Uitspraak
22/827 AW, 22/3613 AW
Datum uitspraak: 30 juni 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 februari 2022, 21/1756 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de korpschef van politie (korpschef)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 20 augustus 2020 heeft de korpschef bepaald dat het betrokkene vanaf zes maanden na bekendmaking van dat besluit niet langer is toegestaan haar nevenwerkzaamheden als schrijftolk binnen de politieorganisatie te verrichten en dat het eerdere toekennend besluit daartoe als ingetrokken moet worden beschouwd. Betrokkene heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar de korpschef is met een besluit van 17 februari 2021 (bestreden besluit) bij dit besluit gebleven.
Betrokkene heeft tegen dat laatste besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard.
De korpschef heeft hoger beroep ingesteld. Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak gevoegd met de zaak met nummer 22/1492 AW behandeld op de zitting van 7 april 2023. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. N.D. Dane. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door L. Lammers en mr. J. Wegen. In de gevoegde zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Het gaat in deze zaak kort gezegd om de vraag of de korpschef mocht besluiten om de in 2009 aan betrokkene verleende toestemming om nevenwerkzaamheden als tolk/vertaler te mogen verrichten binnen de politie, te beëindigen met een afbouwperiode van zes maanden.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene werkt sinds [datum] 1990 bij de politie, als laatste in de functie van [naam functie] , gedurende 36 uur per week.
1.2.
Bij besluit van 10 februari 2009 heeft de korpschef aan betrokkene toestemming verleend voor het verrichten van nevenwerkzaamheden als tolk/vertaler. Betrokkene verrichtte als zzp’er nevenwerkzaamheden bij onder meer de eigen politieorganisatie als ‘schrijftolk’. Dit kwam er feitelijk op neer dat zij opgenomen verhoren (audio- en videobestanden) letterlijk uitschreef. Haar eigen werk bij de politie, dus als politieambtenaar, betroffen deels precies dezelfde werkzaamheden.
1.3.
Tijdens de reorganisatie naar de Nationale Politie bleek dat de 26 regiokorpsen verschillend omgingen met nevenwerkzaamheden door politiemedewerkers. De korpschef heeft om die reden met ingang van 1 januari 2015 één nationaal beleid vastgesteld, dat is neergelegd in de notitie 'Nevenwerkzaamheden 2014’ (Notitie). Eén van de uitgangspunten van deze Notitie is:
“De politie laat geen eigen medewerkers nevenwerkzaamheden (anders dan volontaire vrijwillige politieambtenaar) verrichten binnen de politieorganisatie. Dit geldt voor de gehele politie, niet alleen binnen de eenheid waar de medewerker tewerkgesteld is.”
1.4.
Aan deze Notitie is aanvankelijk geen uitvoering gegeven. Naar aanleiding van een klacht vanuit de advocatuur dat de politie ten onrechte eigen medewerkers als tolk inhuurt is bij brief van 3 mei 2019 namens de korpsleiding aan de leidinggevenden verzocht om het beleid zoals neergelegd in de Notitie actief uit te dragen en de besluiten waarbij toestemming is verleend om deze nevenwerkzaamheden binnen de politieorganisatie te verrichten overeenkomstig dit beleid aan te passen.
1.5.
Bij besluit van 20 augustus 2020, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft de korpschef onder verwijzing naar de Notitie en de brief van 3 mei 2019 bepaald dat het betrokkene zes maanden na bekendmaking van het besluit (dat is bekendgemaakt op 13 oktober 2020) niet langer is toegestaan haar tolk- en vertaalwerkzaamheden binnen de politieorganisatie te verrichten en dat het eerdere toekennend besluit daartoe als ingetrokken moet worden beschouwd.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de korpschef opgedragen om met inachtneming van die uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het uitgangspunt in de Notitie de grenzen van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) te buiten gaat. Dit artikel biedt net als voorheen artikel 125quinquies, eerste lid, aanhef en onder d, van de AW 2017 een waarborg dat niet willekeurig nevenwerkzaamheden kunnen worden verboden, maar dat aan de hand van concrete feiten aannemelijk wordt gemaakt dat in voorkomend geval de goede functievervulling of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met de functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Er moet een samenhang zijn tussen de nevenwerkzaamheden en de functievervulling van de betrokken ambtenaar. Voor het verbieden van nevenwerkzaamheden die nadelig (kunnen) zijn voor de openbare dienst zonder dat er een verband is met de functievervulling van de ambtenaar die de nevenwerkzaamheden verricht, biedt artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de AW 2017 geen ruimte. Dit volgt ook uit het beginsel van vrije arbeidskeuze, zoals neergelegd in artikel 19, derde lid, van de Grondwet. Betrokkene werkt in de functie van [naam functie]. Haar nevenwerkzaamheden bestaan uit het letterlijk uitschrijven van verhoren. De rechtbank heeft vastgesteld dat de korpschef in het geval van betrokkene niet heeft onderzocht en evenmin aan de hand van concrete feiten aannemelijk heeft gemaakt dat door het verrichten van deze nevenwerkzaamheden door betrokkene de goede functievervulling of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met haar functievervulling, in het gedrang zou (kunnen) komen. De korpschef heeft in dit kader geen enkel verband gelegd met de vervulling door betrokkene van haar functie van [naam functie], terwijl dat wel had gemoeten. De rechtbank komt tot de conclusie dat de korpschef het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig heeft voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende heeft gemotiveerd.
