Uitspraak
19.1414 AKW, 19/2559 AKW
Datum uitspraak: 12 januari 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 14 februari 2019, 18/3259 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft [A.] incidenteel hoger beroep ingesteld, een verweerschrift ingediend en verzocht de Svb te veroordelen tot vergoeding van schade.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
De Svb heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2021, (gedeeltelijk) door middel van beeldbellen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. O.F.M. Vonk en mr. S.M.C. Rooijers. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door [A.].
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene heeft op 8 november 2017 bij de Svb een aanvraag voor dubbele kinderbijslag ingediend op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) voor zijn zoon [B.], geboren op [geboortedag] 2010 en bekend met een Autisme Spectrum Stoornis (ASS).
1.2.
De Svb heeft bij besluit van 18 december 2017, gehandhaafd bij besluit van 20 juli 2018 (bestreden besluit), de aanvraag afgewezen. De Svb heeft hieraan het medisch advies van CIZ en het Beoordelingskader BUK (Beoordelingskader) ten grondslag gelegd. [B.] heeft geen intensieve zorg als bedoeld in artikel 7a van de AKW nodig en daarom wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor dubbele kinderbijslag. Na een heroverweging is zijn zorgscore op de peildatum 1 oktober 2017 vastgesteld op twee punten voor de items alleen thuis zijn en begeleiding buitenshuis, terwijl voor hem op die datum gezien zijn leeftijd (zes jaar) een minimale zorgscore van vier punten is vereist.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 18 december 2017 herroepen, bepaald dat betrokkene recht heeft op dubbele kinderbijslag met ingang van het vierde kwartaal van 2017 en bepaald dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De rechtbank heeft daartoe, voor zover van belang, overwogen dat het advies van CIZ wat betreft de functies lichaamshygiëne en eten en drinken niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet concludent is. De rechtbank heeft verder uit de beoordeling van CIZ afgeleid dat de beoordeling van deze functies niet medisch maar feitelijk van aard is. Hierdoor heeft de rechtbank geen aanleiding gezien de Svb op te dragen aan CIZ advies te vragen, maar beoordeeld of zij zelf in de zaak kan voorzien. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat voor beide functies een punt moet worden toegekend. Dit betekent dat de zorgscore van [B.] wordt vastgesteld op vier punten. Hierdoor komt betrokkene in aanmerking voor dubbele kinderbijslag.
3.1.
De Svb heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien.
3.2.
Betrokkene heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en verzocht de Svb te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Strijd met de goede procesorde
4.1.
De Svb heeft in hoger beroep een nader advies van CIZ ingezonden. Het verzoek van betrokkene om het advies buiten beschouwing te laten, omdat door de late indiening ervan in strijd met de goede procesorde is gehandeld, wordt afgewezen. De Svb heeft dit advies op 6 april 2020 ingezonden en betrokkene heeft ruim voldoende gelegenheid gehad om hierop te reageren, waarvan ook meermalen gebruik is gemaakt.
Beoordelingskader
4.2.1.
Op grond van artikel 7a, eerste lid, van de AKW heeft een verzekerde voor een tot zijn huishouden behorend kind dat drie jaar is of ouder, maar nog niet de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, recht op een verdubbeling van het bedrag aan kinderbijslag, genoemd in artikel 12, eerste en tweede lid, indien het kind is aangewezen op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen mate van intensieve zorg.
4.2.2.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering kinderbijslag (Buk) is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de AKW sprake als een kind zodanig ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard dat de verzorging en oppassing door de ouders in ernstige mate wordt verzwaard. Op grond van het tweede lid van artikel 11 van Pro het Buk worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop wordt vastgesteld of er sprake is van intensieve zorg als bedoeld in het eerste lid.
4.2.3.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Buk wint de Svb, om te bepalen of een kind intensieve zorg behoeft, een op medische gegevens gebaseerd advies in bij het Centrum indicatiestelling zorg, genoemd in artikel 7.1.1, eerste lid, van de Wet langdurige zorg. In het tweede lid is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de procedure alsmede de beoordelingscriteria waarop het advies, bedoeld in het eerste lid, wordt gebaseerd.
4.2.4.
