Uitspraak
21.2773 AKW
Datum uitspraak: 4 augustus 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het beroep tegen het besluit van de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank van 2 juli 2021 (bestreden besluit)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Bij uitspraak van 6 mei 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1065, heeft de Raad de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 november 2018 en het besluit op bezwaar van 4 mei 2018 vernietigd voor zover deze betrekking hebben op de aanspraak op kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013. Verder heeft de Raad de Svb de opdracht gegeven om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat tegen het door de Svb nieuw te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. De Svb is daarbij veroordeeld tot betaling van de proceskosten in beroep en in hoger beroep en het griffierecht in hoger beroep.
Bij besluit van 2 juli 2021 heeft de Svb het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. J. Sprakel, advocaat, beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft vragen aan de Svb gesteld die zijn beantwoord bij brief van 14 februari 2022.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2022. Namens appellante is verschenen mr. Sprakel. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Zuidersma Hovers.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de uitspraak van 6 mei 2021. De Raad volstaat hier met het volgende.
1.2.
Bij besluit van 14 november 2012 heeft de Svb een aanvraag van appellante om kinderbijslag afgewezen, omdat zij geen verblijfstitel had. Met het besluit van 6 maart 2015 heeft de Svb om deze reden opnieuw kinderbijslag geweigerd. Met een brief van 8 september 2017 heeft appellante de Svb verzocht om terug te komen van het besluit van 6 maart 2015 en het recht op kinderbijslag vast te stellen vanaf het eerste kwartaal van 2012. In haar verzoek heeft appellante erop gewezen dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) in het arrest Chavez-Vilchez heeft beslist dat appellante en vergelijkbare anderen op grond van het Unierecht een verblijfsrecht hebben. [1] Dit is een declaratoire status die ook gold ten tijde van het besluit van 6 maart 2015.
1.3.
Bij besluit van 5 januari 2018 heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend vanaf het derde kwartaal van 2016. De Svb achtte zich op grond van artikel 14, derde lid, van de AKW, zoals deze bepaling luidt vanaf 2016, niet bevoegd om een verder terugwerkende kracht te hanteren dan één jaar vóór de datum van het verzoek om terug te komen van het besluit van 6 maart 2015.
2. In de uitspraak van 6 mei 2021 heeft de Raad geoordeeld dat artikel 14, derde lid, van de AKW niet rechtstreeks van toepassing is op een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. De Svb heeft zich ten onrechte niet bevoegd geacht om de aanspraak van appellante over de periode tot en met het tweede kwartaal van 2013 opnieuw inhoudelijk te beoordelen. De beleidsregel SB1076 zoals die luidt vanaf 2016, berust, voor zover het de AKW betreft, op een onjuiste vooronderstelling van de Svb over de reikwijdte van zijn discretionaire bevoegdheid. De Svb heeft met beleidsregel SB1076, en dus ook in het bestreden besluit, niet op een juiste wijze invulling gegeven aan zijn discretionaire bevoegdheid. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbare beslissing, heeft de Raad het niet mogelijk geacht zelf in de zaak te voorzien. De Raad heeft daarom bepaald dat de Svb een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
3.1.
Ter uitvoering van de uitspraak van de Raad van 6 mei 2021 heeft de Svb het besluit van 2 juli 2021 (bestreden besluit) genomen en daarbij het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. De Svb heeft in dat besluit te kennen gegeven dat het in SB1076 vermelde beleid over de verwijzing naar artikel 14, derde lid, van de AKW, buiten toepassing wordt gelaten totdat nieuw beleid wordt gepubliceerd. In de tussentijd wordt aangesloten bij het beleid in SB1076 met betrekking tot de Algemene Ouderdomswet (AOW). Voor zover hier relevant is in het beleid opgenomen dat de Svb het evident onredelijk vindt om zonder terugwerkende kracht terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit als sprake is van onmiskenbaar onjuist besluit. Voor de mate van terugwerkende kracht is van belang of de onjuistheid het gevolg is van een fout van de Svb of sprake is van overige omstandigheden, zoals een fout van een derde. Als sprake is van een fout van de Svb wordt de uitkering met volledig terugwerkende kracht verhoogd, zij het met een maximum van vijf jaar vanaf het verzoek. Bij overige omstandigheden hanteert de Svb in beginsel een terugwerkende kracht van een jaar vanaf het moment van het verzoek. Een volledig terugwerkende kracht, met een maximum van vijf jaar, kan in dergelijke gevallen worden toegepast als sprake is van een bijzonder geval, waarin het van hardheid zou getuigen om de terugwerkende kracht tot een jaar te beperken.
3.2.
De Svb heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het besluit van 6 maart 2015 en het besluit van 14 november 2012 achteraf bezien onjuist waren. De onjuiste besluiten zijn volgens de Svb niet het gevolg van een fout van de Svb, maar van overige omstandigheden die reden geven voor een terugwerkende kracht van een jaar vanaf het moment van ontvangst van het verzoek. Er is volgens de Svb geen sprake van een bijzonder geval waarin het van hardheid zou getuigen om de terugwerkende kracht tot een jaar te beperken.