Het standpunt van de korpschef
3. De korpschef is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken
.
.
Het oordeel van de Raad
Hoger beroep korpschef
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit van de korpschef, inhoudende dat het betrokkene zes maanden na bekendmaking van het besluit niet langer is toegestaan haar tolk- en vertaalwerkzaamheden binnen de politieorganisatie te verrichten en dat het eerdere toekennend besluit daartoe als ingetrokken moet worden beschouwd, heeft vernietigd. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die de korpschef in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De Raad stelt voorop dat de korpschef bevoegd is tot een dergelijke herziening over te gaan, mits hij bij het uitoefenen van die bevoegdheid niet in strijd komt met geschreven of ongeschreven recht.
4.2.1.
De korpschef heeft betoogd dat het verrichten van nevenwerkzaamheden als tolk/vertaler binnen de politieorganisatie niet in overeenstemming is met de Notitie en de brief van 3 mei 2019. De korpschef heeft met dit beleid invulling willen geven aan artikel 8, eerste lid, van de AW 2017 waarin is bepaald dat het de ambtenaar niet is toegestaan nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Het verrichten van nevenwerkzaamheden als tolk/vertaler binnen de politie brengt risico’s mee voor de goede functionering van de politieorganisatie. Indien een verdachte in een vreemde taal wordt gehoord door een politieambtenaar, moet de verdachte ervan uit kunnen gaan dat de tolk onpartijdig en onbevooroordeeld het gesprek vertaalt. Een verdachte die achteraf hoort dat de tolk ook bij de politie werkt, kan daaruit de (al dan niet terechte) conclusie trekken dat de tolk bij het verhoor niet onafhankelijk is geweest. Dat kan leiden tot onherstelbare imagoschade voor de politie. Daarnaast is bij zowel tolk- als vertaalwerkzaamheden van belang dat de politie zonder vooringenomenheid kiest uit de beschikbare tolken. Ook de (schijn van) belangenverstrengeling bij de inschakeling van tolken dient te worden voorkomen.
4.2.2.
Betrokkene is van mening dat artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de AW 2017 er aan in de weg staat dat er willekeurig nevenwerkzaamheden kunnen worden verboden; er moet aan de hand van concrete feiten kunnen worden aangetoond dat de samenhang met de eigen functievervulling zodanig is dat de goede functievervulling of de goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid is verzekerd.
4.2.3.
De Raad stelt voorop dat de korpschef heeft erkend dat de integriteit van betrokkene en de kwaliteit van haar werk buiten kijf staat. Ook stelt de Raad vast dat betrokkene als ingehuurde ‘schrijftolk’ hetzelfde werk deed als in haar eigen functie en dat het daarbij gaat om het woordelijk of letterlijk uitwerken van politieverhoren. In zoverre is de zaak van betrokkene niet op één lijn te stellen met de gevoegde zaak 22/1492, waarin heden afzonderlijk uitspraak wordt gedaan, en de zaak waarin de Raad op 27 oktober 2022 uitspraak [1] heeft gedaan. In die zaken was sprake van tolk- en vertaalwerkzaamheden, waarbij zich per definitie interpretatieruimte voordoet, die meebrengt dat er schijn van partijdigheid kan zijn. Bij het woordelijk of letterlijk uitwerken van verhoren zoals dat betrokkene is opgedragen, is die interpretatieruimte er niet zodat de schijn van partijdigheid niet direct al door de aard van het werk en voor wie men in vaste dienst werkt, kan worden ingegeven.
4.2.4.
De korpschef heeft ook betoogd dat hij vanuit een oogpunt van een goede vervulling van de openbare dienst tot uitgangspunt mocht nemen, dat politiemedewerkers geen nevenwerkzaamheden binnen de eigen organisatie meer mogen vervullen. De Raad volgt de korpschef hierin. Met de Notitie heeft de korpschef het beleid vastgesteld, dat hij voert op het punt van het spanningsveld tussen nevenwerkzaamheden van zijn ambtenaren en artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de AW 2017. Aldus is sprake van wetsinterpreterend beleid. Anders dan betrokkene is de Raad van oordeel dat dit beleid om politiemedewerkers niet toe te staan om binnen de politieorganisatie nevenwerkzaamheden (onder andere als tolk/vertaler) te verrichten niet in strijd is met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de AW 2017. De generieke belangenafwegingafweging gerelateerd aan de (neven)functie van de politieambtenaar is in dit kader dan ook niet onjuist. Ongeacht welke functie de ambtenaar binnen de politie vervult, moet mede vanuit het oogpunt van een goede vervulling van de openbare dienst (de schijn van) belangenverstrengeling en (imago)schade voor de politie worden voorkomen. Dit is onvoldoende gewaarborgd indien nevenwerkzaamheden worden verricht als tolk/vertaler voor de politie. Dat niet direct uitvoering is gegeven aan de Notitie, maar dat dit pas na de brief van 3 mei 2019 is gebeurd valt te begrijpen. Een klacht van een advocaat in een concrete zaak vormde hiervoor de aanleiding. Hierbij mogen verder ook de maatschappelijke ontwikkelingen een rol spelen, waarbij sprake is van een toenemend kritische opstelling van burgers richting de overheid en de politie in het bijzonder. Dit oordeel brengt mee dat het hoger beroep van de korpschef slaagt.
