Uitspraak
19/1855 WSF
Datum uitspraak: 18 november 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 maart 2019, 17/7571 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gedeeltelijk door middel van beeldbellen, plaatsgevonden op 7 oktober 2020. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. P.M.S. Slagter. Betrokkene is niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene heeft, voor zover hier van belang, in 2017 studiefinanciering genoten op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Een reisrecht maakte daarvan deel uit.
1.2.
Bij besluit van 7 juli 2017 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat zij vanaf 1 augustus 2017 geen recht meer heeft op studiefinanciering, omdat zij haar aanvraag heeft beëindigd. Daarbij is aan betrokkene meegedeeld dat zij haar reisproduct uiterlijk op de vijfde werkdag na 31 juli 2017 moet stopzetten. Voor verdere informatie is zij gewezen op de website www.studentenreisproduct.nl. Bij brief van 21 juli 2017 is betrokkene opnieuw gewezen op de verplichting het reisproduct stop te zetten.
1.3.
Bij besluit van 26 augustus 2017 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat op haar OV-chipkaart een reisproduct staat terwijl zij daarop geen recht heeft. Daarbij heeft de minister haar een OV-schuld opgelegd van € 194,-.
1.4.
Bij brief van 8 september 2017 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat zij haar reisproduct op 3 september 2017 heeft stopgezet.
1.5.
Bij besluit van 29 september 2017 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat haar OV-schuld met € 97,- is verhoogd.
1.6.
Betrokkene heeft tegen de onder 1.3 weergegeven schuld bezwaar gemaakt. Zij heeft aangevoerd dat zij begin juli 2017 haar OV-chipkaart is kwijtgeraakt en heeft laten blokkeren. Zij heeft het reisproduct niet op de toen aangevraagde nieuwe OV-chipkaart laten zetten. Verder heeft zij kenbaar gemaakt dat zij in de maand augustus 2017 niet van het reisproduct gebruik heeft kunnen maken en dat zij het reisproduct begin september online heeft stopgezet.
1.7.
Bij besluit van 26 oktober 2017 (bestreden besluit) heeft de minister het tegen het besluit van 26 augustus 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de OV-schuld van betrokkene verminderd tot een bedrag van € 50,-. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een situatie waarin het niet tijdig stopzetten van het reisproduct betrokkene aantoonbaar niet kan worden toegerekend. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat bij de OV-bedrijven een nieuw systeem is ingevoerd, waarbij inmiddels technische mogelijkheden bestaan om op individueel niveau per studerende het reisgedrag te monitoren. Ook is sprake van een nieuwe overeenkomst tussen de OV-bedrijven en de minister. Op basis van deze nieuwe overeenkomst ontvangen OV-bedrijven alleen een vergoeding van de Staat voor reisproducten waarop op grond van de Wsf 2000 recht bestaat. Als geen recht bestaat op het reisproduct en het product niet tijdig is stopgezet, wordt een OV-schuld opgelegd. Tussen de Staat en de vervoersbedrijven is overeengekomen dat de geïncasseerde OV-schulden, minus een bedrag voor de inning door DUO, worden afgedragen aan de vervoersbedrijven. De OV-schuld is bedoeld als compensatie voor de vervoersbedrijven voor gederfde inkomsten. Doordat studenten ten onrechte hun reisproduct in bezit houden, kunnen zij ermee blijven reizen en zullen de vervoerders geen of minder inkomsten ontvangen uit bijvoorbeeld saldo-reizen of kaartjes die anders gekocht zouden zijn. Niet is weersproken en de rechtbank acht ook aannemelijk dat betrokkene haar reisrecht in de maand augustus 2017 niet heeft gebruikt. In haar geval is dus geen sprake van gederfde inkomsten voor het vervoersbedrijf. Door de oplegging en inning van de OV-schuld, gevolgd door afdracht aan de vervoersbedrijven, krijgt de opgelegde OV-schuld in het voorliggende geval het karakter van een punitieve maatregel. Deze schuld dient onmiddellijk te worden betaald en vormt daarmee een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom gericht op bestraffing van de overtreder. Dit maakt dat de opgelegde OV-schuld in wezen als een bestuurlijke boete moet worden gezien. Ten onrechte is deze boete niet afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van betrokkene slechts sprake van geringe verwijtbaarheid ter zake van het niet tijdig beëindigen van haar reisrecht.
