ECLI:NL:CRVB:2021:1419

Uitspraak

19 898 PW, 19/1393 PW, 19/2564 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Datum uitspraak: 15 juni 2021

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van
25 februari 2019, 18/3704 (aangevallen uitspraak 1), 22 maart 2019, 18/5665 (aangevallen uitspraak 2) en 1 mei 2019 18/6561 (aangevallen uitspraak 3) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellante] , woonachtig in Italië (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. T.A. Vetter, advocaat, hoger beroepen ingesteld en verzocht om het college te veroordelen tot het vergoeden van schade in de vorm van wettelijke rente.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 9 februari 2021. Namens appellante heeft
mr. Vetter door middel van een videoverbinding aan de ziting deelgenomen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Telting.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante heeft de Italiaanse nationaliteit. Zij heeft zich op 1 december 2014 ingeschreven in de basisregistratie personen (BRP) van de gemeente Amsterdam om zich bij haar toenmalige partner (X) te vestigen.

1.2.

Na verbreking van de samenwoning met X heeft appellante zich op 16 juni 2016 gemeld om bijstand aan te vragen. Bij besluit van 13 juli 2016 heeft het college haar met ingang van 16 juni 2016 bijstand toegekend naar de norm voor een dakloze.

1.3.

Op 13 juli 2016 heeft een medewerker van de gemeente Amsterdam de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van (thans) Justitie en Veiligheid (IND) in kennis gesteld van het toekennen van bijstand aan appellante. Bij beschikking van 31 oktober 2016, na bezwaar gehandhaafd bij beschikking van 23 maart 2017, heeft de Staatssecretaris van (thans) Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) vastgesteld dat appellante nooit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan (EU-burger) heeft gehad en haar aangezegd Nederland te verlaten. Bij uitspraak van 7 augustus 2017 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, het beroep van appellante tegen de beschikking van 23 maart 2017, ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

1.4.

De beschikking van de staatssecretaris van 23 maart 2017 was voor het college aanleiding om bij besluit van 7 april 2017 de bijstand van appellante met ingang van 31 oktober 2016 in te trekken. Na gemaakt bezwaar heeft het college de intrekking ongedaan gemaakt en de bijstandsverlening voortgezet.

1.5.

Op 10 november 2017 heeft een medewerker van de gemeente Amsterdam in het kader van een heronderzoek naar het recht op bijstand van appellante informatie opgevraagd bij de IND. De IND heeft hierop gereageerd met de mededeling dat appellante verblijfscode 41 heeft met ingang van 31 oktober 2016. Na een gesprek met appellante hierover heeft het college bij besluit van 6 december 2017 de bijstand van appellante met ingang van
9 december 2017 beëindigd op de grond dat zij niet beschikt over een geldige verblijfstitel die recht geeft op bijstand.

1.6.

Bij besluit van 26 april 2018 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 6 december 2017 gegrond verklaard en de bijstand voortgezet tot en met 31 maart 2018. Hieraan heeft het college, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Gebleken is dat appellante in de periode van 17 juli tot en met 30 september 2017 in loondienst heeft gewerkt. Hierdoor is het verblijfsrecht van appellante als EU-burger herleefd en heeft zij nog recht op bijstand gedurende zes maanden na beëindiging van de werkzaamheden op
30 september 2017, maar gelet op haar verblijfsstatus daarna niet meer.

1.7.

Appellante heeft vervolgens op 26 juni 2018 opnieuw bijstand aangevraagd. Het college heeft de aanvraag bij besluit van diezelfde dag afgewezen. Appellante heeft op 9 juli 2018 opnieuw bijstand aangevraagd. Het college heeft ook die aanvraag bij besluit van diezelfde dag afgewezen. Het college heeft de besluiten van 26 juni 2018 en 9 juli 2018 na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 september 2018 (bestreden besluit 2). Aan bestreden besluit 2 heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. De besluiten van 26 juni 2018 en 9 juli 2018 zijn genomen nadat de BRP was geraadpleegd en nadat de IND had bevestigd dat appellante geregistreerd stond met verblijfscode 41 en aldus geen rechtmatig verblijf in Nederland had. Maar het college had een individuele toets moeten toepassen waarbij alle feiten en omstandigheden met betrekking tot de arbeidsverhouding hadden moeten worden meegewogen. Getoetst moest worden of appellante gelijkgesteld kan worden met een Nederlander en daarmee recht heeft op bijstand. Het euvel van de besluiten van 26 juni 2018 en 9 juli 2018 wordt in bezwaar hersteld. In bezwaar heeft het college bij brief van 21 augustus 2018 de IND ervan op de hoogte gesteld dat appellante als zorgverlener arbeid verichtte voor X. Deze brief, zoals ook appellantes bezoek aan de IND op 30 augustus 2018, heeft echter niet tot een wijziging van de verblijfsstatus van appellante geleid. Het college gaat daarom uit van het gegeven dat de IND heeft vastgesteld dat appellante geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Appellante heeft in bezwaar aangevoerd dat zij als werknemer in de zin van Richtlijn 2004/38/EG van het Europese Parlement en de Raad (Richtlijn) moet worden aangemerkt, nu zij op grond van een op 18 juni 2018 ondertekende zorgovereenkomst met X vanaf 1 juli 2018 werkzaamheden als hulp bij het huishouden voor hem verricht. Het college beschouwt deze werkzaamheden van appellante echter als louter marginaal en/of als bijkomstige werkzaamheden. Appellante voldoet dan ook niet aan het begrip werknemer in de zin van de Richtlijn. Omdat zij daarvoor geen werk had, had zij ook vóór 1 juli 2018 geen recht op bijstand, want zij had geen reële kans op werk; zie artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn.