Bestreden besluit
4.3.
De Raad betrekt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, het bestreden besluit in zijn oordeel.
4.4.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het recht op vrije arbeidskeuze zoals neergelegd in artikel 19, derde lid, van de Grondwet en artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.4.2.
De Raad stelt vast dat het betrokkene nog steeds is toegestaan om nevenwerkzaamheden als tolk/vertaler te verrichten, alleen niet binnen de eigen politieorganisatie. De vrije keuze van arbeid wordt met de besluitvorming van de korpschef niet beperkt. Ook de wetgever heeft dit expliciet overwogen bij de totstandkoming van artikel 8 van Pro de AW 2017. [2] De memorie van toelichting zegt hierover onder meer dat een verbod immers uitsluitend kan worden opgelegd, indien de goede functie-uitoefening niet meer kan worden gewaarborgd. De ter uitvoering daarvan te geven voorschriften beperken het recht op vrije arbeidskeuze niet. Van strijd met artikel 19, derde lid, van de Grondwet of artikel 8 van Pro het EVRM is naar het oordeel van de Raad dan ook geen sprake.
4.5.1.
In het bestreden besluit heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat het door betrokkene als politiemedewerker verrichten van nevenwerkzaamheden als tolk/vertaler binnen de politieorganisatie het risico met zich brengt dat de goede functionering van de politie wordt geschaad en dat daarmee de goede functionering van de politie niet in redelijkheid is verzekerd. Dit belang van de politieorganisatie weegt volgens de korpschef zwaarder dan het meegewogen financiële belang van betrokkene vanwege het gedeeltelijk wegvallen van haar inkomsten uit nevenwerkzaamheden.
4.5.2.
Betrokkene heeft betoogd dat de afbouwperiode tegen de achtergrond van de omstandigheden van dit geval als ontoereikend moet worden gezien.
4.5.3.
De Raad begrijpt dit betoog zo dat betrokkene het bestreden besluit in strijd acht met het evenredigheidbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De Raad volgt haar hierin niet. Betrokkene heeft niet onderbouwd waarom het middel van beëindiging van de in 2009 verleende toestemming niet geschikt is om het daarmee beoogde doel te bereiken. Niet gezegd kan worden dat een minder belastend middel openstond, nu het gewoonweg niet langer verstrekken van opdrachten door de korpschef aan betrokkene als zzp’er hetzelfde gevolg heeft als de beëindiging van de toestemming. Dat betrokkene andere tolk- en vertaalwerkzaamheden verricht dan in de door de korpschef benoemde voorbeelden, doet er niet aan af dat ook dan de goede functionering van de openbare dienst kan worden geschaad. Verder leiden de financiële gevolgen die het bestreden besluit voor betrokkene heeft niet tot het oordeel dat dit besluit onredelijk bezwarend voor haar is. Hierbij is in aanmerking genomen dat betrokkene gedurende de afbouwperiode nog wel schrijftolkwerkzaamheden binnen de politieorganisatie heeft verricht en daarvoor een vergoeding heeft ontvangen, zodat er van nadeel in dit opzicht geen sprake is. Verder heeft te gelden dat betrokkene als zzp’er de nevenwerkzaamheden als tolk/vertaler binnen de politieorganisatie op basis van overeenkomst van opdracht en zonder werkgarantie verrichtte, dat de wens van een opdrachtgever om niet langer van de diensten van betrokkene gebruik te maken in beginsel tot het normale ondernemersrisico behoort en dat het haar nog wel is toegestaan om buiten de politieorganisatie tolk- en vertaalwerkzaamheden te verrichten. De conclusie is dan ook dat de korpschef gelet op de geboden afbouwperiode van zes maanden de toestemming om binnen de politieorganisatie nevenwerkzaamheden te verrichten als tolk/vertaler heeft mogen beëindigen.
Conclusie en gevolgen
4.6.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Dit brengt mee dat aan het bestreden besluit de grondslag komt te vervallen. De Raad verklaart het beroep van betrokkene alsnog ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit van 17 februari 2021 in stand blijft.
5. Betrokkene krijgt daarom geen vergoeding voor haar proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 februari 2021 ongegrond;
- vernietigt het besluit van 14 maart 2022.
Deze uitspraak is gedaan door Y. Sneevliet als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van E.J. van der Veldt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2023.
(getekend) Y. Sneevliet
(getekend) E.J. van der Veldt