ECLI:NL:CRVB:2024:1905

Uitspraak

21/2796 WMO15, 22/1214 WMO15, 23/374 WMO15, 23/375 WMO15, 23/376 WMO15, 23/377 WMO15, 23/3279 WMO15, 23/3288 WMO15

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 juni 2021, 20/2890 (aangevallen uitspraak 1), de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 10 maart 2022, 20/3801 (aangevallen uitspraak 2), de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 16 december 2022, 22/228 (aangevallen uitspraak 3), 22/230 (aangevallen uitspraak 4), 22/226 (aangevallen uitspraak 5) en 22/227 (aangevallen uitspraak 6) en de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 november 2023, 23/2392 en 23/2393 (aangevallen uitspraak 7)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)

Datum uitspraak: 9 oktober 2024

SAMENVATTING

Deze uitspraak gaat over hoger beroepen van appellante tegen zeven uitspraken. Tussen partijen is in geschil de omvang van de verstrekte maatwerkvoorzieningen huishoudelijke ondersteuning en individuele begeleiding. Ook is in geschil welk pgb-tarief van toepassing is. De Raad oordeelt dat het college met de verstrekte maatwerkvoorzieningen een passende bijdrage heeft geleverd aan de zelfredzaamheid en participatie van appellante en terecht aan appellante een pgb heeft verstrekt naar het tarief voor informele ondersteuning. Dit betekent dat de hoger beroepen niet slagen en appellante geen gelijk krijgt.

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. P.N. Huisman, advocaat, hoger beroepen ingesteld. Het college heeft verweerschriften ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend.

De Raad heeft de zaken gelijktijdig behandeld op een zitting van 28 augustus 2024. Namens appellante is mr. Huisman verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.K.L. Vos.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellante, geboren in 1948, ervaart beperkingen als gevolg van PTSS en aandoeningen aan het ademhalingsstelsel, hart- en vaatstelsel, bewegingsapparaat, spijsverteringsstelsel en evenwichtsorgaan.

1.2.

Appellante is in oktober 2019 verhuisd van [plaats] naar de gemeente Groningen. Het college van burgemeester en wethouders van de (toenmalige) gemeente Appingedam (college Appingedam) had aan appellante op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening individuele begeleiding van 420 minuten per week en huishoudelijke ondersteuning van 1.050 minuten per week verstrekt in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Deze maatwerkvoorziening heeft appellante tot 1 april 2020 ontvangen.

1.3.

In maart 2020 heeft appellante zich bij het college gemeld voor maatschappelijke ondersteuning op grond van de Wmo 2015 en een daartoe strekkende aanvraag ingediend.

1.4.

Het college heeft met besluiten van 6 mei 2020 (besluit 1 en 2), na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 4 september 2020 (bestreden besluit 1), aan appellante op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 1 april 2020 tot en met 30 juni 2020 – met bestreden besluit 1 verlengd tot en met 31 juli 2020 – een maatwerkvoorziening individuele begeleiding van 420 minuten per week en een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning van 1.050 minuten per week in de vorm van een pgb verstrekt. Het college is bij de hoogte van het pgb uitgegaan van het tarief voor informele ondersteuning, omdat de drie hulpverleners bij wie appellante ondersteuning inkocht niet voldeden aan de eisen om in aanmerking te komen voor het tarief voor formele ondersteuning.

1.5.

In verband met het aflopen van de periode waarvoor de maatwerkvoorzieningen waren verstrekt, heeft appellante opnieuw een aanvraag ingediend voor maatschappelijke ondersteuning op grond van de Wmo 2015.

1.6.

Met besluiten van 18 augustus 2020 (besluiten 3 en 4), na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 17 november 2020 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellante op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 1 augustus 2020 tot en met 31 juli 2022 een maatwerkvoorziening individuele begeleiding van 210 minuten per week en een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning van 500 minuten per week in de vorm van een pgb verstrekt. Het college is bij de hoogte van het pgb wederom uitgegaan van het tarief voor informele ondersteuning.

1.7.

In verband met een gebroken schouder door een val heeft appellante een aanvraag gedaan voor een uitbreiding van de verstrekte maatwerkvoorzieningen. Met besluiten van 19 oktober 2020 (besluiten 5 en 6), na bezwaar gehandhaafd met besluiten van 15 december 2021 (bestreden besluiten 3 en 4), heeft het college deze aanvragen afgewezen.

