Uitspraak
18/5273 AW, 18/5274 AW, 18/6545 AW, 18/6546 AW, 18/6134 AW
Datum uitspraak: 20 februari 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 augustus 2018, 17/5175 en 18/3835 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (België) (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft op 6 november 2018 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (nader besluit). Betrokkene heeft hierop gereageerd.
Betrokkene heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2020. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. Kaufmann, E.C.G. van de Giesen-van Hermelen, D. van der Ven en drs. R.H. Aengevaeren. Betrokkene is in persoon verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was sinds 1989 werkzaam in dienst van (de rechtsvoorgangers van) de minister van Infrastructuur en Waterstaat, laatstelijk in de functie van [functie] ( [functie] ), gewaardeerd in schaal 6, in [gemeente] . Op 4 oktober 2013 heeft betrokkene zich ziekgemeld wegens rugklachten. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) heeft in het najaar van 2015 aan de minister een zogenoemde loonsanctie opgelegd wegens het niet voldoen aan de re‑integratieverplichting. Het daartegen door de minister gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard.
1.2.
Op 17 december 2015 is met betrokkene een personeelsgesprek gevoerd (Resultaat- en Kwaliteitsgericht Werken (RKW)-gesprek) over de werkzaamheden die hij vanaf 1 januari 2016 in het kader van zijn re-integratie zal verrichten. Tevens is in dit gesprek aan de orde gesteld dat de casemanager per direct een verbetertraject met betrokkene zal beginnen voor de duur van drie keer drie maanden. In deze periode krijgt betrokkene de kans om zichzelf te verbeteren qua houding en gedrag. Aan betrokkene zijn in dit gesprek de kernwaarden van Rijkswaterstaat voorgehouden, te weten: Resultaatgedreven, Aanspreekbaar, Dienstverlenend, Integer, Ondernemend en Verbindend (RADIO-V). Betrokkene is erop gewezen dat aan hem ontslag kan worden verleend indien verbetering uitblijft.
1.3.
Bij brief van 16 februari 2016 is aan betrokkene medegedeeld dat het verbetertraject met drie maanden wordt bekort omdat zich in de periode na het RKW-gesprek diverse incidenten hebben voorgedaan waarbij betrokkene er - kort samengevat - blijk van heeft gegeven geen actieve bijdrage te leveren om tot een goed gesprek te komen en daarnaast ondermijnend gedrag heeft vertoond. Dit betekent dat het verbetertraject duurt tot 18 juni 2016.
1.4.1.
Op 21 juli 2016 is een conceptbeoordeling van het functioneren van betrokkene opgemaakt over de periode van augustus 2014 tot en met 15 juli 2016. Geconcludeerd is dat het functioneren van betrokkene op het punt kennis/vakinhoudelijk goed is, maar dat betrokkene in de benodigde competenties en kernwaarden voor het uitvoeren van het vak van operator onvoldoende scoort. Op stressbestendigheid, besluiten nemen, mondelinge uitdrukkingsvaardigheid, accuraat werken en zelfontwikkeling scoort betrokkene onvoldoende. Ook op de RADIO-V kernwaarden scoort betrokkene onvoldoende.
In de conceptbeoordeling zijn 28 voorbeelden beschreven. Deze beoordeling is besproken met betrokkene op 2 augustus 2016. Betrokkene heeft op 16 augustus 2016 schriftelijk zijn bedenkingen naar voren gebracht. Bij besluit van 15 november 2016 is de beoordeling vastgesteld. Daarbij heeft de minister voorbeeld 2 geheel laten vervallen en voorbeeld 12 gewijzigd.
1.4.2.
Het tegen de beoordeling gemaakte bezwaar is bij besluit van 16 juni 2017 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
1.5.
Bij besluit van 1 november 2016 heeft het Uwv de aanvraag om een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen afgewezen op de grond dat betrokkene op
1 oktober 2016 volledig geschikt is voor het eigen werk. De minister heeft hierin aanleiding gezien om betrokkene hersteld te melden.
1.6.1.
Aan betrokkene is bij besluit van 10 mei 2017 met ingang van 1 juli 2017 ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen rijksambtenarenreglement (Arar) wegens ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
1.6.2.