3.3.
Desgevraagd heeft de Svb in de brief van 14 februari 2022 uitgelegd waarom hij van mening is dat in dit geval geen sprake is van een fout van de Svb die heeft geleid tot onjuiste besluiten als bedoeld in het beleid. Volgens het beleid van de Svb is sprake van een fout van de Svb indien de Svb op basis van de gegevens die op de datum van het eerdere besluit beschikbaar waren of die bij een normaal onderzoek van de Svb beschikbaar zouden zijn geweest, de uitkering correct had kunnen vaststellen aan de hand van de toen geldende wetgeving en beleidsregels, en de belanghebbende de relevante informatie tijdig heeft verstrekt. Appellante was ten tijde van de in 3.2 genoemde besluiten uitgesloten van kinderbijslag omdat zij niet beschikte over rechtmatig verblijf. Pas na het arrest Chavez-Vilchez heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) uiteindelijk het verblijfsrecht van appellante erkend. De Svb heeft de IND gevolgd in diens beleidskader en derhalve kan de Svb niet verweten worden destijds een fout te hebben gemaakt in de zin van de beleidsregel SB1076.
4. In beroep heeft appellante zich verzet tegen het feit dat de Svb niet alsnog volledig teruggekomen is van de onjuiste besluiten. Zij heeft aangevoerd dat het recht op kinderbijslag enkel op formele gronden wordt ontzegd en dat dit tegen de achtergrond van de hele voorgeschiedenis onrechtvaardig is. Volgens appellante is de balans zoek, omdat groot gewicht wordt gehecht aan de rechtszekerheid van het bestuursorgaan, terwijl de rechten van appellante jarenlang niet zijn erkend en de rechtszekerheid voor appellante al die tijd ver te zoeken is geweest. De Svb zou daarom van zijn beleid moeten afwijken. Verder heeft de Svb de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:2 van Pro de Awb geschonden door appellante niet te horen na de uitspraak van de Raad van 6 mei 2021.
5. De Raad oordeelt als volgt.
Hoorplicht
5.1.1.
Appellante heeft allereerst aangevoerd dat zij ten onrechte niet is gehoord voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe is het volgende van betekenis.
5.1.2.
Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, de belanghebbende in de gelegenheid te worden gehoord. Van het horen van een belanghebbende kan uitsluitend worden afgezien in de in artikel 7:3 van Pro de Awb genoemde gevallen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA8553) brengt deze hoorplicht mee dat een belanghebbende in beginsel in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bezwaren mondeling naar voren te brengen. Wanneer een beslissing op bezwaar door de rechter in (hoger) beroep wordt vernietigd, zal bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar onder omstandigheden ook buiten de gevallen genoemd in artikel 7:3 van Pro de Awb van het horen mogen worden afgezien. Dat zal met name zo zijn wanneer, gezien de afwezigheid van nieuwe feiten of gegevens, in redelijkheid kan worden verwacht dat het opnieuw horen van de belanghebbende tot niet meer zal kunnen leiden dan een herhaling van de al eerder naar voren gebrachte bezwaren.
5.1.3.
De Raad is van oordeel dat de Svb in dit geval voorafgaande aan het nemen van het bestreden besluit appellante had moeten horen, omdat, zoals blijkt uit 3.1, het bestreden besluit berust op ander beleid, dat pas naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 6 mei 2021 aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd. De hernieuwde weigering om aan appellante kinderbijslag toe te kennen berust derhalve op beleid waarover appellante zich nog niet heeft kunnen uitlaten. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat het opnieuw horen van appellante in redelijkheid niet meer zou kunnen zijn dan een herhaling van de al eerder naar voren gebrachte bezwaren. Vergelijk de uitspraak van 25 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:239. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is genomen.
Inhoudelijke beoordeling
5.2.1.
Tussen partijen is in beroep nog in geschil of de Svb terecht de aanspraak op kinderbijslag van appellante over het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013 heeft geweigerd.
5.2.2.
Gelet op de motivering van het bestreden besluit moet dit besluit primair worden beoordeeld aan de hand van de beleidsregels ten aanzien van het terugkomen van rechtens onaantastbare besluiten ten voordele van belanghebbende met betrekking tot de AOW. Dit beleid is bij de Raad reeds eerder niet op bedenkingen gestuit en is bij het bestreden besluit om de volgende redenen juist toegepast.
5.2.3.