1.8.

Naar aanleiding van aanvragen van appellante, in verband met het inschakelen van UWassistent voor individuele begeleiding en huishoudelijke ondersteuning, heeft het college met besluiten van 14 december 2020 (besluit 7) en 1 februari 2021 (besluit 8) de hoogte van het pgb van de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning voor de jaren 2020 en 2021 en van de maatwerkvoorziening individuele begeleiding voor het jaar 2021 opnieuw bepaald. Voor de huishoudelijke ondersteuning heeft het college met ingang van 1 november 2020 het tarief voor formele ondersteuning toegepast en voor de individuele begeleiding met ingang van 1 januari 2021. Na bezwaar heeft het college met besluiten van 15 december 2021 (bestreden besluit 5 en 6) deze besluiten in zoverre gehandhaafd.

1.9.

Met een besluit van 18 december 2020 (bestreden besluit 7) heeft het college bestreden besluit 1 ingetrokken, het bezwaar gericht tegen besluit 1 over de maatwerkvoorziening individuele begeleiding opnieuw ongegrond verklaard en het bezwaar gericht tegen besluit 2 over de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning gegrond verklaard. Volgens het college kwam één van de drie hulpverleners bij wie appellante ondersteuning inkocht in aanmerking voor het tarief voor formele ondersteuning wat betreft de werkzaamheden in de huishoudelijke ondersteuning. Het college heeft daarom besluit 2 over de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning in zoverre herroepen en voor de betreffende periode de hoogte van het pgb opnieuw bepaald.

1.10.

Met een besluit van 30 juni 2021 (bestreden besluit 8) heeft het college bestreden besluit 2 ingetrokken, het bezwaar gericht tegen besluit 3 over de maatwerkvoorziening begeleiding opnieuw ongegrond verklaard en het bezwaar tegen besluit 4 over de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning gegrond verklaard. Het college heeft besluit 4 in zoverre herroepen dat aan appellante vanaf 1 april 2021 een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning van 530 minuten per week wordt verstrekt. Gebleken is dat 30 minuten extra tijd huishoudelijke ondersteuning per week nodig is voor de verzorging van de was. Omdat niet is gebleken dat appellante voor 1 april 2021 kosten heeft gemaakt voor extra huishoudelijk ondersteuning, gaat de verhoging pas vanaf die datum in.

1.11.

In verband met het aflopen van de periode waarvoor de maatwerkvoorzieningen waren verstrekt, heeft appellante zich opnieuw gemeld bij het college voor maatschappelijke ondersteuning op grond van de Wmo 2015 en een daartoe strekkende aanvraag ingediend.

1.12.

Met besluiten van 5 en 6 januari 2023 (besluiten 9 en 10), na bezwaar gehandhaafd met besluiten van 25 april 2023 (bestreden besluiten 9 en 10), heeft het college aan appellante op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2028 een maatwerkvoorziening individuele begeleiding van 210 minuten per week en een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning van 530 minuten per week in de vorm pgb verstrekt.

Uitspraken van de rechtbank

2.1.

De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 1 het beroep tegen bestreden besluit 1 nietontvankelijk verklaard en het beroep tegen bestreden besluit 7 ongegrond verklaard.

2.2.

De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen bestreden besluit 8 ongegrond verklaard.

2.3.

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken 3 tot en met 7 de beroepen tegen de bestreden besluiten 3, 4, 5, 6, 9 en 10 ongegrond verklaard.

Het standpunt van appellante

3. Appellante is het met de uitspraken van de rechtbank niet eens, voor zover de rechtbank de beroepen ongegrond heeft verklaard. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten 3 tot en met 10 in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Het gehanteerde pgb-uurtarief

4.1.

In geschil is of het college terecht een pgb naar het tarief voor informele ondersteuning aan appellante heeft verstrekt in de periode van 1 april 2020 tot 1 november 2020.

4.1.1.

Volgens het college kan ondersteuning verleend door natuurlijke personen slechts als formele ondersteuning worden aangemerkt als deze ondersteuning wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep. Eén van deze drie hulpverleners kwam wel in aanmerking voor het tarief voor formele ondersteuning voor zover het de huishoudelijke ondersteuning betrof, maar voor het overige voldeden de hulpverleners niet aan de gestelde eisen om in aanmerking te komen voor het tarief voor formele ondersteuning.

4.1.2.

