Uitspraak
20.1398 AKW
Datum uitspraak: 9 september 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2020, 19/4472 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Brouwer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend en nadere vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Brouwer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. Verbeek en drs. W. van den Berg.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft met [naam X.] een relatie gehad en een gezamenlijke huishouding gevoerd. Uit deze relatie zijn drie kinderen voortgekomen: [naam kind 1] (geboren [geboortedatum kind 1] 2009), [naam kind 2] (geboren [geboortedatum kind 2] 2009) en [naam kind 3] (geboren [geboortedatum kind 3] 2012). De Svb betaalde de kinderbijslag voor deze kinderen destijds volledig uit aan appellante.
1.2.
Begin 2017 zijn appellante en [naam X.] uit elkaar gegaan. Vervolgens heeft appellante de Svb nadere informatie verstrekt en heeft de Svb bij besluit van 25 juli 2017 meegedeeld dat appellante de volledige kinderbijslag blijft ontvangen.
1.3.
Bij formulier van 23 december 2017 heeft [naam X.] aan de Svb gevraagd om de kinderbijslag voor [naam kind 1], [naam kind 2] en [naam kind 3] voortaan volledig aan hem uit te betalen. In vervolg hierop heeft de Svb nadere informatie vergaard over de verblijfplaats van de kinderen, de individuele bijdragen in de onderhoudskosten van de kinderen, en de door de familierechter genomen beslissingen.
1.4.
Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft de Svb bepaald dat de kinderbijslag vanaf het eerste kwartaal van 2018 niet meer aan appellante wordt uitbetaald. In plaats daarvan betaalt de Svb vanaf het eerste kwartaal van 2018 de kinderbijslag uit aan [naam X.].
1.5.
Tegen het besluit van 10 oktober 2018 heeft appellante bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft de Svb in zijn besluit van 4 juni 2019 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daarbij is in aanmerking genomen dat [naam kind 1], [naam kind 2] en [naam kind 3] om beurten bij appellante en [naam X.] wonen en dat [naam X.] een hogere financiële bijdrage levert in de onderhoudskosten van de kinderen dan appellante. In het bestreden besluit is verwezen naar artikel 18, vijfde lid, van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en naar artikel 10 van het Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK).
2. Tegen het bestreden besluit heeft appellante beroep ingesteld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellante en [naam X.] hun kinderen weliswaar op basis van een rechterlijke beschikking overwegend in gelijke mate verzorgen, maar dat er geen sprake is van co-ouderschap in de zin van artikel 10 van het BUK, omdat appellante en [naam X.] niet overwegend in gelijke mate bijdragen in de onderhoudskosten van hun kinderen. In dit verband is bepalend geacht dat de familierechter bij beschikkingen van 21 november 2018 en 20 december 2018 heeft vastgelegd dat van de maandelijkse behoefte van [naam kind 1], [naam kind 2] en [naam kind 3], in totaal € 1.813,- voor rekening komt van [naam X.] en € 17,- voor rekening van appellante. Daarbij is overwogen dat appellante niet heeft betwist dat deze verdeling ook geldt voor de periodes waarop het bestreden besluit ziet.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 december 2018 [1] in hoofdzaak gesteld dat de Svb de kinderbijslag voor kinderen met ouders die geen gezamenlijke huishouding met elkaar voeren, in beginsel altijd gelijk zou moeten verdelen over beide ouders, indien deze ouders de zorg voor hun kinderen gelijk verdelen. In zo’n geval hoeft niet te worden beoordeeld welke ouder in absolute zin de hoogste financiële onderhoudsbijdragen levert, omdat – aldus appellante – voor de toepassing van de AKW mag worden verondersteld dat ouders die de zorg voor hun kinderen gelijk verdelen, ook in gelijke mate bijdragen in de onderhoudskosten van hun kinderen. Verder heeft appellante te kennen gegeven dat zij, ondanks haar beperkte inkomen, in 2018 feitelijk meer heeft bijgedragen in de onderhoudskosten van de kinderen dan [naam X.], maar dat ze dit niet meer kan bewijzen. Verder heeft appellante aangegeven dat [naam X.] de Svb niet heeft willen vragen om een gedeelte van de kinderbijslag direct aan haar uit te betalen en dat [naam X.] zich ertegen heeft verzet dat de Svb haar voor één of meer kinderen aanmerkt als ouder wiens recht op kinderbijslag wordt uitbetaald. Hierdoor dreigt appellante een aanzienlijk bedrag aan kindgebonden budget mis te lopen, terwijl [naam X.] hoe dan ook niet in aanmerking komt voor kindgebonden budget vanwege zijn hoge inkomen.
