Uitspraak
18.6613 AKW
Datum uitspraak: 6 mei 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 november 2018, 18/1422 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Sprakel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend, waarop mr. Sprakel heeft gereageerd. Vervolgens heeft de Svb vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2021, door middel van beeldbellen. Namens appellante is mr. Sprakel verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes en mr. N. Zuidersma-Hovers.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft de Rwandese nationaliteit. Haar dochter [naam dochter], geboren op [geboortedatum] 2011, heeft de Nederlandse nationaliteit. De vader van [naam dochter] is niet in beeld.
1.2.
Bij besluit van 14 november 2012 heeft de Svb een aanvraag van appellante om kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) afgewezen omdat appellante geen verblijfstitel had. Op 3 april 2013 heeft appellante opnieuw een aanvraag voor kinderbijslag ingediend. Na een bezwaar- en beroepsprocedure heeft de Svb uiteindelijk bij besluit van 6 maart 2015 aan appellante kinderbijslag geweigerd over het vierde kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013, omdat appellante ook op de peildata van deze kwartalen geen verblijfstitel had. Appellante heeft geen rechtsmiddelen ingesteld tegen het besluit van 6 maart 2015. Bij brief van 20 juli 2015 (signaalbrief) heeft de toenmalige gemachtigde van appellante de Svb erop gewezen dat het kantoor waaraan zij was verbonden een aantal klachten had ingediend bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Human Rights Committee. In de brief is aangegeven dat, als uitspraken van deze colleges daartoe aanleiding zouden geven, om herziening van de besluiten gevraagd zou iworden.
1.3.
Op 1 september 2017 heeft appellante wederom een aanvraag ingediend voor kinderbijslag. Zij heeft daarbij aangegeven dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft erkend dat appellante recht heeft op een verblijfsvergunning sinds de geboorte van haar kind op [geboortedatum] 2011.
1.4.
Bij brief van 8 september 2017 heeft appellante de Svb verzocht terug te komen van het besluit van 6 maart 2015 en het recht op kinderbijslag vast te stellen vanaf het eerste kwartaal van 2012. Zij heeft erop gewezen dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) in het arrest Chavez-Vilchez heeft beslist dat appellante en vergelijkbare anderen op grond van het EU-recht een verblijfsrecht hebben. [1] Dit is een declaratoire status die ook gold ten tijde van het besluit van 6 maart 2015.
1.5.
Bij besluit van 5 januari 2018 heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend vanaf het derde kwartaal van 2016. Bij besluit van 4 mei 2018 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard. De Svb kent geen betekenis toe aan de signaalbrief. Het herzieningsverzoek van 8 september 2017 is een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daarmee ook een aanvraag in de zin van artikel 14 van de AKW. Sinds januari 2016 kent artikel 14, derde lid, van de AKW, niet langer de zogenaamde “bijzondere omstandigheden” in verband waarmee vóór 1 januari 2016 van de hoofdregel van een terugwerkende kracht van maximaal één jaar kon worden afgeweken. Een beoordeling met een verder terugwerkende kracht dan één jaar is sindsdien in strijd met deze bepaling. Of bij het herzieningsverzoek nieuwe feiten in de zin van artikel 4:6 van de Awb zijn aangedragen is daarvoor niet relevant. Ook in dat geval mag de (herhaalde) aanvraag niet met een verder terugwerkende kracht dan één jaar beoordeeld worden. Overigens is de Svb van mening dat het arrest Chavez-Vilchez geen nieuw feit in de zin van artikel 4:6 van de Awb oplevert. Verder acht de Svb zich niet verplicht op grond van het arrest Kühne & Heitz [2] over artikel 14, derde lid, van de AKW heen te stappen omdat appellante niet tot en met de Raad heeft doorgeprocedeerd tegen het besluit van 6 maart 2015.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De signaalbrief van 20 juli 2015 kan niet als rechtsmiddel gelden tegen het besluit van 6 maart 2015, nu hierover zowel voor wat betreft de inhoud als voor wat betreft de te volgen procedure vooraf geen overeenstemming is bereikt tussen de Svb en appellante. Op grond van artikel 14, derde lid, van de AKW kan het recht op kinderbijslag niet vroeger ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend. Noch het arrest Kühne & Heitz, noch het arrest Byankov [3] , waarop ter zitting bij de rechtbank een beroep is gedaan, dwingt tot een verder terugwerkende kracht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Raad van 11 oktober 2018. [4]
3.1.