In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen staat:
“(…) Deze regeling is het vervolg op de Regeling tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende meervoudig en ernstig lichamelijk gehandicapte kinderen die in 1997 in werking trad. De TOG is bedoeld voor ouders met thuiswonende ernstig gehandicapte kinderen die zeer veel extra inzet van de ouders vragen en die gelet op hun beperkingen aanspraak kunnen maken op opname in een intramurale inrichting. (…) In plaats van de TOG wordt dubbele kinderbijslag verleend aan ouders met thuiswonende ernstig gehandicapte kinderen die veel extra inzet van de ouders vragen. (…) Het onderhavige besluit bepaalt dat hiervan sprake is als het een kind betreft dat zodanig ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard dat de verzorging en oppassing door de ouders in ernstige mate wordt verzwaard. Dit criterium valt uiteen in twee voorwaarden: ten eerste dient het kind ernstig beperkt te zijn in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard. Deze voorwaarde vergt een objectief medische diagnose. Ten tweede dient de verzorging en oppassing van de ouders in ernstige mate te worden verzwaard als gevolg van die ziekte of stoornis. Dit wordt beoordeeld aan de hand van vijf items in elk van de twee categorieën «verzorging» en «oppassing». (…) Het is de bedoeling dat de omvang van de TOG-groep (circa 25.000 gerechtigden) gelijk blijft. Het is echter niet uit te sluiten dat er kinderen zijn die niet aan het nieuwe criterium zullen voldoen terwijl zij nu wel een AWBZ-indicatie en daardoor recht op TOG hebben. Daar staat tegenover dat er ouders zijn van wie de kinderen geen AWBZ-indicatie hebben die recht geeft op TOG (…), maar die wel recht op dubbele kinderbijslag krijgen op grond van het nieuwe beoordelingskader.” (Nota van toelichting, blz. 3-4; Stb. 2014, 556).
4.2.5.
In artikel 1 van Pro de (ministeriële) Regeling uitvoering dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg (Regeling) is bepaald, voor zover van belang, dat in deze regeling onder advies wordt verstaan: een op medische gegevens gebaseerd advies als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van het Buk.
4.2.6.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling kan de Svb vaststellen dat er sprake is van intensieve zorg indien het advies positief luidt. Op grond van het tweede lid, aanhef en onderdeel b, luidt het advies positief indien het kind blijkens de beoordeling van CIZ intensieve zorg nodig heeft.
4.2.7.
In artikel 3, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de beoordeling, bedoeld in
artikel 2, tweede lid, onderdeel b, tot stand komt aan de hand van de volgende items:
a. lichaamshygiëne;
b. zindelijkheid;
c. eten en drinken;
d. mobiliteit;
e. medische verzorging;
f. gedrag;
g. communicatie;
h. alleen thuis zijn;
i. begeleiding buitenshuis;
j. bezig houden, handreikingen.
In het tweede lid is bepaald dat indien het CIZ oordeelt dat er sprake is van een zware zorgbehoefte op een item, het CIZ op dit item een punt toekent.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, behoeft het kind intensieve zorg als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, indien het 6-9 jaar is en het CIZ minimaal 4 punten toekent.
4.3.1.
CIZ hanteert bij de beoordeling als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Regeling, het Beoordelingskader. Hierin is bij ieder item als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Regeling uitgewerkt wanneer een punt wordt toegekend. Verder is bij ieder item vermeld wanneer geen score wordt toegekend.
4.3.2.
De Svb neemt ook zelf het Beoordelingskader tot uitgangspunt en schaart zich achter het advies van CIZ, nadat de Svb heeft vastgesteld dat een advies van CIZ op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en concludent is.
4.3.3.
Zoals eerder overwogen in de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3029 is het Beoordelingskader aan te merken als een vaste gedragslijn en kan het Beoordelingskader als uitgangspunt voor de beoordeling van een aanspraak op dubbele kinderbijslag worden genomen. Uit wat betrokkene naar voren heeft gebracht volgt dat onduidelijkheid bestaat over de betekenis van het Beoordelingskader bij de beoordeling of sprake is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 11 van Pro het Buk. Met het oog hierop overweegt de Raad als volgt.
4.3.4.
In de uitspraak van 19 september 2018 ligt besloten dat het Beoordelingskader niet kan worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel en niet als zodanig kan worden toegepast. Het Beoordelingskader is wel aangemerkt als een vaste gedragslijn die als uitgangspunt voor de beoordeling kan worden genomen. Met dat oordeel is echter niet gegeven dat CIZ niet in een voorkomend geval, waarin de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven, per item als bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling, zou moeten beoordelen of, in weerwil van de criteria van het Beoordelingskader, sprake is van een situatie van intensieve zorg als bedoeld in artikel 11 van Pro het Buk. Het ligt in een voorkomend geval op de weg van de betrokkene om aan de hand van concrete, verifieerbare, objectieve feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat hiervan sprake is.
Beoordeling beroepsgronden
4.4.
De beroepsgronden van betrokkene over de rechtmatigheid van het Beoordelingskader als zodanig, slagen niet. Er bestaat geen rechtsregel waaruit volgt dat een vaste gedragslijn moet zijn gebaseerd op wetenschappelijke en medische onderbouwingen of dat inzichtelijk is hoe de vaste gedragslijn tot stand is gekomen.
4.5.