3.2.
De Svb heeft te kennen gegeven dat er geen beleidsregels zijn die zien op de uitleg en toepassing van het in artikel 10 van het BUK opgenomen vereiste ‘overwegend in gelijke mate onderhouden’. In de uitvoeringspraktijk van de AKW houdt de Svb bij de uitleg en toepassing van dit vereiste geen rekening met verschillen in draagkracht tussen ouders. Als ouders die geen gezamenlijke huishouding met elkaar voeren – in nominale bedragen uitgedrukt – hun kinderen niet overwegend in gelijke mate onderhouden, betaalt de Svb ingevolge artikel 18, vijfde lid, van de AKW het recht op kinderbijslag uit van de ouder die de hoogste financiële bijdrage levert. Aan de andere ouder wordt dan geen kinderbijslag uitbetaald, tenzij de ouder die de hoogste bijdrage levert verzoekt om (een deel van) de kinderbijslag aan de andere ouder uit te betalen. Als kinderen van ouders die geen gezamenlijke huishouding met elkaar voeren overwegend in gelijke mate worden verzorgd door beide ouders, maar niet is vastgelegd dat beide ouders – nominaal – in gelijke mate bijdragen in de onderhoudskosten van de kinderen en geen afspraken zijn gemaakt over de uitbetaling van de kinderbijslag, leidt deze toepassing van de AKW volgens de Svb soms tot resultaten waarvan betwijfeld kan worden of de wetgever die nastreeft. De Svb beraadt zich over een mogelijke aanpassing van zijn beleid op dit punt.
3.3.
[naam X.] heeft te kennen gegeven dat hij geen gebruik maakt van de hem geboden mogelijkheid om in hoger beroep als derde-partij deel te nemen aan het geding.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
In geding is of, en zo ja in hoeverre, de Svb al dan niet de kinderbijslag vanaf het eerste kwartaal van 2018 aan appellante moet uitbetalen.
Uitbetaling kinderbijslag bij meer dan één rechthebbende
4.2.
Verzekerden voor de AKW hebben recht op kinderbijslag voor kinderen jonger dan 18 jaar die tot hun huishouden behoren of door hen worden onderhouden. Meestal hebben kinderen twee voor de AKW verzekerde ouders en hebben de twee ouders over dezelfde tijdvakken recht op kinderbijslag voor dezelfde kinderen. Hun rechten op kinderbijslag lopen dan samen. Dit leidt niet tot een dubbel recht op uitbetaling van kinderbijslag. Op grond van de samenloopbepalingen die zijn opgenomen in de AKW en het BUK, wordt over hetzelfde tijdvak per kind slechts éénmaal kinderbijslag uitbetaald. Meestal moet de Svb de kinderbijslag volledig uitbetalen aan één van beide ouders. Soms is een gesplitste uitbetaling aan de orde.
4.3.
Indien, zoals in dit geval, twee verzekerde ouders geen gezamenlijke huishouding (meer) voeren, is allereerst van belang of het kind al dan niet tot het huishouden van één van de verzekerde ouders behoort. Indien het kind behoort tot het huishouden van de ene ouder en niet tot het huishouden van de andere ouder, wordt de kinderbijslag waarop die andere ouder recht heeft, niet uitbetaald. Dat is bepaald in artikel 18, vierde lid, van de AKW.
Het komt ook voor dat twee verzekerde ouders geen gezamenlijke huishouding (meer) voeren en het kind niet behoort tot het huishouden van een van beide ouders of juist behoort tot de huishoudens van beide ouders. Dan geldt primair het bepaalde in artikel 18, vijfde lid, van de AKW. Dat luidt voor zover hier van belang:
Het komt ook voor dat twee verzekerde ouders geen gezamenlijke huishouding (meer) voeren en het kind niet behoort tot het huishouden van een van beide ouders of juist behoort tot de huishoudens van beide ouders. Dan geldt primair het bepaalde in artikel 18, vijfde lid, van de AKW. Dat luidt voor zover hier van belang:
“Indien twee of meer personen over eenzelfde tijdvak recht hebben op kinderbijslag voor eenzelfde kind, in andere situaties dan bedoeld in het (…) vierde lid, wordt betaald de kinderbijslag waarop degene recht heeft die de hoogste bijdrage in het onderhoud van dit kind levert. Aan de andere persoon wordt geen kinderbijslag uitbetaald.”