Naar het oordeel van de Raad kan het besluit van 6 maart 2015 niet worden gekwalificeerd als een onmiskenbaar onjuist besluit als gevolg van een fout van de Svb als bedoeld in beleidsregel SB1076. Het recht op kinderbijslag is vastgesteld naar de toenmalige stand van de wetgeving en de beleidsregels. Aan appellante is op grond van artikel 6, tweede lid, van de AKW in verbinding met artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) kinderbijslag geweigerd omdat de IND destijds heeft bepaald dat appellante geen rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan in Nederland kon ontlenen aan artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), zoals uitgelegd in het arrest Zambrano. [2] De Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State (Afdeling) heeft dit standpunt van de IND in zijn uitspraak van 6 juni 2014 bevestigd. [3] Pas na het arrest Chavez-Vilchez heeft de IND het verblijfsrecht op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 van appellante erkend. De Svb heeft de IND gevolgd in diens beleidskader en de Svb kan niet worden verweten een fout te hebben gemaakt zoals omschreven in SB1076. Hierdoor is feitelijk sprake van overige omstandigheden als bedoeld in dit beleid, namelijk een fout van een derde.
5.2.4.
In geval van overige omstandigheden verhoogt de Svb volgens zijn beleidsregels de uitkering met volledig terugwerkende kracht, tot een maximum van vijf jaar, als zich een bijzonder geval voordoet waarin het van hardheid zou getuigen om de terugwerkende kracht tot een jaar te beperken. In het voorliggende geval heeft de Svb zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een bijzonder geval in de zin van dit beleid. Volgens de in de rechtspraak aanvaarde uitleg van de Svb is sprake van een bijzonder geval indien de belanghebbende:
- door een niet aan hem toe te rekenen oorzaak niet in staat was tijdig een aanvraag in te dienen of te laten indienen;
- onbekend was met zijn mogelijke recht op kinderbijslag en deze onbekendheid verschoonbaar was.
Uit het feit dat appellante eerdere aanvragen heeft gedaan, blijkt dat zij in staat was tijdig een aanvraag in te dienen. Daaruit blijkt voorts dat zij bekend was met een mogelijk recht op kinderbijslag. Zij heeft de afwijzende besluiten op deze aanvraag echter niet (verder) aangevochten, waardoor deze besluiten onherroepelijk zijn geworden.
Artikel 4:84 Awb Pro
5.2.5.
De Raad ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de Svb met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van zijn beleid had moeten afwijken. Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb dient de Svb te handelen overeenkomstig zijn beleidsregels, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Naar het oordeel van de Raad is in voorliggende zaak sprake van dergelijke bijzondere omstandigheden om de volgende redenen.
5.2.6.
Bij besluit van 13 april 2012 heeft de IND een aanvraag van appellante om haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Vervolgens heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank in de uitspraak van 20 december 2013 overwogen dat appellante een afgeleid verblijfsrecht ontleent aan artikel 20 van Pro het VWEU. [4] Het hoger beroep van de staatssecretaris tegen die uitspraak is door de Afdeling echter gegrond verklaard in zijn uitspraak van 6 juni 2014, waardoor tussen de Staat en appellante kwam vast te staan dat zij geen rechtmatig verblijf in Nederland had. Intussen heeft zij doorgeprocedeerd tegen de besluiten over haar recht op bijstand. Deze laatste procedure heeft uiteindelijk geresulteerd in het arrest Chavez-Vilchez, waarbij appellante een van de partijen was. Pas na het arrest Chavez-Vilchez in 2017 heeft de IND het verblijfsrecht van appellante op grond van artikel 20 van Pro het VWEU erkend, waardoor duidelijk werd dat zij een verblijfstitel had op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Op grond van het rechtstreeks werkende Unierecht had appellante deze verblijfstitel ook ten tijde van haar aanvragen om kinderbijslag vanaf 2012. Appellante is achteraf bezien ten onrechte niet verzekerd geacht voor de AKW.
5.2.7.
Gelet op het feit dat appellante de vaststelling van haar vreemdelingenrechtelijke positie tot in hoogste instantie heeft aangevochten en gelet op het feit dat er een opeenstapeling van overheidsbesluiten is geweest waarbij achteraf bezien foute inschattingen zijn gemaakt, ten nadele van kwetsbare mensen, komt de Raad tot de slotsom dat sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat die de Svb aanleiding hadden moeten geven met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van zijn beleid. Het gevolg van onverkorte toepassing van het beleid is onder deze omstandigheden onevenredig ten opzichte van het hiermee te dienen doel, te weten rechtszekerheid voor het bestuursorgaan. Het feit dat de Svb geen verwijt treft, doet voor de toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb niet ter zake.
5.2.8.
Uit 5.1.3 en 5.2.5 tot en met 5.2.7 volgt dat het beroep slaagt, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De Raad zal in het belang van een definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien, in die zin dat aan appellante over het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013 kinderbijslag wordt toegekend.
Proceskosten
6. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante. In de procedure zijn tot het beroep tegen het nieuwe bestreden besluit bij de Raad de proceskosten in beroep en hoger beroep reeds vergoed. Hierdoor resteren de kosten voor bezwaar, in totaal begroot op € 1.082,- (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,-) en de proceskosten in beroep bij de Raad, in totaal begroot op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 juli 2021 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 5 januari 2018 voor zover dit betrekking heeft op de aanspraak op kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013;
- kent aan appellante kinderbijslag toe over het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de Svb in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.600,-
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep betaalde griffierecht van in totaal € 49,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M.L. Noort als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2022.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) L.C. van Bentum