Uitspraak
19/2669 AW-G t/m 19/2678 AW-G, 20/1538 AW-G t/m 20/1547 AW-G, 20/1548 AW-G t/m 20/1557 AW-G
Datum uitspraak: 14 oktober 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Gerectificeerde uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 mei 2019, 18/6370 (aangevallen uitspraak) en het beroep tegen de besluiten van 2 juli 2019 en 18 maart 2020 (nadere besluiten)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
[betrokkene 1] te [woonplaats 1] en negen anderen als vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (betrokkenen)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene [betrokkene 1] heeft, mede namens de negen andere betrokkenen, een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 2 juli 2019 een nieuw besluit genomen en op 18 maart 2020 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2021. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Th.M. van Doesum, advocaat, mr. S. de Jong en drs. T. Offermans. Betrokkenen hebben zich laten vertegenwoordigen door betrokkene [betrokkene 1] .
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2.1. Betrokkenen waren werkzaam bij [naam dienst] ( [dienst] ) van de gemeente Amsterdam in de functie van [naam functie 1] , salarisschaal 9. Vanwege de verschillen in typering en waardering tussen de verschillende diensten en stadsdelen is in 2009 voor de gemeente Amsterdam een gemeentebreed generiek functiegebouw ontwikkeld. Dit nieuwe functiegebouw is onderverdeeld in dertien functiefamilies en heeft als uitgangspunt dat daarin de aard van de werkzaamheden wordt beschreven en niet de vakgebieden. Bij de naamgeving binnen een functiefamilie is gebruik gemaakt van een letteraanduiding, waarbij A de lichtste functie is.
2.2. Bij besluit van 19 juli 2013, na bezwaar van betrokkenen [betrokkene 1] , [betrokkene 6], [betrokkene 5] en [betrokkene 10], gehandhaafd bij besluit van 7 januari 2014, heeft het college betrokkenen met ingang van 1 mei 2013 definitief geplaatst in de generieke functie van [naam functie 2] (met als werknaam [werknaam] ), salarisschaal 9. Bij uitspraak van 20 maart 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:1469) heeft de rechtbank het beroep van betrokkene [betrokkene 1] tegen het besluit van 7 januari 2014 ongegrond verklaard. Betrokkene [betrokkene 1] heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld.
2.3. Naar aanleiding van een reorganisatie is bij besluit van 16 december 2014 aan de functie [naam functie 2] bij [dienst] functiecategorie 1 toegekend en zijn betrokkenen met ingang van 1 januari 2015 geplaatst binnen het cluster [naam cluster] ( [cluster 1] ). Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
2.4. Omdat de gemeente is gebleken dat er bij de reorganisatie en stedelijke omzetting per 1 januari 2015 door de samenvoeging van de functies onterechte verschillen waren in waardering, is in oktober 2015 een stedelijk harmonisatieproject gestart met als doel de verschillen in de samengestelde teams voor wat betreft generieke functies, werktitels en functieschalen op te heffen. In februari 2017 is een eindrapportage uitgebracht. In deze harmonisatie is de groep medewerkers waartoe betrokkenen behoren oorspronkelijk wel aangemeld, maar uiteindelijk niet meegenomen.
2.5. De medewerkers die behoorden tot het cluster [cluster 2] zijn na afronding van het harmonisatieproject in de functie [naam functie 3] , salarisschaal 10, geplaatst per 1 januari 2015.
2.6. Betrokkenen hebben op 2 juni 2017 een verzoek tot inschaling in salarisschaal 10 gedaan omdat medewerkers van andere afdelingen, waaronder het [cluster 2] , die soortgelijk werk verrichten ook in die schaal beloond worden. Volgens betrokkenen dient hun functiebeschrijving te worden aangepast aan die van [naam functie 4] en dient de functiebenaming vervolgens te worden gewijzigd naar [naam functie 3] met bijbehorende salarisschaal 10.
2.7. Op 17 november 2017 hebben betrokkenen een verzoek om terug te komen (herziening) van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014 gedaan op grond van nieuw gebleken feiten en omstandigheden die zij niet eerder dan in september en november 2017 onder ogen hebben gekregen. Betrokkenen hebben als nieuwe feiten of omstandigheden aangevoerd:
- kennisneming van het document “het koppelingsadvies cq motivering koppeling generieke functie” van onbekende datum;
- het feit dat het [cluster 2] eind 2016 in het kader van de functieharmonisering de functieprofielen heeft geactualiseerd naar de functiefamilie Beleidsrealisatie en op basis daarvan een (nieuw) koppelingsadvies heeft afgegeven, en
- kennisneming per 1 november 2017 via een e-mail van de directeur van het feit dat de gemeente zich ervan bewust was dat er bij de reorganisatie en stedelijke omzetting per 1 januari 2015 door de samenvoeging van de functies onterecht verschillen waren ontstaan in waardering en dat daarom het stedelijk harmonisatietraject is opgestart, dat voor de afdeling van betrokkenen om onduidelijke redenen is stopgezet.
