ECLI:NL:CRVB:2021:205

Uitspraak

20.211 AW, 20/212 AW

Datum uitspraak: 28 januari 2021

Centrale Raad van Beroep

Enkelvoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 december 2019, 13/511 en 13/6079 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen (college)

PROCESVERLOOP

Appellante heeft hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.F. Widdershoven en G.P.J. Vinken.

OVERWEGINGEN

1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking

getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017, behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017, blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.

2.1.

Appellante was sinds 1 juni 2007 in vaste dienst werkzaam als [naam functie]

bij de gemeente Nijmegen, salarisschaal 8.

2.2.

Op 24 juli 2008 heeft een voormalig leidinggevende van appellante (G) een beoordelingsgesprek met appellante gevoerd over de periode van 1 juni 2007 tot 1 juni 2008. Op 19 augustus 2008 is deze beoordeling vastgesteld. De functievervulling is ten aanzien van verschillende aspecten als onvoldoende beoordeeld. In het verslag is opgenomen dat een coachingstraject zal worden gestart, dat van appellante een allround medewerker moet maken. Dit traject zal zes maanden duren en worden afgerond met een beoordeling. Appellante heeft schriftelijke bedenkingen tegen deze beoordeling ingediend. Nadat met appellante op
25 november 2008 hierover een gesprek is gevoerd, is de beoordeling bij besluit van
22 januari 2009 ongewijzigd vastgesteld. Het hiertegen gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 4 februari 2010 ongegrond verklaard. Hiertegen is door appellante geen beroep ingesteld, zodat dit besluit in rechte vaststaat.

2.3.

Op 7 oktober 2008 is het verbetertraject van zes maanden gestart. Dit traject had tot doel dat appellante alle werkzaamheden van [naam functie] op tenminste normaal niveau uitvoert, waarbij concrete ontwikkelpunten zijn geformuleerd. Er hebben tijdens dit traject diverse voortgangsgesprekken plaatsgevonden.

2.4.

Op 23 april 2009 heeft leidinggevende (K) met appellante een beoordelingsgesprek gevoerd over de periode van 1 juni 2008 tot 1 april 2009. In het verslag is geconcludeerd dat appellante ondanks de gedane investering nog steeds geen allround medewerker is en dat het voor haar niet haalbaar lijkt om het niveau van de functie te halen, ook niet met een verlenging van zes maanden. Appellante heeft tegen de vaststelling van deze beoordeling bezwaar gemaakt. Naar aanleiding hiervan hebben op 16 juni 2009 en 29 augustus 2009 gesprekken met haar plaatsgevonden. Op 23 februari 2010 is deze beoordeling voorlopig vastgesteld.

2.5.

Op 2 juni 2010 heeft de nieuwe leidinggevende van appellante (H) met haar gesproken over de voorlopig vastgestelde beoordeling van 23 april 2009. Daarbij heeft H aangegeven dat hij op korte termijn een nieuwe beoordeling gaat opstellen, die een actueel beeld zal geven van haar prestaties. Voor deze nieuwe beoordeling, over de periode van 1 mei 2009 tot 1 april 2010, zijn twee senior medewerkers als informanten bevraagd. De informanten hebben appellante op 10 juni 2010 een toelichting gegeven. De beoordeling is op 29 juli 2010 voorlopig vastgesteld. Geconcludeerd is dat appellante in de afgelopen periode niet heeft aangetoond dat ze voldoet aan alle functie-eisen, en dat niet de verwachting bestaat dat daar binnen afzienbare tijd verandering in zal komen.

2.6.

De op 23 februari 2010 en 29 juli 2010 voorlopig vastgestelde beoordelingen, waarop appellante geen reactie meer heeft gegeven, zijn bij afzonderlijke besluiten van 21 april 2011 definitief vastgesteld. Bij besluit van 17 december 2012 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren tegen deze besluiten ongegrond verklaard.

2.7.

Op 27 april 2011 heeft appellante zich ziek gemeld. Het college heeft daarop een deskundigenoordeel bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) aangevraagd. Bij brief van 5 augustus 2011 heeft het Uwv zijn oordeel kenbaar gemaakt, namelijk dat appellante per 1 juli 2011 niet geschikt te achten is voor het eigen of ander werk. Op 9 december 2011 heeft het Uwv opnieuw een deskundigenoordeel gegeven, dat inhoudt dat appellante geschikt is te achten voor haar eigen arbeid per 27 september 2011.

2.8.

Na een voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft het college appellante bij besluit van 28 januari 2013 met inachtneming van een re-integratiefase van vier maanden met ingang van 1 juni 2013 ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor haar functie als bedoeld in artikel 8:6 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Gemeente Nijmegen (AGN). Daarbij is vermeld dat appellante waarschijnlijk recht heeft op een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet, en dat zij daarnaast recht heeft op een aanvullende uitkering van 10% van de bezoldiging naar rato van het aantal uren dat zij werkloos is. Bij besluit van 13 augustus 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

3.1.