In hoger beroep heeft appellante aangevoerd dat haar niet mag worden tegengeworpen dat zij over het besluit van 6 maart 2015 niet heeft doorgeprocedeerd. Dat had bij de stand van het recht destijds geen zin. Om die reden is gekozen voor een signaalbrief. De rechtbank geeft een te beperkte uitleg aan het arrest Byankov en heeft geen voldoende afweging gemaakt van alle (procedurele) omstandigheden van het geval. In de interpretatie van de Svb wordt bij een verzoek om terug te komen van een eerder besluit, een inhoudelijk oordeel over de juiste toepassing van het EU-recht onmogelijk gemaakt. Dit is in strijd met het arrest Byankov en ook met het arrest van het Hof in de zaak Banco Espagnol de Crédito SA. [5]
3.2.
De Svb heeft hiertegen ingebracht dat de signaalbrief geen grondslag heeft in het recht en niet als stuiting van een beoordelingstermijn van een eerdere aanvraag kan worden gezien. Met de Svb zijn daar ook geen afspraken over gemaakt. De Svb heeft verder verwezen naar de eerder genoemde uitspraak van de Raad van 11 oktober 2018.
3.3.
Op vragen van de Raad heeft de Svb zijn beleid sinds 1 januari 2016 over artikel 4:6 van de Awb nader toegelicht. Artikel 4:6 van de Awb bevat geen bepaling over de vraag of, en zo ja in hoeverre, met terugwerkende kracht van een eerder besluit kan worden teruggekomen. Specifiek voor uitkeringssituaties zijn in de volksverzekeringswetten bepalingen opgenomen die de maximaal mogelijke terugwerkende kracht bepalen. In bijzondere omstandigheden mag de Svb bij de Algemene Ouderdomswet en de Algemene nabestaandenwet een langere terugwerkende kracht hanteren. Aan die bevoegdheid heeft de Svb een beleidsmatige invulling gegeven. Voor de AKW wordt dat beleid niet meer gevoerd. Vanaf 1 januari 2016 heeft de wetgever namelijk de bijzondere omstandigheden uit artikel 14, derde lid, van de AKW verwijderd. Vanaf dat moment is er geen discretionaire ruimte meer om voor de AKW een langere terugwerkende kracht te hanteren dan één jaar vanaf de datum van de aanvraag. Aangezien artikel 14, derde lid, van de AKW dwingendrechtelijk is en zowel van toepassing op eerste als op herhaalde aanvragen, zou beleid waarin voor de AKW in bepaalde gevallen een langere terugwerkende kracht wordt gehanteerd, contra legem zijn. Zo’n contra legem benadering zou overigens tot een ongerechtvaardigd onderscheid leiden tussen eerste aanvragers en herhaalde aanvragers. Voor beide situaties geldt dat betrokkenen in enige fase hebben berust in de gedachte niet te voldoen aan de voorwaarden voor het recht op kinderbijslag. Dit vormt een extra argument voor de stelling dat artikel 14, derde lid, van de AKW rechtstreeks van toepassing is op herhaalde aanvragen.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.
Vanaf derde kwartaal 2013: eerste aanvraag
4.1.1.
Naar aanleiding van de aanvraag van 1 september 2017 heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend vanaf het derde kwartaal van 2016. Appellante wil met het verzoek om herziening van 8 september 2017 bereiken dat zij alsnog kinderbijslag krijgt over het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2016. Zoals op de zitting is besproken, had de Svb alleen over de periode tot en met het tweede kwartaal van 2013 al eerder beslist over de aanspraak van appellante op kinderbijslag. Over de periode vanaf het derde kwartaal van 2013 had de Svb nog niet eerder beslist.
4.1.2.
Voor de periode vanaf het derde kwartaal van 2013 tot en met het tweede kwartaal van 2016 is het verzoek van 8 september 2017 dus een eerste aanvraag. In die situatie is artikel 14, derde lid, van de AKW rechtstreeks van toepassing. Op grond van die bepaling kan het recht op kinderbijslag niet vroeger ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend. Sinds 1 januari 2016 is het niet meer mogelijk om voor bijzondere gevallen een uitzondering te maken. De aanvraag is gedaan na 1 januari 2016. Over de periode vanaf het derde kwartaal van 2013 was de Svb dus niet bevoegd aan appellante kinderbijslag toe te kennen vanaf een eerder moment dan het derde kwartaal van 2016. Met betrekking tot deze periode kunnen de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit dus in stand blijven.
4.2.
Eerste kwartaal 2012 tot en met tweede kwartaal 2013: verzoek terug te komen van rechtens onaantastbaar besluit
4.2.1.