Bij besluit van 18 april 2018 (bestreden besluit 2) is het bezwaar tegen het besluit van 10 mei 2017 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat langdurige periodes van gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid niet in de weg staan aan het opmaken van een beoordeling en deze niet onzorgvuldig of irreëel maken (uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 23 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2444). De beoordeling hoort wel alleen betrekking te hebben op het functioneren op dagen of uren van arbeidsgeschiktheid. Vaststaat dat de re-integratie van betrokkene niet van de grond is gekomen. Beoordeling over een periode van arbeidsgeschiktheid is niet aan de orde geweest. Uit het dossier blijkt daarbij niet - gelet op onder meer de in bezwaar gehandhaafde loonsanctie - dat het mislukken van de re-integratie eenzijdig aan betrokkene te wijten was. Begrijpelijk is dat de leidinggevenden bij de op de re-integratie gerichte contacten met betrokkene veel aandacht hebben gehad voor de waarden die sinds de komst van de nieuwe directeur belangrijker zijn geworden. Uit het dossier dringt zich echter ook een beeld op dat de onderlinge verhoudingen tussen betrokkene en zijn nieuwe leidinggevenden in een opmerkelijk kort tijdsbestek, en samenhangend met het ziekteproces, zijn verslechterd. In het RKW-gesprek van 14 februari 2014, vrij kort na de ziekmelding van betrokkene, hebben betrokkene en zijn leidinggevende uitvoerig met elkaar gesproken over het wantrouwen van betrokkene naar zijn leidinggevende. Betrokkene heeft toegelicht dat dit naar zijn mening het gevolg was van een eerder ontslagtraject en een daarop volgende door hem gewonnen procedure waarin hij slechte ervaringen heeft opgedaan met een leidinggevende die tevens casemanager was. Vervolgens zijn de verhoudingen in een gestage lijn naar het dieptepunt gedaald, waarbij aan de zijde van de werkgever zware onvoldoendes werden uitgedeeld aan betrokkene en betrokkene op zijn beurt mogelijk zijn kennis en vaardigheden overwegend heeft ingezet om zijn positie veilig te stellen. Zo heeft de casemanager op 19 november 2015 aan betrokkene geschreven dat het vertragen en verdraaien van relevante informatie bewust treiterende vormen begon aan te nemen, waarop betrokkene heeft laten weten dat hij dat als laster ervoer. In het dossier bevinden zich geen gegevens waaruit blijkt dat betrokkene voor zijn ziekmelding niet goed functioneerde en tijdens de zitting is gebleken dat aan betrokkene tweemaal een gratificatie is toegekend. Ook staat niet ter discussie dat betrokkene vakinhoudelijk voldoende functioneerde. Het gedrag van betrokkene in de beoordelingsperiode vormt naar het oordeel van de rechtbank - als gevolg van de hiervoor geschetste situatie in samenhang met genoemde rechtspraak van de Raad - een onvoldoende representatief beeld van het functioneren van betrokkene om daarop een valide beoordeling te baseren. De rechtbank acht het niet zorgvuldig dat de beoordeling van betrokkene betrekking had op een periode waarin alleen zijn houding en gedrag rondom de re-integratie konden worden beoordeeld. Het bestreden besluit 1 is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het besluit van 15 november 2016 wordt herroepen. Het gebrek aan bestreden besluit 2 kan mogelijk worden hersteld. Niet uitgesloten is dat betrokkene kan worden ontslagen op andere gronden dan die in artikel 98 van het Arar zijn genoemd of waarnaar in dat artikel wordt verwezen. De minister zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar tegen het besluit van 10 mei 2017 met inachtneming van deze uitspraak. Het verzoek om schadevergoeding heeft de rechtbank afgewezen.
3. In hoger beroep hebben partijen zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Beoordeling
4.1.