Ten aanzien van bestreden besluit 1 heeft de rechtbank de procedurele gronden hiertegen verworpen. De inhoudelijke grond dat de beoordelingen geen stand kunnen houden omdat sprake was van een zogeheten dubbele boekhouding over haar functioneren (de verslagen inclusief de niet geopenbaarde opmerkingen van de coach), slaagt volgens de rechtbank niet, omdat niet is gebleken dat appellante daardoor is benadeeld. Uit de door haar ontvangen rapportageformulieren is appellante gebleken wat de verbeterpunten waren. Bovendien had de coach zijn (aanvullende) visie, die ook positieve opmerkingen bevat, tevens mondeling aan de leidinggevende van appellante kunnen geven. De rechtbank is verder van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel inzake de wijze van beoordelen door haar voormalige leidinggevende niet slaagt, omdat bij de overige, wel positief beoordeelde medewerkers, geen sprake was van eerder onvoldoende functioneren zoals bij appellante wel het geval is. Over het aspect kwantiteit heeft de rechtbank geoordeeld dat appellante de geldende productienormen kende, omdat deze in het verbetertraject staan genoemd. De beoordelingen
,waarbij de aspecten kennis, zelfstandigheid, contact en kwantiteit negatief zijn gewaardeerd, berusten op voldoende gronden en kunnen de rechterlijke toetsing doorstaan
.

3.2.

Over bestreden besluit 2 heeft de rechtbank overwogen dat met de drie onvoldoende beoordelingen voldoende vaststaat dat appellante ongeschikt is voor haar functie. In het kader van het verbetertraject is een verbeterplan gemaakt waarin de verbeterpunten zijn opgenomen. Voor het verbeterpunt kwantiteit zijn productienormen opgesteld. De eerste drie maanden is appellante ongevraagd begeleid door de coach, en vervolgens op afroep van appellante. De coach heeft zijn bevindingen wekelijks in een verslag vastgelegd. Tweewekelijks vonden gesprekken plaats tussen de leidinggevende en appellante, waarin de aandachtspunten zijn besproken. Er hebben twee tussenevaluaties en een eindevaluatie plaatsgehad. Appellante is een WOZ-opleiding aangeboden, die zij ook heeft gevolgd maar niet heeft afgerond met een diploma. Ook heeft appellante opleidingen voor de bedrijfsapplicaties gevolgd. Al met al moet volgens de rechtbank worden geoordeeld dat appellante voldoende verbeterkansen heeft gehad. Het college was dan ook bevoegd om appellante op de gehanteerde grond te ontslaan. Omdat het ontslag niet is gelegen in omstandigheden binnen de werksfeer, maar in het functioneren van appellante, heeft het college haar terecht geen na-wettelijke uitkering toegekend, zo heeft de rechtbank overwogen.

4. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de

aangevallen uitspraak gekeerd.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

5.1.

Appellante heeft de gronden van hoger beroep zeer uitvoerig toegelicht
.De Raad stelt voorop dat volgens zijn vaste rechtspraak (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich kan beperken tot de kern daarvan. De Raad zal zich dan ook beperken tot bespreking van de kern van de door appellante in hoger beroep aangevoerde gronden.

Wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd is in essentie een herhaling van de gronden die zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft deze gronden uitvoerig en gemotiveerd verworpen. De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen en maakt die overwegingen tot de zijne. De Raad voegt daaraan nog het volgende toe.

De beoordelingen

5.2.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3259) is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is of elk feit dat het bestuursorgaan ter onderbouwing aanvoert boven elke twijfel is verheven en of sommige feiten niet (geheel) juist zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Bepalend is of de gegeven waardering, gelet op het totale beeld van het in beschouwing genomen gezichtspunt, de terughoudende rechterlijke toetsing kan doorstaan.

5.3.

De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat in de bestreden beoordelingen met voldoende concrete voorbeelden is aangegeven waarom appellante op de onderdelen kennis, zelfstandigheid, contacten en kwantiteit een onvoldoende heeft gescoord. Onder meer zijn genoemd de onvoldoende kennis van de WOZ en de applicaties van de gemeente op belastinggebied, het onvoldoende rekening houden met de andere leden van het team als het gaat om vervanging aan de telefoon, afdoening van voornamelijk bezwaren op beter bekend gebied, waardoor afdoening van bezwaren op andere onderdelen achterblijft, het niet voldoen aan de productienormen en tot slot moeite hebben met het onderscheiden van hoofd- en bijzaken.

5.4.