1.8.

Op 28 augustus 2018 heeft appellante zich wederom gemeld om bijstand aan te vragen. Bij besluit van 28 augustus 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 oktober 2018 (bestreden besluit 3), heeft het college de aanvraag afgewezen. Hieraan heeft het college vergelijkbare argumenten als in bestreden besluit 2 zijn verwoord ten grondslag gelegd.

1.9.

Bij besluit van 28 november 2018 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat het verblijfsrecht van appellante als EU-burger is geëindigd en haar aangezegd Nederland binnen vier weken te verlaten. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.

2.1.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd, de bijstand van appellante beëindigd met ingang van 27 april 2018 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1. Daartoe heeft zij, samengevat, het volgende overwogen. Het college heeft in overleg met de IND voldoende onderzoek gedaan naar de verblijfstatus van appellante. De IND heeft te kennen gegeven dat appellante nog steeds geen rechtmatige verblijfstitel heeft die recht geeft op bijstand. Hierbij is ook aan de orde geweest of de zorgovereenkomst van 18 juni 2018 haar een verblijfsrecht oplevert. Het college heeft de bijstand dan ook terecht beëindigd. De beëindiging bij bestreden besluit 1 per 31 maart 2018 is echter in strijd met paragraaf 4.1.2.5 van de beleidsvoorschriften Werk en Inkomen van de Gemeente Amsterdam. Daarin is immers uitdrukkelijk opgenomen dat bij een wijziging van de verblijfscode de uitkering nooit met terugwerkende kracht wordt beëindigd en de datum van beëindiging altijd na de datum van het beëindigingsbesluit moet liggen.

2.2.

Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat het college in overleg met de IND heeft onderzocht of appellante als EU-burger aan het recht van de Unie een verblijfsrecht kon ontlenen en voor de toepassing van de PW met een Nederlander gelijk kon worden gesteld. De rechtbank concludeert dat het college op juiste wijze heeft vastgesteld dat dit niet het geval was.

2.3.

Bij aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard. De hieraan ten grondslag gelegde overwegingen komen in de kern overeen met de overwegingen in aangevallen uitspraak 2.

3.1.

In hoger beroep heeft appellante, samengevat, het volgende aangevoerd. De bijstand is ten onrechte met ingang van 27 april 2018 beëindigd en de aanvragen zijn ten onrechte afgewezen. Zij had op grond van artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn rechtmatig verblijf, waarmee ook recht bestond op bijstand op grond van de PW. Van 27 april 2018 tot 1 juli 2018 was zij werkzoekend en maakte zij een reële kans om te worden aangesteld. Vanaf 1 juli 2018 was zij werknemer, tot aan haar vertrek naar Italië. De contacten die het college met de IND over het verblijfsrecht heeft gehad, zijn niet controleerbaar. Het college moest zelf beoordelen of appellante rechtmatig verblijf en daarmee recht op bijstand had en nu moet de Raad dat beoordelen.

3.2.

Het college heeft, samengevat, aangevoerd dat het in overleg met de IND voldoende onderzoek heeft gedaan naar de verblijfsstatus van appellante en dat de conclusie is geweest dat appellante ten tijde hier van belang niet rechtmatig in Nederland verbleef.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Aangevallen uitspraak 1; de beëindiging van bijstand met ingang van 27 april 2018

4.1.

In deze zaak moet de vraag worden beantwoord of de bijstand van appellante terecht met ingang van 27 april 2018 is beëindigd.

4.2.

Hierbij zijn de volgende bepalingen van betekenis.

4.2.1.

Artikel 11, eerste lid, van de PW bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid is bepaald dat met een Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.

4.2.2.

Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn. Uit de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 7 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0903) over artikel 18, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag), voor welk verdrag het VWEU met ingang van 1 januari 2009 in de plaats is gekomen, volgt dat een redelijke uitleg van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 meebrengt dat onder deze bepaling ook moet worden begrepen een verblijfsrecht dat rechtstreeks voortvloeit uit het VWEU zelf.

4.2.3.