Appellante heeft aangevoerd dat het college ten onrechte een onderscheid maakt tussen een tarief voor formele ondersteuning en informele ondersteuning op basis van de omstandigheid of de ondersteuning al dan niet beroepsmatig wordt verricht. Er mag alleen onderscheid worden gemaakt tussen personen die tot het sociale netwerk behoren en personen die niet tot het sociale netwerk behoren. Aangezien de hulpverleners bij wie appellante ondersteuning inkocht niet uit het sociale netwerk kwamen, had het college het tarief voor formele ondersteuning moeten toepassen voor alle werkzaamheden die de drie hulpververleners verrichtten.

4.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Hiervoor is het volgende van belang.

4.2.1.

Zoals de Raad al eerder heeft overwogen kan aan de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 worden ontleend dat de wetgever gemeenten de ruimte heeft willen bieden om een tariefdifferentiatie te hanteren.^[1]De stelling dat hierbij enkel een onderscheid mag worden gemaakt tussen een tarief voor personen behorende tot het sociale netwerk en niet behorende tot het sociale netwerk, wordt niet gevolgd. In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 staat immers dat gemeenten verschillende tarieven kunnen hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning en voor verschillende typen hulpverleners.^[2]

4.2.2.

De wijze waarop de hoogte van een pgb wordt vastgesteld is neergelegd in artikel 9, achtste lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Groningen 2020 (Verordening). Deze bepaling luidt, voor zover relevant, als volgt:

“De hoogte van een PGB voor:

(…)

c. huishoudelijke hulp, individuele begeleiding en dagbesteding, ingeval de ondersteuning wordt geleverd door een kleinschalig ondernemer in het kader van een hulpverlenend beroep, is gebaseerd op het tarief van een erkende instelling minus 19,5% overheadkosten;

d. huishoudelijke hulp, ingeval de hulp en ondersteuning wordt verricht door een persoon uit het sociale netwerk (ondersteuning niet verleend in het kader van een hulpverlenend beroep), bedraagt een uurtarief van € 14,71;

e. individuele begeleiding, dagbesteding en kortdurend verblijf, ingeval de hulp en ondersteuning wordt verricht door een persoon uit het sociale netwerk (ondersteuning niet verleend in het kader van een hulpverlenend beroep), bedraagt een tarief van € 18,11 respectievelijk per uur/dagdeel/etmaal.”

(…)

4.2.3.

In artikel 1 van Pro de Verordening zijn de begrippen ‘formele ondersteuning’ en ‘informele ondersteuning’ gedefinieerd. Deze definities luiden als volgt:

“- formele ondersteuning: ondersteuning door cliënt met een pgb ingekocht van derden op basis van een door het college goedgekeurde overeenkomst en bij natuurlijke personen bovendien in het kader van een hulpverlenend beroep.

- informele ondersteuning: ondersteuning die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep.”

4.2.4.

Doorslaggevend voor het te hanteren tarief is derhalve of de ondersteuning al dan niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep. Uit de toelichting bij artikel 1 van Pro de Verordening volgt onder meer dat is beoogd dat sprake moet zijn van een hulpverlenend beroep voor de werkzaamheden die verricht zullen worden. In dit kader geldt dat moet worden voldaan aan de kwaliteitseisen van de wet en de gemeentelijke regelgeving, dus ook aan de professionele standaard die geldt voor de ondersteuning (zoals diploma’s en relevante werkervaring).

4.2.5.

Nu de hulpverleners bij wie appellante ondersteuning inkocht onbetwist de ondersteuning niet verleenden in het kader van een hulpverlenend beroep als bedoeld in de Verordening, heeft het college in overeenstemming met artikel 9, achtste lid, aanhef en onder d en e, van de Verordening terecht aan appellante een pgb verstrekt naar het tarief voor informele ondersteuning.

De omvang van de verstrekte maatwerkvoorzieningen

4.3.

In geschil is of het college met de verstrekte maatwerkvoorzieningen individuele begeleiding van 210 minuten per week en huishoudelijke ondersteuning van 530 minuten per week een passende bijdrage heeft geleverd aan de zelfredzaamheid en participatie van appellante.

4.4.