4.4.
Voor gevallen waarin een kind behoort tot de huishoudens van twee verzekerde ouders die geen gezamenlijke huishouding voeren, is – op grond van artikel 18, zevende lid, van de AKW – een aanvullende regeling getroffen in artikel 10 van het BUK.
Artikel 10, eerste lid, van het BUK luidt:
Artikel 10, eerste lid, van het BUK luidt:
“Indien twee personen die recht hebben op kinderbijslag voor eenzelfde kind, dit kind op basis van een overeenkomst of rechterlijke beschikking overwegend in gelijke mate verzorgen en onderhouden zonder met elkaar een gemeenschappelijke huishouding te voeren, wordt tenzij in de overeenkomst anders is overeengekomen of in de rechterlijke beschikking anders is bepaald, het recht van één van deze personen op de kinderbijslag gelijk verdeeld uitbetaald aan beide verzekerden en wordt het recht van de andere persoon niet uitbetaald.”
Uitbetaling kinderbijslag in het voorliggende geval
4.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante en [naam X.] in de kwartalen in geding niet ongeveer even hoge bijdragen hebben geleverd in het onderhoud van de kinderen. Appellante en [naam X.] stellen allebei dat zij in de kwartalen in geding de hoogste bijdrage hebben geleverd. [naam X.] heeft stukken overgelegd ter onderbouwing van zijn stelling. Appellante heeft aangegeven dat zij haar bijdragen niet met stukken kan bewijzen. Op grond van de gedingstukken acht de Raad aannemelijk dat [naam X.] in de relevante periode structureel aanzienlijk meer heeft bijgedragen in de onderhoudskosten van de kinderen dan appellante. Hieruit volgt dat de situatie die voorligt niet valt onder het toepassingsbereik van artikel 10 van het BUK (en de vaste gedragslijn die de Svb ter zake hanteert), maar alleen onder het toepassingsbereik van artikel 18, vijfde lid, van de AKW. Daarom moet de Svb de volledige kinderbijslag aan [naam X.] uitbetalen. Dit zou slechts anders zijn als [naam X.] op de voet van artikel 18, achtste lid, aan de Svb had verzocht (een deel van) de kinderbijslag aan appellante uit te betalen. Dat is niet gebeurd.
4.6.
Geconcludeerd wordt dat de Svb terecht heeft beslist om op grond van artikel 18, vijfde lid, van de AKW vanaf het eerste kwartaal van 2018 de volledige kinderbijslag aan [naam X.] uit te betalen.
Onbedoeld resultaat?
4.7.1.
Naar aanleiding van de stelling van appellante dat dit leidt tot een onbedoeld resultaat, en het door de Svb ter zitting geuite voornemen tot aanpassing van zijn beleid ter zake, merkt de Raad het volgende op.
4.7.2.
Bij het vaststellen van kinderalimentatie houdt de familierechter rekening met kinderbijslag bij het bepalen van de (totale) behoefte van de kinderen. De behoefte van kinderen aan kinderalimentatie wordt vastgesteld aan de hand van de zogenoemde behoeftetabel. De bedragen die in deze tabel zijn opgenomen zijn verlaagd met het te ontvangen bedrag aan kinderbijslag. Dit is af te leiden uit het rapport ‘Kosten van kinderen ten behoeve van vaststelling kinderalimentatie’ en het rapport alimentatienormen (Tremarapport). [2] Deze rapporten gelden als leidraad in kinderalimentatie(recht)zaken. Het kindgebonden budget en de daarvan deel uitmakende alleenstaande ouderkop neemt de familierechter niet in aanmerking bij de bepaling van de behoefte van het kind, maar bij de berekening van de draagkracht van de ouder die het kindgebonden budget ontvangt. [3]
4.7.3.
In het systeem dat in kinderalimentatie(recht)zaken wordt gehanteerd is uitgangspunt dat degene die de kinderalimentatie ontvangt (de alimentatiegerechtigde) ook degene is die de kinderbijslag ontvangt. Als van dit uitgangspunt wordt afgeweken zal dat in de regel duidelijk uit de beschikking van de familierechter blijken. Verder is in kinderalimentatiezaken uitgangspunt dat de alimentatiegerechtigde de verblijfsoverstijgende kosten van de kinderen betaalt, waarvoor deze dan ook de kinderbijslag in kan zetten. Degene bij wie de kinderen het hoofdverblijf hebben is in de regel de alimentatiegerechtigde. Als de familierechter het hoofdverblijf bij een ouder vastlegt, gaat deze rechter er veelal vanuit dat die ouder de kinderbijslag en, eventueel, het kindgebonden budget krijgt. [4]
4.7.4.