3.1.
De minister heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte zonder nader bewijs heeft aangenomen dat betrokkene in augustus 2017 geen gebruik heeft gemaakt van het reisproduct. Ten onrechte heeft de rechtbank verder geoordeeld dat geen sprake is van gederfde inkomsten voor de OV-bedrijven omdat betrokkene het reisproduct niet heeft gebruikt. Betrokkene heeft de beschikking gehad over het reisproduct, dat ook als dat niet wordt gebruikt een bepaalde geldswaarde vertegenwoordigt. De OV-schuld heeft aldus geen punitief karakter en deze kan dus niet worden aangemerkt als een bestuurlijke boete.
3.2.
Betrokkene heeft in verweer benadrukt dat uit de door haar in diverse stadia overgelegde bewijsmiddelen kan worden afgeleid dat zij het reisproduct niet heeft gebruikt en dat zij dat ook niet heeft kunnen gebruiken, omdat haar oude OV-chipkaart geblokkeerd was. Volgens betrokkene is de benadering dat het reisproduct een bepaalde geldswaarde vertegenwoordigt, ook als daarvan geen gebruik wordt gemaakt, onjuist. Zij heeft er in dit verband op gewezen dat bij een tussentijdse opzegging van een jaarabonnement bij OV-bedrijf Connexxion een deel van het abonnementsgeld wordt terugbetaald.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Voor het wettelijk kader verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak.
4.2.1.
Het recht op studiefinanciering van betrokkene is met ingang van 1 augustus 2017 beëindigd. Betrokkene heeft het reisproduct niet binnen vijf werkdagen daarna stopgezet, maar pas op 3 september 2017, als gevolg waarvan een OV-schuld is ontstaan. Kern van het geschil tussen partijen is de vraag of deze OV-schuld, die betrokkene op grond van artikel 3.27 van de Wsf 2000 aan de minister moet voldoen, een punitief of een reparatoir karakter heeft.
4.2.2.
Betrokkene heeft het oordeel van de rechtbank dat de te late stopzetting van het reisproduct aan haar kan worden toegerekend, welk oordeel overigens door de Raad wordt onderschreven, niet aangevochten. De Raad neemt dat bij de verdere beoordeling dan ook als uitgangspunt.
4.3.1.
In de door de rechtbank aangehaalde uitspraken van de Raad van 15 november 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AF1612 en van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001, ECLI:NL:RBGRO:2001:AD8049, is het systeem rond het recht op het reisproduct en de stopzetting daarvan beschreven en toegelicht. Kort gezegd komt dat systeem erop neer dat de Staat op basis van een met de OV-bedrijven gesloten overeenkomst voor alle reisrechten waarvan rechtmatig gebruik kan worden gemaakt een vergoeding verschuldigd is. Aan studenten die ten onrechte over het reisproduct beschikken, wordt, ter compensatie van wat de Staat niet aan de OV-bedrijven betaalt, op basis van – tegenwoordig – artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 achteraf een vast bedrag in rekening gebracht. Dat bedrag komt (in ieder geval bij benadering) overeen met de waarde van het reisrecht in het economisch verkeer.
4.3.2.