Naar aanleiding van de melding van appellante om voortzetting van de ondersteuning is het college een onderzoek gestart. Er heeft een huisbezoek plaatsgevonden, een arts heeft op 10 juli 2020 een medisch advies uitgebracht en adviseurs van Wij Groningen ondersteuning en zorg (Wij Groningen) hebben op 22 juli 2020 een zorgplan opgesteld. Het college heeft dit medisch advies en zorgplan ten grondslag gelegd aan de besluiten 3 en 4. Het college heeft een aanvullend onderzoek verricht na de aanvraag van appellante vanwege de gebroken schouder. Na bezwaar hebben adviseurs van Wij Groningen op 16 maart 2021 een aanvullend zorgplan opgesteld en geadviseerd om 30 minuten extra aan huishoudelijke ondersteuning toe te kennen in verband met de incontinentie van appellante. Het college heeft dit overgenomen, wat heeft geleid tot bestreden besluit 8.

4.5.

Appellante heeft aangevoerd dat de verstrekte maatwerkvoorzieningen geen passende bijdrage leveren aan haar zelfredzaamheid en participatie. Volgens appellante is het onderzoek onzorgvuldig geweest en heeft het college geen maatwerk geboden. Appellante heeft hierbij verwezen naar de omvang van de eerder aan haar verstrekte maatwerkvoorzieningen door het college Appingedam en de omvang van de met de besluiten 1 en 2 aanvankelijk aan haar verstrekte maatwerkvoorzieningen.

4.5.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft niet concreet onderbouwd waarom de aan haar verstrekte maatwerkvoorzieningen niet voldoende zijn om een passende bijdrage te leveren aan de vastgestelde beperkingen in haar zelfredzaamheid of participatie. Appellante heeft niet concreet gemaakt welke activiteiten met de verstrekte maatwerkvoorzieningen niet verricht konden worden, maar wel nodig waren. De enkele omstandigheid dat door het college Appingedam aan appellante in het verleden maatwerkvoorzieningen van een grotere omvang zijn verstrekt en het college met de besluiten 1 en 2 heeft aangesloten bij deze omvang leidt niet tot een ander oordeel. Uit de besluitvorming van het college Appingedam volgt dat de omvang van de door het college Appingedam verstrekte maatwerkvoorzieningen tot stand is gekomen door middel van een schikking. Voorts zijn de met de besluiten 1 en 2 verstrekte maatwerkvoorzieningen slechts voor een korte periode verstrekt in afwachting van het nog te verrichten onderzoek naar passende ondersteuning in de zelfredzaamheid en participatie van appellante. Hieruit volgt dus niet zonder meer de (medische) noodzaak voor maatwerkvoorzieningen van die omvang.

4.5.2.

Dit geldt ook voor de afwijzing van de aanvragen voor een uitbreiding van de verstrekte maatwerkvoorzieningen in verband met een gebroken schouder door een val. Ook hier heeft appellante niet concreet gemaakt welke activiteiten met de reeds verstrekte maatwerkvoorzieningen niet verricht konden worden als gevolg van de breuk, maar wel nodig waren.

Conclusie en gevolgen

4.6.

Het voorgaande betekent dat de hoger beroepen niet slagen en dat de aangevallen uitspraken, voor zover aangevochten, moeten worden bevestigd.

5. Omdat de hoger beroepen niet slagen krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken, voor zover aangevochten.

Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en K.M.P. Jacobs en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024.

(getekend) J. Brand

(getekend) M. Dafir

Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder b
In de verordening wordt in ieder geval bepaald: (…)

b. op welke wijze de hoogte van een persoonsgebonden budget wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn;

Artikel 2.3.5, derde lid

Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

Artikel 2.3.6, eerste lid
Indien de cliënt dit wenst, verstrekt het college hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.

Verordening maatschappelijke ondersteuning Groningen 2020

Artikel 1, eerste lid

In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

- formele ondersteuning: Ondersteuning door cliënt met een pgb ingekocht van derden op basis van een door het college goedgekeurde overeenkomst en bij natuurlijke personen bovendien in het kader van een hulpverlenend beroep.

- informele ondersteuning: Ondersteuning die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep.

(…)

Artikel 9, achtste lid

De hoogte van een PGB voor:

(…)

b. huishoudelijke hulp, individuele begeleiding en dagbesteding, ingeval de ondersteuning wordt geleverd door een erkende instelling, is gebaseerd op het goedkoopste tarief zoals afgesproken met gecontracteerde aanbieders;

Beoordeling passendheid maatwerkvoorzieningen en pgb-tarief in Wmo 2015