- kennisneming van het document “het koppelingsadvies cq motivering koppeling generieke functie” van onbekende datum;
- het feit dat het [cluster 2] eind 2016 in het kader van de functieharmonisering de functieprofielen heeft geactualiseerd naar de functiefamilie Beleidsrealisatie en op basis daarvan een (nieuw) koppelingsadvies heeft afgegeven, en
- kennisneming per 1 november 2017 via een e-mail van de directeur van het feit dat de gemeente zich ervan bewust was dat er bij de reorganisatie en stedelijke omzetting per 1 januari 2015 door de samenvoeging van de functies onterecht verschillen waren ontstaan in waardering en dat daarom het stedelijk harmonisatietraject is opgestart, dat voor de afdeling van betrokkenen om onduidelijke redenen is stopgezet.
2.8. Bij besluit van 1 december 2017 heeft het college het herzieningsverzoek van 17 november 2017 en het verzoek om functieonderhoud van 2 juni 2017, dat volgens het college eveneens neerkomt op een verzoek om herziening van voornoemde besluiten, afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het koppelingsadvies, het feit dat het [cluster 2] de functieprofielen heeft geactualiseerd en een eventuele stopzetting van het stedelijk harmonisatietraject zijn volgens het college geen nieuwe feiten of omstandigheden als bedoeld in die bepaling.
2.9. Bij besluit van 10 september 2018 (bestreden besluit) heeft het college overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie het bezwaar van betrokkenen tegen het besluit van 1 december 2017 ongegrond verklaard. Het bezwaar, voor zover gericht tegen de managementbeslissing om de functies van betrokkenen niet mee te nemen in de harmonisatie, is niet-ontvankelijk verklaard omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw primair besluit te nemen op het verzoek om functieonderhoud en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen ten aanzien van het bij besluit van 1 december 2017 afgewezen verzoek om herziening. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, het volgende overwogen.
Verzoek om functieonderhoud
3.1. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit voor het eerst een beslissing heeft genomen op het verzoek om functieonderhoud, dat het bestreden besluit in zoverre een primair besluit is en dat partijen op de zitting hebben ingestemd met een rechtstreeks beroep. Tijdens de zitting is onder andere naar voren gekomen dat niet alle stappen in een op zichzelf staande beoordeling van een verzoek om functieonderhoud volledig zijn uitgevoerd, maar dat de functiedeskundige zich beperkt heeft tot een vergelijking van de taken en werkzaamheden tussen de genoemde functies. Het college heeft ter zitting toegezegd alsnog over te willen gaan tot een op zichzelf staande beoordeling van het verzoek om functieonderhoud en dat er in bepaalde opzichten samenhang is met het verzoek om herziening. De uitkomst van het onderzoek functieonderhoud kan mogelijk van invloed zijn op het gedane verzoek om herziening. Om die reden zal het college na de uitkomst van het functieonderhoud ook nogmaals het verzoek om herziening inhoudelijk beoordelen. Gelet daarop concludeert de rechtbank dat over bepaalde onderwerpen nog onduidelijkheid bestaat en dat om deze reden sprake is van een gebrek in de motivering van het bestreden besluit voor zover daarbij is beslist op het verzoek om functieonderhoud. De rechtbank ziet echter geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat er in de besluitvorming nog onvoldoende inhoudelijke (her)overweging heeft plaatsgevonden door het college.
Verzoek om herziening
3.2. De rechtbank concludeert dat bij bestreden besluit 2 het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om herziening door het college ten onrechte is opgevat als bezwaar tegen het terugtrekken van de functies van betrokkenen uit het harmonisatieproject en hiermee ten onrechte op dit punt niet-ontvankelijk is verklaard. Doordat er mogelijk samenhang is met het nog uit te voeren onderzoek functieonderhoud kan de rechtbank ook wat betreft het verzoek om herziening niet zelf in de zaak voorzien.
Nadere besluiten
4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 2 juli 2019 de verzoeken om functieonderhoud van 2 juli 2017 (opnieuw) afgewezen. Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 2 juli 2017 en 1 december 2017 ongegrond verklaard. De Raad zal de besluiten van 2 juli 2019 en 18 maart 2020 (nadere besluiten) met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Awb in de beoordeling betrekken.