Het systeem is sinds de invoering ervan in essentie niet gewijzigd. De bedragen voor het ten onrechte beschikken over het reisproduct zijn sinds de invoering van het reisrecht wel enkele malen gewijzigd, zowel in het voordeel als in het nadeel van studenten, maar dat doet aan dit systeem niet af. Nog steeds sluit de Staat een overeenkomst met de OV-bedrijven waarin is geregeld dat studenten een reisrecht ontvangen waarmee zij zonder zelf te betalen of met korting van het door de OV-bedrijven aangeboden vervoer gebruik kunnen maken. De Staat betaalt voor het totaal van deze reisrechten, voor zover studenten daarover op grond van de Wsf 2000 beschikken en voor zover deze rechten zijn geactiveerd, een vergoeding aan de OV-bedrijven. Voor geactiveerde reisrechten waarop ingevolge de Wsf 2000 geen recht meer bestaat, is overeengekomen dat de OV-bedrijven achteraf worden gecompenseerd door de afdracht van door de minister op grond van artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 in rekening gebrachte en geïnde OV-schulden (onder aftrek van een bedrag voor de inning). Daarmee ligt vast dat de Staat in beginsel voor alle geactiveerde reisrechten een vergoeding verschuldigd is, die voor wat betreft de rechten waarover de studenten ten onrechte beschikken achteraf moeten worden afgedragen. Daardoor worden op individueel niveau door de Staat kosten gemaakt voor het reisrecht. Nog steeds vertegenwoordigt het reisrecht een waarde in het economisch verkeer, ongeacht of van dat recht gebruik wordt gemaakt, en ook is er nog steeds een rechtstreekse relatie tussen de kostprijs van het reisrecht en de door de Staat aan de OV-bedrijven te betalen vergoeding.
4.4.
De rechtbank heeft haar conclusie dat het opleggen van een OV-schuld aan betrokkene een punitieve sanctie is mede gebaseerd op het gegeven dat betrokkene van haar reisrecht geen gebruik heeft gemaakt. Zij is volgens de rechtbank een bedrag verschuldigd zonder dat daar vervoer tegenover heeft gestaan. De rechtbank heeft bij haar redenering echter miskend dat de vergoeding niet verschuldigd is voor het feitelijk gebruik van het reisrecht, ook al kan dat gebruik op individueel niveau worden vastgesteld, maar voor het beschikken over het reisproduct, dus de mogelijkheid het reisrecht te gebruiken. Dat betrokkene de OV-chipkaart waarop zij haar reisproduct had geladen feitelijk niet meer in haar bezit had, betekent niet dat zij niet meer de beschikking had over haar reisrecht. Zij zou dit recht ook weer eenvoudig hebben kunnen gebruiken bij aanschaf van een vervangende kaart. Dat zij dat laatste niet heeft gedaan, verandert het karakter van de OV-schuld niet.
4.5.
Het verweer van betrokkene leidt niet tot een ander oordeel. In de situatie die zij beschrijft is immers juist sprake van het beëindigen van een abonnement en wordt een vooraf in rekening gebracht bedrag (gedeeltelijk) gerestitueerd over die maanden waarin vanwege die beëindiging van het abonnement geen gebruik meer kan worden gemaakt. Dat is wezenlijk anders dan bij betrokkene, die haar reisproduct immers niet heeft stopgezet en wel gebruik kon maken van haar reisrecht.
4.6.
Nu uit wat is overwogen onder 4.3.1 tot en met 4.5 volgt dat de OV-schuld geen punitief karakter heeft, is niet van belang of betrokkene nog gebruik heeft gemaakt van het reisrecht nadat het reisproduct had moeten worden stopgezet, zodat de hierop betrekking hebbende hogerberoepsgrond geen bespreking behoeft.
4.7.
Wat is overwogen onder 4.2.1 tot en met 4.6 betekent dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dat betekent dat de ten laste van betrokkene vastgestelde OV-schuld in stand blijft. Ter voorlichting van betrokkene wordt erop gewezen dat dit ook geldt voor de verhoging daarvan in het besluit van 29 september 2017.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 oktober 2017 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter, en J.P.A. Boersma en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) R. van Doorn