De in dit geding overgelegde beschikkingen van de familierechter wijken af van het onder 4.7.2 en 4.7.3 geschetste algemene beeld. De familierechter heeft namelijk in dit geval bij beschikkingen van 14 maart 2018, 21 november 2018 en 20 december 2018 bepaald dat de kinderen – eerst voorlopig, later definitief – hun hoofdverblijfplaats hebben bij [naam X.] en niet bij appellante, terwijl de familierechter bij beschikkingen van 21 november 2018 en 20 december 2018 tevens heeft bepaald dat [naam X.] vanaf 1 juli 2018 kinderalimentatie verschuldigd is aan appellante. Bij beschikking van 14 maart 2018 heeft de familierechter nog geen door [naam X.] aan appellante te betalen kinderalimentatie vastgesteld, maar is al wel uitgesproken dat [naam X.] geacht wordt alle verblijfsoverstijgende kosten van de kinderen voor zijn rekening te nemen en appellante, als daar aanleiding voor is, tegemoet te komen in de door appellante voor de kinderen gemaakte verblijfskosten. Bij beschikking van 21 november 2018 heeft de familierechter bij wege van voorlopige voorziening bepaald dat [naam X.] vanaf 1 juli 2018 aan appellante maandelijks per kind € 208,- kinderalimentatie verschuldigd is. Daarbij is de behoefte van de kinderen op basis van de tabel eigen aandeel kosten van kinderen (2017) berekend op € 1.830,- per maand. Op basis van een draagkrachtvergelijking waarbij eventuele aanspraken op kindgebonden budget buiten beschouwing zijn gelaten, is vervolgens vastgesteld dat € 1.813,- van deze behoefte voor rekening komt van [naam X.] en € 17,- voor rekening van appellante. Bij eindbeschikking van 20 december 2018 heeft de familierechter definitief beslist dat [naam X.] maandelijks per kind € 208,- kinderalimentatie verschuldigd is aan appellante.
4.7.5.
Bij een correcte uitvoering van de beschikkingen van de familierechter draagt appellante slechts € 17,- per maand uit haar eigen inkomen bij aan het onderhoud van de kinderen. Alle overige kosten komen, al dan niet in de vorm van kinderalimentatie, uiteindelijk voor rekening van [naam X.]. In zoverre kan niet zonder meer worden gesteld dat uitbetaling van de kinderbijslag (een inkomensonafhankelijke bijdrage van overheidswege in het onderhoud van de kinderen) aan [naam X.] in strijd is met de bedoeling van de wetgever.
4.7.6.
Het gestelde onder 4.7.5 neemt niet weg dat, zeker in geval van een wezenlijk verschil in welstand tussen beide ouders, artikel 18, vijfde lid, van de AKW tot gevolg kan hebben dat, omdat de kinderbijslag van de minst draagkrachtige ouder niet wordt uitbetaald, deze ouder ook geen aanspraak kan maken op kindgebonden budget. Op grond van artikel 2 van de Wet op het kindgebonden budget kan immers (alleen) de ouder wiens recht op kinderbijslag wordt uitbetaald aanspraak maken op kindgebonden budget. In onderlinge samenhang gelezen doen artikel 18, vijfde lid van de AKW en artikel 2 van de Wet op het kindgebonden budget afbreuk aan de eigen financiële armslag van de minst draagkrachtige ouder, wat onder omstandigheden kan leiden tot financiële afhankelijkheid van de ene ouder ten opzichte van de andere ouder, die aan een in materieel opzicht enigszins gelijkwaardige relatie van de kinderen met ieder van beide ouders in de weg kan staan. Dit lijkt op gespannen voet te staan met de overweging van de wetgever dat het onwenselijk is dat bij de uitvoering van de AKW drempels worden opgeworpen voor co-ouderschapsregelingen en dat voorkomen moet worden dat alleenstaande ouders na een scheiding kindgebonden budget mislopen. Het vinden van een oplossing voor dit probleem gaat echter de grenzen van de rechtsvormende taak van de rechter te buiten.
Conclusie
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.6 blijkt dat de Svb terecht de kinderbijslag vanaf het eerste kwartaal van 2018 niet meer aan appellante heeft uitbetaald. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor bevestiging in aanmerking.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van E.M. Welling als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 september 2021.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) E.M. Welling