Volgens vaste rechtspraak is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. In geval van een negatief oordeel moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is dan of elk feit juist is vastgesteld of geduid. Het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat (uitspraak van 21 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2803). Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2444) staan langdurige periodes van gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid niet in de weg aan het opmaken van een beoordeling en wordt deze daardoor niet onzorgvuldig of irreëel. De beoordeling behoort wel alleen betrekking te hebben op het functioneren op dagen of uren van arbeidsgeschiktheid. Over die dagen of uren hoeven geen lagere eisen aan het functioneren van de ambtenaar te worden gesteld dan gebruikelijk. Aan de gezondheidstoestand van de ambtenaar komt in die zin slechts geringe betekenis toe.
4.2.
De minister heeft, kort samengevat, aangevoerd dat de rechtbank er in de aangevallen uitspraak ten onrechte van is uitgegaan dat betrokkene tijdens de beoordelingsperiode niet werkzaam was vanwege arbeidsongeschiktheid. De beoordeling is wel degelijk ook gebaseerd op het functioneren van betrokkene in periodes van arbeidsgeschiktheid. De rechtbank heeft dan ook miskend dat de beoordeling op voldoende gronden berust, aldus de minister. Dit betoog slaagt niet. De beoordeling is opgesteld over de periode augustus 2014 tot en met 15 juli 2016. Ter zitting heeft de Raad met partijen vastgesteld dat betrokkene sinds 2013 arbeidsongeschikt is geweest en pas in oktober 2015 is begonnen met werkzaamheden in het kader van zijn re-integratie voor twintig uur per week. Verder is aan betrokkene in ieder geval vanaf juni 2016 buitengewoon verlof verleend. Dit betekent dat betrokkene in de te beoordelen periode van 24 maanden slechts ongeveer zes maanden - parttime - werkzaamheden heeft verricht. De voorbeelden die de minister heeft genoemd ter onderbouwing van de onvoldoende waarderingen betreffen grotendeels voorvallen die hebben plaatsgevonden voordat betrokkene zijn re-integratiewerkzaamheden heeft aangevangen en die zien dus niet op dagen of uren van arbeidsgeschiktheid. Verder gaat het om voorbeelden die vrijwel uitsluitend zijn terug te voeren op houding en gedrag van betrokkene waaruit wantrouwen jegens zijn leidinggevenden blijkt, in het kader van de contacten over zijn re‑integratie. Daarmee berust de beoordeling op een zeer beperkt beeld van het functioneren van betrokkene. Bovendien heeft de minister bij vrijwel alle te beoordelen kernwaarden en competenties de nadruk gelegd op het gedrag van betrokkene in de contacten over zijn re‑integratie, terwijl de gedragingen in veel gevallen nauwelijks zijn te relateren aan de kernwaarden en competenties of het betreft competenties die veel breder zijn. Op deze manier heeft bij alle kernwaarden en competenties op basis van het door betrokkene geuite wantrouwen jegens zijn leidinggevenden ten onrechte een negatieve inkleuring plaatsgevonden. Hoewel voorstelbaar is dat het contact met betrokkene over zijn re-integratie moeizaam is verlopen en hoewel het mogelijk is dat sommige gedragingen het functioneren op een aantal aspecten in negatieve zin kunnen beïnvloeden, ziet de Raad in de in de beoordeling genoemde gedragingen onvoldoende basis voor een beoordeling die op vrijwel alle punten zodanig negatief is als de in geding zijnde beoordeling. Ten slotte heeft betrokkene er terecht op gewezen dat de onvoldoende scores op de competenties stressbestendigheid, besluiten nemen, mondelinge uitdrukkingsvaardigheid, accuraat werken en zelfontwikkeling niet of nauwelijks met voorbeelden zijn onderbouwd. Gelet op het voorgaande is de Raad, met de rechtbank, van oordeel dat de beoordeling niet op voldoende gronden berust.
4.3.
Het hoger beroep van de minister over de beoordeling slaagt niet.
Ontslag
4.4.
De minister heeft geen afzonderlijke gronden aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank over het ontslag. Gezien het in 4.2 gegeven oordeel was de minister niet bevoegd om betrokkene ontslag te verlenen op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Arar. Het hoger beroep van de minister over het ontslag slaagt daarom niet.
4.5.
