Uitspraak
20/935 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 januari 2020, 19/3519 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (college)
Datum uitspraak: 19 september 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 18 januari 2019 (besluit 1) heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 1 maart 2017 tot 31 december 2018 herzien. Met een besluit van 24 januari 2019 (besluit 2) heeft het college de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 4.606,25 bruto van appellante teruggevorderd. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft met een besluit van 6 juni 2019 (bestreden besluit) het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft de herziening en terugvordering gehandhaafd, maar heeft afgezien van de brutering van de terugvordering. Hierdoor is het teruggevorderde bedrag verlaagd tot een bedrag van € 2.922,75. Het college heeft de kosten voor rechtsbijstand vergoed. Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. R.T.A.G. Keller, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van de enkelvoudige kamer op 14 juni 2022. Namens appellante is mr. Keller verschenen, bijgestaan door [gemachtigde] van [naam zorgaanbieder] te [woonplaats] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.H.H. Ligtenberg. De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek op de zitting geschorst en de zaak naar een meervoudige kamer verwezen. Appellante en het college hebben schriftelijke vragen beantwoord en nadere stukken ingezonden. Partijen hebben daarna toestemming gegeven het onderzoek op een nadere zitting achterwege te laten, waarna de Raad het onderzoek heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Het geschil tussen partijen gaat over de herziening en terugvordering van de aan appellante verleende bijstand over de periode van 1 maart 2017 tot 31 december 2018. Appellante maakte in die periode aanspraak op zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) in de vorm van een volledig pakket thuis (vpt). Zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] ( [naam zorgaanbieder] ) leverde deze Wlz-zorg. Appellante ontving tot en met december 2018 van [naam zorgaanbieder] een bedrag van € 135,- per maand om daarvan eten en drinken te kopen. Volgens het college heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden door niet aan het college door te geven dat zij dit maandelijkse bedrag ontving. Dit bedrag moet volgens het college worden aangemerkt als middel en op de bijstand in mindering worden gebracht. Appellante is het daar niet mee eens. Hoewel het college dit bedrag als middel op de bijstand in mindering moest brengen, slaagt het hoger beroep. Het college heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat de schending van de inlichtingenverplichting heeft geleid tot het tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Het college had moeten onderzoeken of aanleiding bestaat de bijstand af te stemmen op de situatie van appellante.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 17 mei 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) heeft aan appellante bij besluit van 17 juni 2014 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten een indicatie verleend voor zorgzwaartepakket VG 03. Het in het indicatiebesluit opgenomen zorgzwaartepakket van appellante is na inwerkingtreding van de Wlz met ingang van 1 januari 2015 omgezet in zorgprofiel VG Wonen met begeleiding en verzorging.
1.2.
[naam zorgaanbieder] levert de aan appellante door CIZ geïndiceerde zorg, in de vorm van een vpt. Appellante huurt van [naam zorgaanbieder] een huis en betaalt hiervoor huur aan [naam zorgaanbieder] . Appellante ontving tot en met december 2018 van [naam zorgaanbieder] als onderdeel van het vpt een bedrag van € 135,- per maand om daarvan onder begeleiding eten en drinken te kopen. Appellante betaalt voor de zorg aan het Centraal Administratie Kantoor (CAK) een eigen bijdrage. Met ingang van 1 maart 2017 heeft het CAK de eigen bijdrage vastgesteld op een bedrag van € 160,60 per maand.
1.3.
Naar aanleiding van een vraag van de bewindvoerder van appellante waarom de vergoedingen voor het kopen van eten en drinken van [naam zorgaanbieder] niet op de bijstand van appellante in mindering worden gebracht, heeft een medewerker van de gemeente Tilburg een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 16 januari 2019.
1.4.
De onderzoeksresultaten hebben geleid tot de bij het procesverloop weergegeven besluitvorming. Het college heeft aan de herziening en terugvordering ten grondslag gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden omdat zij de maandelijkse bijschrijving van € 135,- niet heeft gemeld. Het college heeft dit bedrag als middel aangemerkt, dat op de bijstand in mindering gebracht en de als gevolg daarvan ten onrechte verleende bijstand van appellante teruggevorderd.