Voor de periode van het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013 moet het verzoek van 8 september 2017 worden opgevat als een verzoek om terug te komen van het besluit van 6 maart 2015. De Svb heeft hierop afwijzend beslist omdat hij zich op grond van artikel 14, derde lid, van de AKW niet bevoegd acht, bij de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van de Awb een verder terugwerkende kracht te hanteren dan één jaar vóór de datum van het verzoek om herziening.
4.2.2.
Anders dan de rechtbank en de Svb is de Raad van oordeel dat artikel 14, derde lid, van de AKW niet rechtstreeks van toepassing is op een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Met een dergelijk verzoek wil de verzoeker een bestuursorgaan bewegen tot heroverweging van een in het verleden genomen besluit op basis van de oorspronkelijk ingediende aanvraag. Aan het bestuursorgaan wordt gevraagd te onderzoeken of op de datum van het oorspronkelijke besluit een ander besluit zou zijn genomen als op dat moment alle feiten en omstandigheden bekend waren geweest en op correcte wijze in de beoordeling waren betrokken. Doel van het verzoek is dan, dat het reeds tot stand gekomen rechtsgevolg van het oorspronkelijke besluit wordt veranderd vanaf een datum in het verleden, waarbij mede van belang is dat aan het oorspronkelijke besluit al een aanvraag ten grondslag lag. Rechtstreekse toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW, waarbij de maximaal te verlenen terugwerkende kracht wordt berekend vanaf de datum van het verzoek om terug te komen van het rechtens onaantastbare besluit, miskent zowel de strekking van dit verzoek als de omvang van de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan bij de beoordeling van een dergelijk verzoek.
4.2.3.
Uit 4.2.2 blijkt dat de Svb zich ten onrechte niet bevoegd heeft geacht om de aanspraak van appellante over de periode tot en met het tweede kwartaal van 2013 opnieuw inhoudelijk te beoordelen. De beleidsregel SB1076 berust, voor zover het de AKW betreft, op een onjuiste vooronderstelling van de Svb over de reikwijdte van zijn discretionaire bevoegdheid, terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Omdat de Svb zijn beleid tot stand heeft gebracht zonder de reikwijdte van zijn discretionaire bevoegdheid in volle omvang in zijn overwegingen te betrekken, moet het ervoor worden gehouden dat de Svb met beleidsregel SB1076, en dus ook in het bestreden besluit, niet op een juiste wijze invulling heeft gegeven aan die discretionaire bevoegdheid. Het bestreden besluit berust in zoverre dan ook niet op een dragende motivering. Hiermee geeft de Raad overigens geen oordeel over de materiële inhoud van de beleidsregel.
4.2.4.
De Raad moet vervolgens bezien of hij zelf in de zaak kan voorzien. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit, acht de Raad het niet mogelijk om op basis van nationaal recht zelf in de zaak te voorzien. Wel zou de Raad zelf in de zaak kunnen voorzien als, zoals door appellante betoogd, het Unierecht zou dwingen tot toekenning van kinderbijslag vanaf het eerste kwartaal van 2012.
4.3.
Aspecten van Unierecht
4.3.1.
Appellante heeft zich beroepen op het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Appellante vindt dat toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW bij een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit in strijd is met dit beginsel, omdat daardoor een inhoudelijk oordeel over de juiste toepassing van het Unierecht over het (volledige) tijdvak in geding onmogelijk wordt. De Raad volgt appellante hierin niet en overweegt hiertoe als volgt.
4.3.2.
Uit het arrest Kühne & Heitz volgt dat het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit, dat als gevolg van latere rechtspraak van het Hof in strijd blijkt te zijn met het Unierecht. Onder bepaalde voorwaarden is een bestuursorgaan echter wel verplicht een definitief geworden besluit opnieuw te onderzoeken. Een van die voorwaarden is dat het besluit definitief is geworden door een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Daar is hier geen sprake van. Uit dit arrest vloeit daarom niet voort dat de Svb verplicht is terug te komen van zijn eerdere rechtens onaantastbaar geworden besluiten. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 11 oktober 2018. [6]
4.3.3.
Verder kan op grond van het Unierecht een rechtsplicht bestaan tot heroverweging van een rechtens onaantastbaar besluit, wanneer dit, gelet op de bijzonderheden van het betreffende geval en de betrokken belangen, nodig is om een evenwicht te bereiken tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht (vgl. arrest Byankov, punt 77).
4.3.4.