De beroepsgrond van de Svb dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien, slaagt. De Svb heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte volledig is afgegaan op de verklaringen van de ouders over de verleende zorg en dat de feitelijk verleende zorg alleen nog niet maakt dat deze zorg ook zijn oorzaak vindt in de bestaande aandoening van [B.]. Deze grond slaagt omdat artikel 11 van Pro het Buk verlangt dat het kind zodanig ernstig is beperkt in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuigelijke of geestelijke aard dat de verzorging en oppassing door ouders in ernstige mate wordt verzwaard. De rechtbank heeft niet onderkend dat hiervoor een objectief medische beoordeling nodig is.
4.6.
Uit wat is overwogen onder 4.5 volgt dat het hoger beroep van de Svb slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien, zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad beoordelen of aanleiding bestaat de Svb de opdracht te geven een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
5.1.
De Svb heeft in hoger beroep een aanvullend advies van CIZ overgelegd. De medisch adviseur van CIZ heeft over het item lichaamshygiëne vermeld dat de vermoeidheidsklachten die [B.] in de loop van de dag ervaart zijn geduid als overvraging in het kader van de ASS. Vanuit die aandoening kan het daarom passend zijn dat in de avond iemand in de badkamer moet blijven en aanwijzingen en hulp moet geven, gezien de snelle overprikkelbaarheid en vermoeidheid van [B.]. Verder houdt het advies in dat de permanente aanwezigheid en volledige hulp alleen ’s avonds kunnen worden verklaard vanuit de aandoening. Over het item eten en drinken staat in het advies dat uit de woorden ‘noodzaak tot continue aansporing’ in het Beoordelingskader moet worden afgeleid dat het moet gaan om continue aansporing bij elke maaltijd. De door betrokkene gestelde beperking is hiervoor onvoldoende. De Svb heeft zich op basis van dit advies op het standpunt gesteld dat de door betrokkene gestelde zorgbehoefte niet onderbouwd wordt door objectieve medische gegevens. Volgens de Svb is hiermee het door de rechtbank geconstateerde gebrek hersteld.
5.2.
Uit wat betrokkene heeft aangevoerd en uit de voorhanden zijnde objectief medische informatie volgt niet dat aan het advies van CIZ moet worden getwijfeld zodanig dat de Svb daar niet van heeft kunnen uitgaan. Mede ook omdat betrokkene voldoende gelegenheid heeft gehad om zelf (medische) stukken over te leggen en daarvan ook gebruik heeft gemaakt, bestaat geen aanleiding om een deskundige te benoemen.
5.3.
De beroepsgrond dat de Svb zich niet heeft mogen baseren op het advies van CIZ omdat CIZ verzuimd heeft te beoordelen of bij [B.] op de relevante items sprake is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van het Buk in afwijking van de criteria van het Beoordelingskader, slaagt niet. Weliswaar getuigt de advisering van CIZ in deze zaak van een te mechanische, rigide toepassing van het Beoordelingskader, maar hetgeen betrokkene aan concrete, verifieerbare objectieve gegevens van feitelijke en medische aard naar voren heeft gebracht is in dit geval onvoldoende voor twijfel aan het advies van CIZ. Namens de Svb is ter zitting verklaard dat aan CIZ is gevraagd of in het geval van [B.] aanleiding bestaat af te wijken van het Beoordelingskader, maar dat CIZ te kennen heeft gegeven dat daarvoor geen aanleiding is. Betrokkene van zijn kant heeft niet met concrete, verifieerbare objectieve gegevens aannemelijk gemaakt dat in het geval van [B.] in afwijking van het Beoordelingskader sprake is van een zodanig intensieve zorg dat punten worden gescoord op de items lichaamshygiëne en eten en drinken. De verklaringen van de ouders zijn hiervoor onvoldoende. Dit betekent dat geen aanleiding bestaat de Svb opdracht te geven om CIZ te vragen de beoordeling over te doen.
5.4.
Uit het voorgaande volgt dat gelet op de voorhanden zijnde gegevens terecht geen punten zijn toegekend voor de items lichaamshygiëne en eten en drinken. Dit betekent dat slechts twee punten zijn toegekend, terwijl een minimale zorgscore van vier punten is vereist. Gelet hierop kan de beroepsgrond over het niet toekennen van een punt voor het item gedrag onbesproken blijven.
Conclusie
5.5.
Uit wat is overwogen onder 4.1 tot en met 5.4 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat het incidenteel hoger beroep niet slaagt. De Raad zal de uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien. Uit wat is overwogen onder 5.1 tot en met 5.4 volgt dat aanleiding bestaat te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand worden gelaten. Gelet hierop is er geen grond voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door D.S. de Vries als voorzitter en E.J. Otten en R.M. van Male als leden, in tegenwoordigheid van E.J. van der Veldt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022.
(getekend) D.S. de Vries
(getekend) E.J. van der Veldt