Het oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college de maandelijkse bijschrijvingen van € 135,- op de rekening van appellante terecht als inkomen heeft aangemerkt. Daarom is het college terecht tot herziening en terugvordering overgegaan. In het feit dat appellante aan het CAK een eigen bijdrage moet betalen voor de zorg heeft de rechtbank geen aanleiding gezien te oordelen dat appellante wordt benadeeld ten opzichte van andere bijstandsgerechtigden, omdat geen sprake is van gelijke gevallen.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij heeft aangevoerd dat [naam zorgaanbieder] op grond van de op haar rustende verplichting om zorg in de vorm van eten en drinken te verlenen, ervoor heeft gekozen om maandelijks een bedrag van € 135,- te verstrekken als voedingsgeld. Dat voedingsgeld staat niet ter vrije beschikking van appellante. De zorgverlener doet namelijk samen met haar boodschappen om ervoor te zorgen dat zij gezonde voeding en drinken koopt. Deze maandelijkse betalingen zijn daarom geen middelen als bedoeld in artikel 31 van de PW en vallen niet onder het inkomensbegrip van artikel 32 van de PW. Uit de wetsgeschiedenis mag verder nadrukkelijk worden afgeleid dat de vraag of iemand bijstand ontvangt, geen invloed heeft op de toegang tot de Wlz en op het verzekerd pakket onder de Wlz. Dat geldt vooral omdat appellante voor de zorg, waaronder het verstrekken van eten en drinken, een forse eigen bijdrage moet betalen aan het CAK. Deze eigen bijdrage bedraagt per 1 januari 2020 € 168,- per maand. Ten slotte is de besluitvorming strijdig met het gelijkheidsbeginsel. Andere bijstandsgerechtigden hoeven immers geen eigen bijdrage te betalen.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de bijstand van appellante over de periode van 1 maart 2017 tot 31 december 2018 te herzien en terug te vorderen in stand heeft gelaten. De Raad doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Middelen in de zin van de PW
4.3.
Het bedrag dat de zorgaanbieder maandelijks verstrekte voor het kopen van eten en drinken moet als middel worden aangemerkt. Dit volgt uit artikel 31, eerste lid, van de PW en artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de PW. De term beschikken als bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de PW heeft namelijk betrekking op de mogelijkheid van een betrokkene om de aanwezige middelen feitelijk aan te wenden om daarmee in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Kosten voor eten en drinken zijn algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en appellante heeft dit bedrag feitelijk kunnen aanwenden om in deze kosten te voorzien. Het bedrag valt niet onder de uitzonderingsbepaling in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de PW. Hierin staat immers dat vergoedingen of tegemoetkomingen voor specifieke kosten, die niet kunnen worden geacht tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten te behoren, worden vrijgelaten. Omdat kosten voor eten en drinken algemeen noodzakelijke bestaanskosten zijn, is deze uitzondering niet van toepassing. De maandelijks ontvangen bedragen moeten daarom op de bijstand in mindering worden gebracht.
Afstemming
4.4.
Dat betekent echter nog niet dat het college terecht de bijstand heeft herzien, omdat daarvoor op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW het vereiste geldt dat de schending van de inlichtingenverplichting heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand
.
.
4.5.
Appellante heeft naar voren gebracht dat zij door de herziening van de bijstand dubbel wordt gekort op haar uitkering en dat zij hierdoor in ernstige financiële problemen belandt. Met het ‘dubbel korten’ doelt appellante op het feit dat per maand een deel van de bijstand werd teruggevorderd terwijl zij voor de aan haar verleende zorg maandelijks een eigen bijdrage aan CAK moest betalen. Daarmee heeft zij gesteld dat de bijstand niet tot een te hoog bedrag is verleend, omdat de bijstand in de te beoordelen periode had moeten worden afgestemd in de vorm van een verhoging daarvan. Deze grond slaagt
.
.
4.6.
Een bestuursorgaan stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende. Dat staat in artikel 18, eerste lid, van de PW. Voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging of een verhoging van de bijstand is alleen plaats in zeer bijzondere situaties. Dit is vaste rechtspraak. [1]
4.7.
Het in mindering brengen van € 135,- per maand op de bijstandsuitkering van appellante betekent feitelijk dat een onderdeel van de Wlz-zorg wordt gekort op de bijstand. Uit artikel 3.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1o, van de Wlz in combinatie met de artikelen 3.3.1, eerste lid, en 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wlz volgt immers dat het verstrekken van eten en drinken onderdeel uitmaakt van een vpt. De PW kent geen specifieke bijstandsnorm of vrij te laten middel voor bijstandsgerechtigden die zorg op grond van de Wlz in de vorm van een vpt ontvangen.
4.8.
Verder betaalt een Wlz-verzekerde die bijstand naar de norm voor een alleenstaande ontvangt en de Wlz-zorg in de vorm van een vpt ontvangt, een eigen bijdrage aan het CAK. De uitzondering van artikel 3.3.2.2, negende lid, van het Besluit langdurige zorg geldt namelijk niet in de situatie waarin een betrokkene bijstand naar de norm voor een alleenstaande ontvangt. Appellante betaalt dan ook daadwerkelijk een eigen bijdrage.
4.9.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt kortom dat bij een dergelijke Wlz-verzekerde een deel van de Wlz-zorg wordt gekort op de bijstand, een dergelijke Wlz-verzekerde een eigen bijdrage betaalt en het daardoor zou kunnen dat deze feitelijk minder geld heeft te besteden dan bijstandsgerechtigden die niet voor Wlz-zorg zijn geïndiceerd. Dit kan ertoe leiden dat bijstandsgerechtigden die voor de Wlz zijn geïndiceerd financieel gedwongen worden te kiezen voor levering van Wlz-zorg in natura in een instelling. Dit staat op gespannen voet met het beleidsvoornemen zoals vermeld in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wlz. [2] De wetgever heeft in de PW of in de Wlz niet expliciet voorzien in een oplossing voor deze situatie.