In het kader van de vraag of de Raad zelf in de zaak kan voorzien, moet de Raad dan nagaan of een evenwicht tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht slechts kan worden bereikt door toekenning van kinderbijslag aan appellante vanaf het eerste kwartaal van 2012. Naar het oordeel van de Raad is dit niet het geval. Het uitkeringsrecht van appellante dat voortvloeit uit het EU‑verblijfsrecht, wordt in ieder geval voor de toekomst en voor een deel van het verleden geëffectueerd. Anders dan in het arrest Byankov is geen sprake van een met het Unierecht strijdige situatie van onbeperkte duur die niet wordt heroverwogen. Ook hier verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 11 oktober 2018. Ook de overige door appellante genoemde omstandigheden maken niet dat vanuit een oogpunt van Unierecht slechts een volledige terugwerkende kracht proportioneel zou zijn.
4.3.5.
De signaalbrief van 20 juli 2015 leidt niet tot een ander oordeel. Los van de vraag wat in algemene zin de betekenis van een dergelijke brief zou kunnen zijn, is in dit geval het volgende van belang. De stelling van appellante dat de rechtspraak in Nederland destijds volledig op slot zat en dat doorprocederen geen zin had, is in strijd met de feiten. Op het moment dat het besluit van 6 maart 2015 werd genomen, had appellante bij de Raad een procedure lopen over haar recht op bijstand. Haar aanvraag om bijstand was afgewezen omdat zij geen verblijfsrecht zou hebben. Op 16 maart 2015 heeft de Raad, onder andere in die procedure van appellante, prejudiciële vragen gesteld aan het Hof over het verblijfsrecht van personen in een situatie zoals die van appellante. De vraagstelling van de Raad heeft geleid tot het arrest Chavez-Vilchez. Op grond van dat arrest heeft de IND uiteindelijk het verblijfsrecht van appellante erkend. Dat verblijfsrecht is voor appellante aanleiding geweest om het verzoek om herziening in te dienen. Met inachtneming van dat verblijfsrecht heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend, zij het met minder terugwerkende kracht dan door appellante gewenst. Dat appellante geen rechtsmiddelen heeft ingesteld tegen het besluit van 6 maart 2015, desnoods met een verzoek die procedure aan te houden tot het arrest van het Hof, is dan ook eerder te wijten aan een inschattingsfout dan aan de beweerde onbeweeglijkheid van de rechtspraak op dit punt. Appellante heeft de signaalbrief ruim na afloop van de beroepstermijn verzonden, deze bevat geen verwijzing naar de prejudiciële vraagstelling en de Svb heeft hierop niet instemmend gereageerd. Reeds om al deze redenen hecht de Raad aan de signaalbrief in dit geding geen betekenis.
4.3.6.
Het door appellante genoemde arrest van het Hof in de zaak Banco Espagnol de Crédito SA heeft betrekking op Richtlijn 93/13/EEG betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten. Appellante heeft geen begin van duidelijkheid verschaft waarom dat arrest voor deze zaak van belang zou zijn. De Raad zal daaraan dan ook voorbij gaan.
4.3.7.
Uit 4.3.2 tot en met 4.3.4 blijkt dat de door appellante opgeworpen vragen over het Unierecht reeds door het Hof zijn beantwoord. De Raad zal dan ook geen gevolg geven aan het verzoek om een prejudiciële vraag te stellen.
4.4.
Conclusie
4.4.1.
Het Unierecht dwingt niet tot toekenning van kinderbijslag aan appellante vanaf het eerste kwartaal van 2012. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbare beslissing, acht de Raad het niet mogelijk zelf in de zaak te voorzien. De stelling van de Svb dat toepassing van het beleid van vóór 2016 evenmin tot een verder terugwerkende kracht zou hebben geleid, doet hieraan niet af. De Svb heeft dat beleid immers ingetrokken, zodat het niet meer als toetsingskader kan fungeren.
4.4.2.
Gelet op 4.1.1 tot en met 4.4.1 moeten de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit worden vernietigd voor zover betrekking hebbend op het eerste kwartaal van 2012 tot en met tweede kwartaal van 2013. Aan de Svb zal worden opgedragen voor deze kwartalen binnen twee maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het door de Svb te nemen nieuwe besluit alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € 2.136,- (2 punten voor beroep en 2 punten voor hoger beroep). Over de kosten van de bezwaarprocedure kan nu nog niet worden beslist.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de aanspraak op kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2012 tot en met tweede kwartaal van 2013 en bevestigt deze uitspraak voor het overige;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de aanspraak op kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2012 tot en met tweede kwartaal van 2013;
- bepaalt dat de Svb binnen acht weken na verzending van deze uitspraak voor deze kwartalen een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen het door de Svb te nemen nieuwe besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep tot een bedrag van in totaal €2.136,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 126,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2021.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn