor zover appellant bedoelt dat het college ten onrechte de reiskostenvergoeding bij het inkomen van de partner van appellant heeft opgeteld, mist dat feitelijke grondslag. Uit de Rapportage TOZO 2 en het besluit van 15 september 2020 blijkt dat het college is uitgegaan van de door appellant overgelegde salarisstroken van de partner van appellant. In de door het college gemaakte berekening is de ontvangen reiskostenvergoeding van het inkomen afgetrokken om te komen tot het netto-inkomen, en niet opgeteld, zoals appellant stelt.
4.6.2.
In beroep heeft appellant aangevoerd dat het college rekening diende te houden met het feit dat de door zijn partner ontvangen reiskostenvergoeding de werkelijke kosten die zij heeft gemaakt voor het reizen niet dekt. Voor zover appellant heeft bedoeld te stellen dat deze meerkosten in mindering moeten worden gebracht op het inkomen van zijn partner, leidt dit er evenmin toe dat de beroepsgrond slaagt. Het is vaste rechtspraak dat bij de vaststelling van het inkomen dat is verworven uit arbeid in loondienst er geen ruimte is om verwervingskosten, waaronder een niet-vergoed deel van reiskosten, te verrekenen. [4] Uit de door appellant overgelegde toelichting volgt evenmin dat deze meerkosten in mindering op het inkomen kunnen worden gebracht.
4.7.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het college de vakantietoeslag en de 13e maand niet bij het inkomen mocht optellen omdat de partner van appellant deze in de periode juni tot en met september 2020 niet uitbetaald heeft gekregen.
4.8.
Voor zover de beroepsgrond van appellant is gericht tegen het meerekenen van de 13e maand mist deze feitelijke grondslag: uit het dossier blijkt niet dat het college bij het vaststellen van het inkomen rekening heeft gehouden met een eventuele 13e maand. Voor zover de grond ziet op het meerekenen van de vakantietoeslag slaagt deze niet. Daarvoor is het volgende redengevend. Het recht op bijstand wordt per kalendermaand vastgesteld, [5] waardoor van belang is wat het inkomen is over de kalendermaanden waarin een beroep wordt gedaan op de bijstand. De vakantietoeslag wordt maandelijks gereserveerd en uitbetaald op een later tijdstip. Uit de Regeling Participatiewet, IAOW en IOAZ volgt echter dat deze vakantietoeslag moet worden toegerekend aan de maanden waarin het is gereserveerd. [6] Het is vaste rechtspraak dat deze systematiek eveneens van toepassing is waar bijstand is aangevraagd op basis van de Tozo. [7] Het college heeft daarom terecht bij de berekening van het inkomen van de partner van appellant rekening gehouden met de in die maanden gereserveerde en later te ontvangen vakantietoeslag.
4.9.
Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat de overheid hem verplicht zijn bedrijf gesloten te houden tijdens de coronapandemie. Daar stond de Tozo als compensatie tegenover. De norm die de gemeente hanteerde om voor bijstand in aanmerking te komen was echter zo laag dat appellant er niet voor in aanmerking kwam vanwege het inkomen van zijn partner, terwijl hij volstrekt onvoldoende middelen had om in zijn vaste lasten van zijn bedrijf te kunnen voorzien. Het kan niet de bedoeling van de regeling zijn geweest om hem te dwingen zijn onderneming te beëindigen en zijn huis te verkopen.
4.10.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan appellant lijkt voor te staan heeft de Tozo niet het karakter van een verzekering tegen een inkomensterugval voor zelfstandige ondernemers of van een overbruggingsregeling voor noodlijdende bedrijven tijdens de coronapandemie. De Tozo is uitsluitend bedoeld om de zelfstandige ondernemer wiens inkomen onder het sociaal minimum was gedaald in staat te stellen de coronacrisis te overleven door te voorzien in de kosten van levensonderhoud. [8] De Tozo is een vorm van bijstand. Gelet op het complementaire karakter daarvan is een beroep op aanvullende inkomensondersteuning in de vorm van bijstand op grond van de Tozo dus pas mogelijk nadat een aanvrager eerst zelf al zijn beschikbare eigen middelen heeft ingezet. De Raad heeft al eens overwogen dat de keuze om de Tozo op deze wijze vorm te geven niet in strijd is met enige algemeen rechtsbeginsel of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. [9]
Conclusie en gevolgen
4.11.
Uit wat onder 4.2 tot en met 4.10 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het besluit van het college om appellant geen bijstand toe te kennen op grond van de Tozo over de periode 1 juni 2020 tot en met 30 september 2020 in stand blijft. Daarom blijft ook de beslissing van de rechtbank over de verzochte schadevergoeding in stand.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte in tegenwoordigheid van I. van der Hout als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) I. van der Hout
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 45, eerste lid, van de Participatiewet
De algemene bijstand wordt per kalendermaand vastgesteld en betaald. In afwijking van de eerste volzin wordt de vakantietoeslag, voorzover niet reeds eerder betaald, jaarlijks betaald in de maand juni over de aan die maand voorafgaande twaalf maanden of zo veel eerder als de vakantietoeslag over deze periode vaststaat, dan wel binnen drie maanden volgend op de maand waarin de algemene bijstand is beëindigd.
Artikel 31, vierde lid, van de Participatiewet
Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot het in aanmerking nemen van de aanspraak op vakantietoeslag over een inkomen.
Artikel 10 van de Regeling Participatiewet, IAOW en IOAZ
In aanmerking te nemen vakantietoeslag
Indien over het inkomen van de belanghebbende aanspraak op vakantietoeslag bestaat neemt het college bij de vaststelling van de hoogte van de algemene bijstand mede op grond van de artikelen 11, 12, 13 of 14 berekende aanspraak op vakantietoeslag in aanmerking.