5. De Raad komt op grond van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling. De Raad bespreekt eerst het beroep van betrokkenen tegen de nadere besluiten.
Verzoek functieonderhoud
5.1. Betrokkenen willen met hun beroep tegen de nadere besluiten bereiken dat alsnog een koppeling plaatsvindt van hun werkzaamheden van [naam functie 1] aan de generieke functie [naam functie 3] , salarisschaal 10, per 1 januari 2015. Dit is terecht opgevat als een verzoek om functieonderhoud.
5.2. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2263) en (uitspraak van 21 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2588), gaat het bij een verzoek om functieonderhoud niet om de beantwoording van de vraag of de functiebeschrijving correct is en of de feitelijk opgedragen werkzaamheden (tevens) onder een andere functiebeschrijving kunnen worden gebracht, maar of de feitelijk opgedragen werkzaamheden gedurende langere tijd wezenlijk afwijken van de functiebeschrijving. Het is aan de ambtenaar om dat aannemelijk te maken.
5.3. De Raad is van oordeel dat betrokkenen onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat hun werkzaamheden
wezenlijkafweken van die van de [naam functie 2] en in de kern overeenkwamen met die van de functie [naam functie 3] . Weliswaar zijn er overeenkomsten aan te wijzen, maar de Raad maakt uit de functiebeelden op dat de Bfunctie zwaarder en gecompliceerder is dan de A-functie. Dit blijkt vooral uit de door betrokkenen aangevoerde aspecten beleidsrealisatie (operationeel of tactisch), afbreukrisico, aandachtsgebied (een- of meerdimensionaal) en beslissingsruimte, die de Raad hieronder bespreekt.
wezenlijkafweken van die van de [naam functie 2] en in de kern overeenkwamen met die van de functie [naam functie 3] . Weliswaar zijn er overeenkomsten aan te wijzen, maar de Raad maakt uit de functiebeelden op dat de Bfunctie zwaarder en gecompliceerder is dan de A-functie. Dit blijkt vooral uit de door betrokkenen aangevoerde aspecten beleidsrealisatie (operationeel of tactisch), afbreukrisico, aandachtsgebied (een- of meerdimensionaal) en beslissingsruimte, die de Raad hieronder bespreekt.
Tactische beleidsrealisatie
5.3.1. Dat in de A-functie sprake is van tactische beleidsrealisatie, te weten een bijdrage aan de organisatiedoelstelling en de wijze van organiseren van die bijdrage, is niet aannemelijk. De enkele deelname van betrokkenen aan werkgroepen en overlegvormen, waarin beleid aan de orde is, brengt nog niet mee dat dit op tactisch niveau ligt. Betrokkenen signaleren knelpunten vanuit hun werkzaamheden, die vervolgens door de beleidsmedewerker worden opgepakt. Dat betrokkenen daarbij mogelijk een oplossingsrichting aangeven maakt niet dat daarmee sprake is van een beleidsrealisatie, die uitstijgt boven het operationele niveau.
Afbreukrisico
5.3.2. Het afbreukrisico is gedefinieerd als de (im)materiële schade voor de organisatie die kan ontstaan door de aard van de werkzaamheden binnen de functie. Er moet onder meer worden gekeken naar de mate waarin de schade kan voorkomen en de herstelmogelijkheden. Met het college is de Raad van oordeel dat de gevolgen van het handelen van de [naam functie 1] relatief eenvoudig kunnen worden hersteld, of in beroep of door ambtshalve herziening van het primaire besluit. Omdat betrokkenen vastgesteld beleid uitvoeren en geen beleidskeuzes maken ligt de verantwoordelijkheid bij de betrokken wethouder. Het afbreukrisico is terecht beoordeeld als niet aanwezig of beperkt. Voor de B-functie is dit risico groter, bijvoorbeeld omdat anders dan bij betrokkenen sprake is van tactische advisering.
Aandachtsgebieden
5.3.3. Betrokkenen hebben ter zitting van de Raad bevestigd dat het overgrote deel van hun werkzaamheden bestaat uit het afhandelen van bezwaarschriften op het aandachtsgebied van de Participatiewet en onderliggende regelgeving. Verder is gebleken dat er 20 teams Participatiewet zijn en 5 teams voor de andere aandachtsgebieden. Dit brengt mee dat niet kan worden gesproken, zoals bij de B-functie, van meerdere aandachtsgebieden, waarbij het bovendien kan voorkomen dat er zaken tussen zitten die expertise-overstijgend zijn. Dat er in de B-functie ook gestandaardiseerde bezwaren tussen zitten, zoals bij betrokkenen vaak het geval is, legt daartegenover onvoldoende gewicht in de schaal.
