Uitspraak
21/3429 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 augustus 2021, 19/2935 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 7 september 2023
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Bij brief van 25 augustus 2017 heeft het college appellante, voor zover hier van belang, meegedeeld dat het aanbod van 10 juli 2017 voor een minnelijke regeling is ingetrokken. Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt, maar het college heeft met een besluit van 2 mei 2019 (bestreden besluit) de intrekking van het aanbod gehandhaafd en onder meer dit bezwaar ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep hiertegen gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit op dat punt vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen de intrekking niet-ontvankelijk te verklaren.
Namens appellante heeft mr. R.J.M.C.I. Janischka hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 juli 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Janischka. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.J. van der Vlist.
Namens appellante heeft mr. Janischka ter zitting verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante is vanaf 1 juni 1997 werkzaam bij de gemeente Rotterdam.
1.2.
In 2017 hebben een aantal gesprekken plaatsgevonden om te bezien of tot een minnelijke oplossing kon worden gekomen over een jarenlang slepende kwestie over de inschaling van appellante.
1.3.
Bij brief van 10 juli 2017 heeft het college appellante een laatste aanbod gedaan voor een minnelijke regeling. Met dit aanbod heeft het college getracht om het geschil met appellante te beslechten. Hierbij is het college ervan uitgegaan dat met dit voorstel de periode tot december 2016 wordt afgesloten en dat daarop niet meer wordt teruggekomen qua salariëring. Het college heeft bij het aanbod als voorwaarde gesteld dat appellante haar lopende beroepzaak intrekt.
1.4.
Appellante heeft bij e-mailbericht van 4 augustus 2017 gereageerd op het aanbod van het college. In haar reactie heeft appellante vermeld dat zij het beroep intrekt, maar gelijktijdig heeft zij verzocht om vergoeding van schade, bestaande uit onder meer misgelopen salaris voor de periode vanaf indiensttreding tot en met 2015.
1.5.
Bij brief van 25 augustus 2017 heeft het college aan appellante meegedeeld, voor zover hier van belang, dat het aanbod is ingetrokken.
1.6.
Het college heeft bij besluit van 2 mei 2019 (bestreden besluit) de bezwaren van appellante tegen onder meer de intrekking van het aanbod voor een minnelijke regeling ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bevoegd was het aanbod in te trekken, omdat appellante het aanbod niet onvoorwaardelijk heeft geaccepteerd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, voor zover gericht tegen de intrekking van het aanbod om een minnelijke regeling te treffen. De rechtbank heeft het bestreden besluit op dat punt vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen de intrekking van het aanbod niet-ontvankelijk te verklaren. Volgens de rechtbank is het doen van een aanbod om een minnelijke regeling te treffen op zichzelf geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of een daarmee gelijkgestelde feitelijke handeling. Een aanbod brengt immers geen wijziging in iemands rechtspositie tot stand. Dit geldt ook voor de intrekking van een aanbod. Dit is alleen anders als de regeling tot stand is gekomen en het bestuursorgaan een besluit ter uitvoering daarvan neemt of weigert om een dergelijk besluit te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank doet deze situatie zich hier niet voor. Appellante heeft, gezien haar reactie op het aanbod, het aanbod niet aanvaard en er is daarom geen minnelijke regeling tot stand gekomen. Het bezwaar van appellante tegen de intrekking had daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Het standpunt van appellante
3. Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank het bezwaar tegen de intrekking van het aanbod ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ten onrechte heeft de rechtbank geoordeeld dat de intrekking van het aanbod voor een minnelijke regeling geen appellabel besluit of handeling is. Volgens appellante is er definitieve overeenstemming bereikt tussen partijen over alle relevante onderdelen van de minnelijke regeling. Appellante is subsidiair van oordeel dat het aanbod niet meer ingetrokken kan worden, omdat dit onzorgvuldig en/of in strijd is met de eisen van de precontractuele goede trouw, nu bijna overeenstemming was bereikt. Daarnaast heeft appellante verzocht om een schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bezwaar van appellante tegen de intrekking van het aanbod voor een minnelijke regeling niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Daarnaast beoordeelt de Raad het verzoek om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt, maar dat er vanwege de lange duur van de procedure wel aanleiding bestaat voor een schadevergoeding. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De niet-ontvankelijkheid
4.2.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de (schriftelijke) mededeling van het college dat het aanbod voor een minnelijke regeling is ingetrokken geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, of een met een besluit gelijkgestelde appellabele handeling, als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, van de Awb. De overwegingen die hieraan ten grondslag gelegd zijn, worden geheel onderschreven. De intrekking van het aanbod kan niet aangemerkt worden als de weigering om een besluit ter uitvoering van die regeling te nemen, omdat er geen minnelijke regeling tot stand is gekomen. Anders dan appellante stelt, is geen definitieve overeenstemming bereikt tussen partijen over alle relevante onderdelen van de minnelijke regeling. Het financiële aanbod van het college was erop gericht om het geschil tussen partijen met betrekking tot de inschaling en het salaris definitief te beslechten. Appellante heeft weliswaar ingestemd met de voorwaarde om haar lopende beroepzaak in te trekken, maar tegelijkertijd heeft zij verzocht om schadevergoeding die betrekking heeft op haar salaris over de periode die het college juist definitief wilde afsluiten. Nu appellante in het emailbericht van 4 augustus 2017 juist de kern van het probleem, de salariëring over de afgelopen jaren, weer ter discussie stelde, is ook, anders dan appellante stelt, van het nagenoeg bereikt hebben van overeenstemming geen sprake, nog daargelaten welke consequenties daaraan verbonden zouden moeten worden, indien dat wel het geval zou zijn.
4.3.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het bezwaar van appellante tegen de intrekking van het aanbod voor een minnelijke regeling terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Vergoeding van schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn
4.4.
Appellante heeft ter zitting verzocht om vergoeding van schade in verband met een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
4.5.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [1] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Daarbij is in beginsel een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
4.6.
Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante op 12 september 2017 tot de datum waarop de Raad deze uitspraak heeft gedaan, zijn (naar boven afgerond) zes jaar verstreken. De Raad ziet geen aanleiding de redelijke termijn voor deze procedure op meer dan vier jaar te stellen. De redelijke termijn is hier dan ook met (bijna) twee jaar (24 maanden) overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van vier maal € 500,-, zijnde in totaal € 2.000,-.
4.7.
Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaarschrift vanaf de datum van ontvangst, 12 september 2017, tot de datum van het bestreden besluit, 2 mei 2019 (naar boven afgerond) één jaar en acht maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn in de bestuurlijke fase met veertien maanden is overschreden. Verder is sprake van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase nu deze meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De redelijke termijn is dus zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase geschonden. Voor berekening van het bedrag van de schadevergoeding dat voor rekening komt van het college onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 1.167,- (14/24 deel van € 2.000,-). De Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 833,- (10/24 deel van € 2.000,-).
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het hoger beroep slaagt niet. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd, voor zover aangevochten. Het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen tot een bedrag van € 2.000,-, te betalen door het college en de Staat zoals omschreven in 4.7.
5.2.
Aanleiding bestaat om het college en de Staat elk voor de helft te veroordelen in de proceskosten van appellante voor verleende rechtsbijstand in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op een bedrag van € 418,50 (één punt voor het indienen van het schadeverzoek, met een wegingsfactor van 0,5). Daarvan dragen het college en de Staat ieder € 209,25. Nu het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.167,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 833,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 209,25;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 209,25.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en L.M. Tobé en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) M. Dafir