De Raad is met de rechtbank van oordeel dat geen concrete aanwijzingen bestaan dat de bestreden beoordelingen door de dubbele boekhouding niet met de vereiste objectiviteit tot stand zijn gekomen. Uit de door appellante overgelegde verslagen blijkt dat de coach in vergelijking met de aan appellante in eerste instantie verstrekte verslagen daarin extra aandachtspunten heeft meegegeven, waarbij ook zeker positieve punten zijn benoemd. Deze extra aandachtspunten van de coach zijn integraal opgenomen in het personeelsdossier van appellante. In het verbeterplan is gewezen op dit personeelsdossier en dat dit dossier maatgevend is voor beide partijen. Het enkele feit dat zich een versie van de verslagen met de opmerkingen van de coach in het personeelsdossier bevond, brengt nog niet mee dat de grondslag aan de beoordeling over 2008-2009 is komen te ontvallen. Er is bovendien ook gebruik gemaakt van andere informatie. De beweerde niet-objectiviteit van de beoordelaars is ook anderszins niet aannemelijk, reeds omdat ook positieve punten over het functioneren van appellante in het verbetertraject zijn benoemd. Verder komt betekenis toe aan het feit dat ná de beoordeling over 2008-2009 de nieuwe leidinggevende van appellante, H, haar uitdrukkelijk een nieuwe kans heeft gegeven, teneinde een actueel beeld te verkrijgen van haar prestaties waarbij de voormalige verslagen geen rol zouden spelen. De Raad stelt vast dat dit heeft geleid tot dezelfde, onderbouwde, conclusies op onder meer de zwaarwegende competenties kwantiteit en kennis. H heeft zich daarbij laten informeren door 2 senior medewerkers. Anders dan appellante meent is er geen grond die zich verzet tegen het gebruik van informanten.

5.5.

Uit wat in 5.3 en 5.4 is overwogen volgt dat de twee beoordelingen de terughoudende rechterlijke toets kunnen doorstaan.

Het ontslag wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziekte of gebreken

5.6.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3254) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.

5.7.

Appellante heeft aangevoerd dat door de dubbele boekhouding de grondslag aan het ontslag is komen te ontvallen. In 5.4 is geoordeeld dat de dubbele boekhouding niet leidt tot de conclusie dat aan de beoordeling over 2008-2009 geen gevolgen mogen worden toegekend. Evenmin kan dit leiden tot de gevolgtrekking dat appellante geen reële kans is geboden om haar functioneren te verbeteren. In het verbetertraject zijn de verbeterpunten vooraf concreet gemaakt en is haar functioneren aan de hand van die punten geëvalueerd. Het college heeft met de drie opeenvolgende beoordelingen, die door verschillende leidinggevenden zijn opgesteld, aannemelijk gemaakt dat voldoende feitelijke grondslag bestond voor een ongeschiktheidsontslag. De Raad stelt vast dat de eerste beoordeling van dit drietal, waarin is besloten tot het verbetertraject, niet is bestreden en in rechte vaststaat. Verder komt als rode draad uit de drie beoordelingen naar voren dat appellante blijvend tekortschoot in haar functioneren, zowel in kwantitatief als kwalitatief opzicht. Haar eigen opstelling, waarbij zij er meestal voor heeft gekozen om bijvoorbeeld minder WOZ- en meer overige bezwaren af te doen en veelvuldig collega’s te raadplegen in plaats van zelfstandig te werken, heeft er toe geleid dat appellante de afgesproken productie niet haalde. Door zich te beroepen op formele aspecten in plaats van met inhoudelijke argumenten te reageren heeft appellante niet duidelijk gemaakt waarom zij het WOZ-diploma niet heeft gehaald en de applicaties van de gemeente niet onder de knie kreeg. Appellante heeft ook geen initiatief genomen om het WOZ
-diploma alsnog te halen toen haar duidelijk werd dat dit haar werd aangerekend. Door voorafgaand aan het ontslag voorts niet op het aanbod in te gaan om op informele wijze met leidinggevende H te onderzoeken of een andere functie bij de gemeente misschien beter past, heeft appellante laten zien onvoldoende inzicht te hebben in haar functioneren, dit terwijl er drie negatieve beoordelingen op rij voorlagen.

5.8.

Onder deze omstandigheden was het college bevoegd appellante ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid anders dan wegens ziekte of gebreken. Niet valt in te zien dat het college niet in redelijkheid van die ontslagbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.

Na-wettelijke uitkering

5.9.

Uit vaste rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld de uitspraak van 6 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1754, volgt dat bij een ontslag wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid op grond van artikel 8:6 van de CAR/UWO, dat gelijkluidend is aan artikel 8:6 van de AGN, alleen recht op na-wettelijke uitkering bestaat als het ontslag is gelegen in omstandigheden binnen de werksfeer en niet grotendeels te wijten is aan de werknemer.

5.10.

Appellante heeft betoogd dat de na-wettelijke uitkering ten onrechte is geweigerd, aangezien het ontslag is gelegen in omstandigheden binnen de werksfeer. Volgens appellante kan de beëindiging van het dienstverband haar niet worden verweten, omdat die beëindiging volledig op initiatief van het college heeft plaatsgevonden en appellante uitgebreid verweer heeft gevoerd tegen die beëindiging. Dit betoog slaagt niet. Gelet op wat in 5.7 is overwogen, heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het ontslag van appellante niet is gelegen in omstandigheden binnen de werksfeer als bedoeld in artikel 10d:30, tweede lid, van de AGN. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college daarom heeft mogen besluiten geen na-wettelijke uitkering toe te kennen.

5.11.

Uit 5.2 tot en met 5.10 volgt dat het hoger beroep van appellante niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2021.

(getekend) H. Lagas

(getekend) R. van Doorn