Uitspraak
18.4272 PW
Datum uitspraak: 7 april 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2018, 18/937 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. F.J.J. ten Voorde, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft schriftelijke vragen van de Raad beantwoord en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Ten Voorde en [naam] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Schuurman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft een eensmanszaak. Zij heeft een speelgoedwebwinkel en schrijft en illustreert boeken. Het college heeft appellante in de periode van 16 april 2012 tot 16 april 2015 als startend zelfstandige bijstand verleend op grond van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004).
1.2.
Op 10 maart 2016 heeft appellante zich opnieuw gemeld en daarna opnieuw een Bbz‑uitkering aangevraagd. Bij besluit van 30 maart 2016 heeft het college deze aanvraag afgewezen. Appellante heeft daartegen geen bezwaar gemaakt.
1.3.
Op 15 november 2016 heeft appellante een Bbz-uitkering aangevraagd als gevestigd zelfstandige. Bij besluit van 6 januari 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 juni 2017, heeft het college deze aanvraag afgewezen op de grond dat de eensmanszaak van appellante niet levensvatbaar is. Tegen het besluit van 29 juni 2017 heeft appellante geen beroep ingesteld.
1.4.
Tijdens de bezwaarprocedure tegen het besluit van 6 januari 2017 heeft appellante zich op 20 februari 2017 gemeld om algemene bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) aan te vragen. Op 26 april 2017 heeft appellante de aanvraag ingediend.Op het aanvraagformulier heeft zij onder meer vermeld dat zij nog onvoldoende inkomsten uit haar speelgoedwebwinkel ontvangt, dat zij gedurende 50 uur per week als zelfstandige werkt en daaruit inkomsten heeft van € 400,- netto per maand. Verder heeft zij vermeld dat zij minder dan 36 uur per week beschikbaar is voor arbeid omdat zij een webwinkel heeft en een contract heeft met een uitgever om een kinderboek af te ronden. Op 26 april 2017 heeft een consulent inkomen van de afdeling werk en inkomen van de gemeente Leidschendam-Voorburg (consulent) met appellante een gesprek gevoerd over haar aanvraag. In het verslag van dat gesprek, zoals opgenomen in de rapportage van de consulent van 26 april 2017 en waarbij ook de advocaat van appellante aanwezig was, staat het volgende. De consulent zegt dat een uitkering conform de PW en werken als zelfstandige niet samengaan, tenzij het een Bbz-aanvraag is. Appellante geeft aan dat zij haar bedrijf niet wil opgeven. Zij heeft een webwinkel met wisselende inkomsten en is bezig met het schrijven van een boek, waarvoor ze een voorschot van € 2.500,- heeft ontvangen. Als ze stopt met schrijven, moet ze een boete betalen. Verder ontvangt appellante jaarlijks bedragen voor reeds gepubliceerde boeken en hoopt ze weer subsidie te krijgen van het Letterenfonds. De consulent zegt dat de aanvraag wordt ingenomen om te bezien of het college iets voor appellante kan betekenen totdat er meer duidelijkheid is over de bezwaarprocedure tegen het onder 1.3 vermelde besluit van 6 januari 2017. Voorts heeft de consulent tegen appellante gezegd dat haar bedrijfsactiviteiten zullen worden gedoogd gedurende de periode dat nog niet op het bezwaar tegen dat besluit is beslist.
1.5.
Bij brief van 9 mei 2017 heeft de consulent appellante het volgende meegedeeld:
“In overleg met de kwaliteitsmedewerker is besloten om uw aanvraag in behandeling te nemen, totdat de uitspraak van uw bezwaar tegen afwijzing van de BBZ bekend is. Wij gaan de aanvraag op dit moment bezien tot 1 juli 2017.
U dient er rekening mee te houden dat wij de inkomsten korten, zonder rekening te houden met de bedrijfskosten. [...]”
1.6.
Bij besluit van 17 mei 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 december 2017 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag om algemene bijstand afgewezen op de grond dat het inkomen van appellante hoger is dan de van toepassing zijnde norm. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante niet tot de doelgroep van de PW behoort en dat bij wijze van uitzondering de aanvraag in behandeling is genomen. Per maand zijn de inkomsten bezien zonder verrekening van de verwervings-/bedrijfskosten omdat de PW daar geen ruimte voor biedt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd, zoals ter zitting toegelicht en besproken, dat het college om de volgende reden het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. De mededeling van de consulent op 26 april 2017, over het gedogen van haar bedrijfsactiviteiten voor de duur van de bezwaarschriftprocedure tegen de afwijzing van haar aanvraag om een Bbz-uitkering (mededeling), hield immers niet alleen in dat haar aanvraag om bijstand op grond van de PW in behandeling zou worden genomen, maar ook dat zij voor die aanvraag als zelfstandige zou worden behandeld als het gaat om de vaststelling van haar inkomen. Dit betekent dat op haar omzet alle door haar gemaakte verwervings-/bedrijfskosten in mindering hadden moeten worden gebracht. Als dat was gedaan, zou het inkomen van appellante onder de voor haar geldende bijstandsnorm blijven en heeft zij wel recht op aanvullende bijstand.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Zie de uitspraak van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351.
4.2.
Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat de mededeling over het gedogen van haar bedrijfsactiviteiten op 26 april 2017 is gedaan. Het gaat erom of appellante uit deze mededeling ook redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college bij de vaststelling van haar inkomen haar omzet slechts in aanmerking zou nemen na aftrek van alle verwervings/bedrijfskosten. Daarbij is, zoals ter zitting besproken, de BTW niet meer van betekenis, omdat appellante als kleine ondernemer vrijgesteld was van inhouden en afdragen daarvan.
4.3.
Voor de beantwoording van deze vraag komt in dit geval in het bijzonder betekenis toe aan de context waarin deze is gedaan, de toepasselijke rechtsregels en wat appellante daarvan wist. Daarbij moet voorop worden gesteld dat de toezegging naar zijn bewoordingen wel gaat over de activiteiten van het bedrijf, maar niet over omzet, kosten of vaststelling van inkomen, noch over de vraag of appellante bij toekenning van algemene bijstand als zelfstandige zou worden behandeld.
4.3.1.
Appellante was in de periode waar het hier over gaat werkzaam als zelfstandige en zij wilde ook als zodanig actief blijven. Dit betekent dat zij geen recht had op algemene bijstand op grond van de PW. Immers, volgens het sluitende systeem van het op de PW gebaseerde Bbz 2004 kan een zelfstandige slechts op grond van het Bbz 2004 in aanmerking komen voor bijstand. In het kader van de beoordeling van de aanvraag op grond van de PW is de mededeling dat de bedrijfsactiviteiten worden gedoogd dus in strijd met het systeem van de wetgeving. Dit was appellante ten tijde van de toezegging bekend.
4.3.2.
De mededeling is aan appellante gedaan in het bijzijn van een professioneel gemachtigde. Zij wisten dat op dat moment de bezwaarprocedure tegen de afgewezen aanvraag om een uitkering op grond van de Bbz 2004 nog liep. In die procedure zou een beoordeling plaatsvinden van de levensvatbaarheid van haar bedrijf, waarin zij die bedrijfsactiviteiten uitoefende. De toezegging had dus, gelet op de context van dat gesprek, de kennelijke bedoeling om de continuïteit van de bedrijfsactiviteiten mogelijk te maken tot aan de beslissing op bezwaar, zodat appellante bij een positieve beslissing op bezwaar het bedrijf met een uitkering op grond van het Bbz 2004 ongehinderd zou kunnen voortzetten. Die toezegging was dus kennelijk niet gericht op de situatie dat een negatieve beslissing op bezwaar zou volgen en appellante op algemene bijstand aangewezen zou zijn, waarbij volgens haar dan een van de PW afwijkend inkomensbegrip zou worden toegepast. Voor zover appellante en haar gemachtigde dat laatste beoogden, hadden zij dit daar en toen aan de orde moeten stellen.
4.3.3.
De consulent heeft bij brief van 9 mei 2017, en dus korte tijd na haar mondelinge mededeling op 27 april 2017, aan appellante kenbaar gemaakt dat is besloten de aanvraag om een uitkering op grond van de PW voor de kosten van levensonderhoud in behandeling te nemen totdat de uitspraak op het bezwaar tegen de afwijzing van de Bbz-uitkering bekend is. Verder staat in de brief dat appellante er rekening mee dient te houden dat de inkomsten worden gekort zonder rekening te houden met de bedrijfskosten. Deze brief kan niet anders worden uitgelegd dan dat de consulent bij de beoordeling van de aanvraag om een uitkering op grond van de PW geen acht zal slaan op bedrijfskosten.
4.4.
Gelet op wat volgens 4.3 in aanmerking moet worden genomen kon en mocht appellante uit de mededeling van 27 april 2017 niet ook redelijkerwijs afleiden dat het college haar bij toekenning van algemene bijstand als zelfstandige zou behandelen en dat voor de bepaling van haar inkomen op de omzet de daartoe gemaakte bedrijfskosten in mindering zouden worden gebracht. Voor zover appellante al mocht twijfelen aan de strekking van de uitlating dan is deze met de brief van 9 mei 2017 in ieder geval helder geworden. Niet kan worden gezegd dat het college zijn bevoegdheden anders heeft uitgeoefend dan redelijkerwijs mocht worden verwacht op basis van de mededeling.
4.5.
Het feit dat de consulent berekeningen heeft gemaakt waarin wel rekening is gehouden met een aantal bedrijfskosten, namelijk de zakelijke kosten die in de betreffende maand zijn voldaan, maakt niet dat, zoals appellante betoogt, de mededeling moet worden uitgelegd zoals appellante doet. Onder die berekeningen heeft de consulent immers vermeld dat de PW geen rekening houdt met bedrijfskosten.
4.6.
Uit het voorgaande volgt dat aan beoordeling van de verdere vereisten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, zoals omschreven in 4.5 van de in 4.1 genoemde uitspraak, niet wordt toegekomen. Het college heeft de aanvraag terecht afgewezen omdat appellante in de te beoordelen periode die loopt van 20 februari 2017 tot en met 17 mei 2017 over voldoende middelen beschikt.
4.7.
Uit 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat deze uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en M. van Paridon als leden, in tegenwoordigheid van J.B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2020.
(getekend) O.L.W.H.I. Korte
(getekend) J.B. Beerens