Aan de bespreking van de beroepsgrond van betrokkene dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak bij de beoordeling van het ontslag onvoldoende rekening heeft gehouden met de volgens betrokkene onterecht gedane hersteldmelding, komt de Raad gelet op wat in 4.4 is overwogen niet meer toe. Het incidenteel hoger beroep van betrokkene slaagt niet.
4.6.
De aangevallen uitspraak komt, gelet op wat in 4.1 tot en met 4.5 is overwogen, voor bevestiging in aanmerking.
Nader besluit
4.7.
Bij het nadere besluit heeft de minister aan betrokkene, onder handhaving van de ontslagdatum van 1 juli 2017, ontslag verleend op andere gronden als bedoeld in artikel 99 van het Arar. Aan dit ontslag heeft de minister het volgende ten grondslag gelegd. Betrokkene is op de hoogte van de kernwaarden van Rijkswaterstaat en weet dat van hem wordt verwacht dat hij open en transparant moet communiceren richting zijn werkgever. Het gedrag van betrokkene is echter gezagsondermijnend en hij maakt zich schuldig aan intimiderend en leugenachtig gedrag. Ook is betrokkene erg wantrouwend jegens diegenen die hem moeten begeleiden in het re-integratie- en werkproces, zoals zijn leidinggevenden, bedrijfsartsen en collega’s. Door dit gedrag is er een onwerkbare situatie ontstaan en kan gesteld worden dat er sprake is van een impasse als bedoeld in artikel 99 van het Arar en is het onmogelijk om nog te komen tot herstel van een vruchtbare samenwerking. De minister heeft daarbij verwezen naar een aantal incidenten die zowel aan de beoordeling als het ontslag wegens ongeschiktheid ten grondslag zijn gelegd.
4.8.
De Raad stelt vast dat de minister zich in de bezwaarfase op het standpunt heeft gesteld dat op dat moment geen sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 99 van het Arar, maar dat vanwege het gedrag van betrokkene alleen sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 98, aanhef en onder g, van het Arar. De minister heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de voorvallen en gedragingen aanleiding waren voor een verkorting van het verbetertraject, maar dat hierin geen aanleiding bestond om een situatie als bedoeld in artikel 99 van het Arar aan te nemen. Nu de minister geen andere of nieuwe omstandigheden aan het nadere besluit ten grondslag heeft gelegd, komt de Raad tot de conclusie dat de minister er met het nadere besluit niet in is geslaagd het door de rechtbank geconstateerde gebrek van bestreden besluit 2 te herstellen. Het beroep tegen het nadere besluit is daarom gegrond en het nadere besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Raad ziet naar aanleiding van het verhandelde ter zitting geen grond voor de conclusie dat de minister in staat is het gebrek alsnog te herstellen. Er is daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 10 mei 2017 te herroepen.
Verzoek om schadevergoeding
4.9.
Betrokkene heeft in hoger beroep opnieuw verzocht om de minister te veroordelen tot vergoeding van de door hem geleden schade indien de Raad het ontslagbesluit alsnog herroept. Als schadeposten heeft betrokkene zijn salaris genoemd en de daarover verschuldigde wettelijke rente. Hiertoe overweegt de Raad dat de nabetaling van het aan betrokkene toekomende salaris volgens vaste rechtspraak niet als schade kan worden aangemerkt, maar dat de minister reeds als gevolg van het dienstverband, dat als gevolg van deze uitspraak in stand is gebleven, gehouden is die nabetaling te doen, in dit geval vanaf
1 juli 2017. In zoverre wordt het verzoek dan ook afgewezen. Het verzoek kan wel worden toegewezen voor zover het de wettelijke rente over het na te betalen bedrag betreft. De wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.
5. Aanleiding bestaat om de minister alsnog te veroordelen in de kosten die betrokkene in verband met het ontslagbesluit in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken tot een bedrag van € 1.050,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 november 2018 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 10 mei 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 6 november 2018;
- wijst het verzoek om schadevergoeding toe, overeenkomstig rechtsoverweging 4.9;
- wijst het verzoek om schadevergoeding voor het overige af;
- veroordeelt de minister in de kosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.050,-;
- bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 508,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2020.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) S.H.H. Slaats