De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 tot en met 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Zo is in artikel 8.16, eerste lid, van het Vb 2000 bepaald dat een beroep op de algemene middelen niet zonder meer leidt tot beëindiging van het rechtmatig verblijf. Voorts volgt uit paragraaf B10/2.3 van de Vc 2000 dat de IND in specifieke gevallen van redelijke twijfel onderzoekt of de EU-burger nog altijd aan de voorwaarden voor rechtmatig verblijf als genoemd in de artikelen 8.12 en volgende van het Vb 2000 voldoet en namens de staatssecretaris het verblijfsrecht per beschikking beëindigt als dit niet het geval is.
4.2.4. Op grond van artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn geniet iedere EU-burger die op het grondgebied van een gastland verblijft binnen het toepassingsbereik van het EG-verdrag dezelfde behandeling als de onderdaan van dat gastland. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, in afwijking van het eerste lid, het gastland niet verplicht is een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf, of, in voorkomend geval, de in artikel 14, vierde lid, onder b, van de Richtlijn bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.

4.3.

Vaststaat dat, zoals in bestreden besluit 1 is vermeld, het verblijfsrecht van appellante is herleefd als gevolg van haar werkzaamheden in loondienst in de periode van 17 juli tot en met 30 september 2017. Uit 4.2.2 en 4.2.3 volgt dat van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 dient te worden uitgegaan, zolang de staatssecretaris geen besluit heeft genomen over de beëindiging van het verblijfsrecht (vergelijk de uitspraak van 19 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3857). De staatssecretaris heeft pas bij besluit van 28 november 2018 beslist dat het rechtmatig verblijf van appellante is geëindigd. Dat het college voorafgaand aan de besluitvorming overleg heeft gehad met de IND, maakt dit niet anders. Nu de staatssecretaris pas bij besluit van 28 november 2018 heeft beslist dat het rechtmatig verblijf van appellante is geëindigd, dient ervan te worden uitgegaan dat appellante op 27 april 2018 nog rechtmatig verblijf had in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Er was op 27 april 2018 dan ook geen grond voor beëindiging van het recht op bijstand. Dit laatste zou, gelet op artikel 11, tweede lid, van de PW in verbinding met artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn, anders zijn als appellante op 27 april 2018 aangemerkt zou moeten worden als werkzoekende in de zin van artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn. De gedingstukken bieden hiervoor – ook in het licht van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 17 december 2020, C-710/19, G.M.A. tegen België, ECLI:EU:C:2020:1037 – echter onvoldoende aanknopingspunten.

4.4.

Uit 4.3 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt. Deze uitspraak dient te worden vernietigd voorzover de rechtbank de bijstand heeft beëindigd met ingang van 27 april 2018 en heeft bepaald dat de in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het besluit van 6 december 2017 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1.

Aangevallen uitspraken 2 en 3; de afwijzing van de aanvragen van 26 juni 2018, 9 juli 2018 en 28 augustus 2018

4.5.

Wat in 4.3 en 4.4 is overwogen, brengt mee dat aan de aanvragen om bijstand van 26 juni 2018, 9 juli 2018 en 28 augustus 2018 de grondslag is komen te ontvallen. Achteraf moet immers worden vastgesteld dat appellante geen nieuwe aanvragen om bijstand had hoeven doen. Dit betekent dat ook de grondslag aan de afwijzingsbesluiten is komen te ontvallen en dat de hoger beroepen tegen aangevallen uitspraken 2 en 3, waarbij dit niet is onderkend, slagen. Aangevallen uitspraken 2 en 3 dienen te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen bestreden besluiten 2 en 3 gegrond verklaren, bestreden besluiten 2 en 3 vernietigen en de besluiten van 26 juni 2018, 9 juli 2018 en 28 augustus 2018 herroepen.

4.6.

Het verzoek van appellante om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente over de na te betalen bijstand komt voor toewijzing in aanmerking. De wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.

4.7.

Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante . Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in bezwaar, op € 2.136,- in beroep en op € 2.136,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt aangevallen uitspraak 1 voor zover de rechtbank de bijstand heeft beëindigd met ingang van 27 april 2018 en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 april 2018;
herroept het besluit van 6 december 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treeds van het vernietigde besluit van 26 april 2018;
vernietigt aangevallen uitspraken 2 en 3;
verklaart de beroepen tegen de besluiten van 14 september 2018 en 19 oktober 2018 gegrond;
vernietigt de besluiten van 14 september 2018 en 19 oktober 2018;
herroept de besluiten van 26 juni 2018, 9 juli 2018 en 28 augustus 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de besluiten van 14 september 2018 en 19 oktober 2018;
veroordeelt het college tot vergoeding aan appellante van schade in de vorm van wettelijke rente zoals onder 4.6 vermeld;
veroordeelt het college tot vergoeding van de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 5.340,-;
bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 478,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en E.J.M. Heijs en K.M.P. Jacobs als leden, in tegenwoordigheid van W.E.M. Maas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2021.

(getekend) F. Hoogendijk

(getekend) W.E.M. Maas