Beslissingsruimte
5.3.4. Ook komt nog enige betekenis toe aan het verschil met de medewerkers in de B-functie op het aspect van beslissingsruimte. De wet- en regelgeving op het terrein van de Participatiewet geeft minder ruimte om af te wijken van de kaders dan bijvoorbeeld het omgevingsrecht, waarin ontheffingen en derde-belanghebbenden voorkomen.
5.4. Al met al is de Raad van oordeel dat er evidente verschillen zijn op de in geding zijnde aspecten van de functie van betrokkenen in vergelijking tot die van de [naam functie 3] , die de laatste functie zwaarder en gecompliceerder maken. De functiekoppeling berust op voldoende gronden, is inzichtelijk en voldoende gemotiveerd. Het college heeft de functiekoppeling dan ook terecht gehandhaafd. Het beroep van betrokkenen tegen het besluit van 2 juli 2019 slaagt niet.
Verzoek om herziening
5.5. Volgens vaste rechtspraak toetst de bestuursrechter in een geval als dit aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als het bestreden besluit die toets doorstaat, kan de bestuursrechter niettemin aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel komen dat het bestreden besluit evident onredelijk is (uitspraak van 27 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5115). Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.
5.6. Bij besluit van 18 maart 2020 heeft het college de bezwaren tegen het besluit van 1 december 2017 waarbij het verzoek om herziening van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014 werd afgewezen, ongegrond verklaard. Volgens het college, die het advies van de bezwaarschriftencommissie op dit punt geheel overneemt, zijn er geen nieuwe feiten en/of gewijzigde omstandigheden aangevoerd die nopen tot herziening van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014.
5.7. Met het college is de Raad van oordeel, dat wat betrokkenen als nieuwe feiten of omstandigheden aan hun verzoek ten grondslag hebben gelegd (zie 2.7), niet tot een andere beslissing zouden hebben geleid. Immers, dat betrokkenen eerst later kennis nemen van het genoemde document waarin de functiekoppeling wordt gemotiveerd, de actualisatie van de koppeling van de functie [naam functie 4] en de e-mail over het harmonisatieproject, doet niet af aan het feit dat deze stukken en de stopzetting van het harmonisatieproject waar het de functie [naam functie 1] betreft, bij de besluitvorming wel degelijk een rol hebben gespeeld, zoals in deze procedure is gebleken. Het verzoek om herziening van de besluiten van 19 juli 2013 en 16 december 2014 is op goede gronden afgewezen. Het beroep tegen het nadere besluit van 18 maart 2020 slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
5.8. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Uit 5.4 volgt dat er een terecht verschil is in inpassing in salarisschaal tussen de functie van [naam functie 4] en die van [naam functie 1] van betrokkenen. Reeds hierom kan geen sprake zijn van een gelijk geval, zodanig dat dezelfde functiekoppeling en waardering moet plaatsvinden.
Eindconclusie
5.9. Nu het beroep van betrokkenen tegen de nadere besluiten niet slaagt, wordt het ongegrond verklaard. De hoger beroepsgronden van het college behoeven geen bespreking meer overeenkomstig wat ter zitting van de Raad met partijen hierover is afgesproken. Het hoger beroep van het college slaagt niet en de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 2 juli 2019 en 18 maart 2020 ongegrond;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 519,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.C. Boeree en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2021.
(getekend) H. Lagas
(getekend) M. Buur
Lijst van betrokkenen:
BetrokkenenWoonplaatsProcedurenummers
[betrokkene 2] [woonplaats 2] 19/2670 AW, 20/1539 AW, 20/1549 AW
[betrokkene 3] [woonplaats 3] 19/2671 AW, 20/1540 AW, 20/1550 AW
[betrokkene 4] [woonplaats 4] 19/2672 AW, 20/1541 AW, 20/1551 AW
[betrokkene 5] [woonplaats 5] 19/2673 AW, 20/1542 AW, 20/1552 AW
[betrokkene 6] [woonplaats 6] 19/2674 AW, 20/1543 AW, 20/1553 AW
[betrokkene 7] [woonplaats 7] 19/2675 AW, 201544 AW, 20/1554 AW
[betrokkene 8] [woonplaats 8] 19/2676 AW, 20/1545 AW, 20/1555 AW
[betrokkene 9] [woonplaats 9] 19/2677 AW, 20/1546 AW, 20/1556 AW
[betrokkene 10] [woonplaats 10] 19/2678 AW, 20/1547 AW, 20/1557 AW