4.10.
Onder deze omstandigheden had het college moeten onderzoeken of de bijstand met toepassing van de afstemmingsbepaling van artikel 18, eerste lid, van de PW, had moeten worden vastgesteld op een hoger bedrag, zodat het in mindering brengen van de maandelijks ontvangen bedragen per saldo niet zal leiden tot een voor haar financieel schrijnende situatie. Het college had dan ook alle relevante omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellante ten tijde in geding moeten onderzoeken. Door dat na te laten heeft het college geen volledig beeld gekregen waardoor het college niet heeft kunnen vaststellen of de korting op de bijstand in combinatie met de verplichting tot het betalen van een eigen bijdrage in het geval van appellante leidt tot een voor haar financieel schrijnende situatie, en daarmee tot een zeer bijzondere situatie zoals in 4.6 bedoeld.
Conclusie en gevolgen
4.11.
Het hoger beroep slaagt dus. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Raad verklaart alsnog het beroep tegen het besluit van 6 juni 2019 gegrond en vernietigt dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad beschikt over onvoldoende informatie om zelf in de zaak te voorzien. Het college zal namelijk het in 4.10 bedoelde onderzoek moeten verrichten.
4.12.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld. Dit betekent concreet dat het college een nieuw besluit naar aanleiding van het bezwaar van appellante moet nemen, waarbij het college uitgaat van wat in deze uitspraak staat. Als appellante het met een nieuw besluit niet eens is, kan zij daartegen alleen bij de Raad beroep instellen.
Proceskosten
5. Appellante krijgt een vergoeding voor haar proceskosten van € 1.674,- in beroep (2 punten) en € 2.092,50,- in hoger beroep (2,5 punten) voor verleende rechtsbijstand, in totaal een bedrag van € 3.766,50. Appellante krijgt ook het door haar betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep terug, in totaal € 178,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 6 juni 2019;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.766,50;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en D.S. de Vries en K.M.P. Jacobs als leden, in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 september 2023.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) N. van der Horn
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
In artikel 18, eerste lid, van de PW is bepaald dat het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemt op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
In artikel 31, eerste lid, van de PW is, voor zover van belang, bepaald dat tot de middelen worden gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
In artikel 31, tweede lid, aanhef en onder f, van de PW is vermeld: “niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend vergoedingen en tegemoetkomingen, waaronder begrepen de tegemoetkoming ontvangen op grond van artikel 19 van de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten, voor, alsmede de vermindering of teruggave van, loonbelasting of inkomstenbelasting en van premies volksverzekeringen op grond van kosten die niet tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten behoren, tenzij voor deze kosten bijstand wordt verleend.”.
Ingevolge artikel 3.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1o, van de Wlz omvat het op grond van de Wlz verzekerde pakket: verblijf in een instelling, met inbegrip van voorzieningen die niet ten laste van de verzekerde kunnen komen, waaronder in elk geval het verstrekken van eten en drinken;
Ingevolge artikel 3.3.1, eerste lid, van de Wlz, voor zover van belang, kan de verzekerde die recht heeft op zorg, ervoor kiezen om zijn recht tot gelding te brengen met zorg in natura, bestaande uit zorg met verblijf in een instelling, een volledig pakket thuis als bedoeld in artikel 3.3.2, eerste lid, onderdeel a, of een modulair pakket thuis als bedoeld in artikel 3.3.2, eerste lid, onderdeel b, dan wel met een persoonsgebonden budget.
Ingevolge artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wlz, voor zover van belang, laat de Wlz-uitvoerder zorg in natura leveren zonder dat de verzekerde in een instelling verblijft, door middel van een integraal en volledig pakket thuis, te verlenen door of onder verantwoordelijkheid van één zorgaanbieder.
Ingevolge artikel 3.3.1.3 van het Besluit langdurige zorg (Blz) is een verzekerde een eigen bijdrage verschuldigd aan het CAK.
Ingevolge artikel 3.3.2.2, negende lid, van het Blz is op aanvraag van de verzekerde de eigen bijdrage niet verschuldigd indien de verzekerde een uitkering als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Participatiewet ontvangt, indien hij een inkomen heeft dat gelijk is aan of lager is dan de in dat artikel genoemde normbedragen die gelden voor de daarbij genoemde omstandigheden of indien hij op grond van artikel 13, tweede lid, onderdeel a, van die wet geen uitkering ontvangt.
In artikel 23, eerste lid, van de PW zijn de bijstandsnormen bij verblijf in een inrichting neergelegd.