Uitspraak
20.15 AW, 20/3353 AW
Datum uitspraak: 19 november 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 november 2019, 18/1437 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de minister op 28 september 2020 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen. Betrokkene heeft op dit besluit een reactie gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2020. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.C.A. van den End, mr. L.T.D. van den Berg, drs. H.P Barnard en J.L. Felida Msc. Betrokkene is in persoon verschenen.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar en beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
2.1.
Betrokkene was sinds 1 december 2008 in vaste dienst bij het [naam Dienst] ( [naam Dienst] ), laatstelijk in de functie van [naam functie 1] . Sinds 1 juli 2016 was hij gedetacheerd bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), [directie] , Afdeling [afdeling 1] , in de functie van [naam functie 2] van de [naam afdeling 2] ( [afdeling 2] ). Het betreft een detachering tot 1 juli 2018 met mogelijkheid tot verlenging van 2 jaar.
2.2.
Naar aanleiding van een e-mail gedateerd 18 mei 2017 van S, de plaatsvervangend [naam functie 2] [afdeling 2] , zijn onder meer integriteitsvragen gerezen over de dienstreizen van betrokkene, declaraties en inhuur van externen. Hierover is met betrokkene een aantal gesprekken gevoerd. Tevens heeft betrokkene gebruik gemaakt van de gelegenheid om schriftelijk te reageren. De minister heeft hierop besloten een onderzoek te laten instellen naar vermoedelijk (ernstig) plichtsverzuim en betrokkene bij besluit van 3 juli 2017 met onmiddellijke ingang geschorst en de toegang ontzegd tot de [afdeling 2] . Dit besluit staat in rechte vast.
2.3
Bij besluit van eveneens 3 juli 2017 heeft de minister de detachering van betrokkene tussentijds beëindigd met ingang van 15 augustus 2017. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat betrokkene zijn werkzaamheden, zoals omschreven in de detacheringsovereenkomst, niet goed en volledig uitoefent. Als [naam functie 2] van [afdeling 2] toont betrokkene onvoldoende aan zich te conformeren aan de uitgezette lijn van VWS. Daarnaast vertoont betrokkene gedrag waaruit de minister afleidt dat betrokkene onvoldoende functioneert, geen kennis heeft van en ervaring met wat hij met wie moet afstemmen zodat de minister concludeert dat betrokkene het speelveld en zijn plaats daarbinnen niet overziet. Verder heeft de minister aan dit besluit ten grondslag gelegd dat een vermoeden van (ernstig) plichtsverzuim is gebleken ten aanzien van het declaratie- en inhuurgedrag van betrokkene. Zijn wisselende verklaringen hierover hebben het vertrouwen verder geschaad. Van de minister kan daarom in redelijkheid niet meer worden gevergd de detacheringsovereenkomst voort te zetten. Onder verwijzing naar artikel 11, onder b, tweede bullet, van de detacheringsovereenkomst, heeft de minister de overeenkomst daarom met ingang van 15 augustus 2017 opgezegd.
2.4.
De resultaten van het in 2.2 genoemde onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 10 oktober 2017.
2.5.
Bij besluit van 25 januari 2018 (bestreden besluit) is het bezwaar tegen de besluiten van 3 juli 2017 ongegrond verklaard.
3.1.
In beroep heeft betrokkene zich enkel gericht tegen de beëindiging van de detachering. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen.
3.1.1.
De bezwaaradviescommissie heeft in zijn advies overwogen dat de aanschaf van de laptop betrokkene niet kan worden verweten. Het advies bevat geen overweging waaruit volgt dat de inhuur van externen uit het eigen netwerk als integriteitsschending kan worden aangemerkt. Omdat de minister in het bestreden besluit het advies van de commissie onverkort heeft overgenomen, volgt daaruit volgens de rechtbank dat deze integriteitsschendingen niet langer worden gehandhaafd. Dit betekent dat er twee integriteitsschendingen resteren, te weten de onregelmatigheden bij het maken van dienstreizen en de declaraties. Een en ander spitst zich volgens de minister toe op het niet vermelden van voorschotten op declaratieformulieren en het niet doorgaan van een reis naar [land] , waarbij betrokkene niet heeft gemeld dat hij hiervoor al een voorschot had ontvangen. Wat betreft de voorschotten en declaraties heeft de rechtbank overwogen dat uit de Gebruikershandleiding Insite Voorschot & Declaraties van Rijksdienst [onderdeel rijksdienst] blijkt dat na het uitblijven van een declaratie eerst 2 keer een herinneringsmail volgt en dat na drie maanden het voorschot automatisch op het salaris wordt ingehouden. Gelet op dit systeem heeft betrokkene geen voorschrift overtreden waar het gaat om de reis naar [land] . Verder heeft de minister niet betwist dat betrokkene het andere aangevraagde voorschot pas heeft ontvangen na de reis en na het indienen van de declaratie. Het niet vermelden van dit voorschot op het declaratieformulier kan betrokkene dan ook niet worden verweten. Ook overigens is niet gebleken dat betrokkene de juiste werking van het voorschot en declaratiesysteem heeft verhinderd dan wel anderszins met het oogmerk van eigen gewin heeft gehandeld.
3.1.2.
Wat betreft het functioneren van betrokkene is de rechtbank van oordeel dat de signalen die de minister zou hebben ontvangen over het tekortschieten in het personeelsbeleid en de samenwerking met ketenpartners niet concreet worden benoemd en niet blijken uit de dossierstukken. Een duidelijke en concrete uiteenzetting waarom betrokkene hierin zou zijn tekortgeschoten, ontbreekt. Ook het standpunt dat betrokkene er niet in is geslaagd om een Organisatie- & Formatieplan (O&F-plan) op te stellen wordt niet geconcretiseerd. Met de enkele verwijzing naar het verslag van O van zijn bezoek aan Bonaire van 6 tot en met 9 maart 2017 is dit gebrek niet geheeld. In dat verslag staan opmerkingen over het O&F-plan die als verbeterpunten kunnen worden beschouwd, maar daaruit blijkt niet dat betrokkene evident beneden zijn functieniveau heeft gepresteerd. Dit klemt te meer nu betrokkene niet zelf het O&F-plan heeft opgesteld, maar zijn voorganger.
Wat betreft het verwijt dat betrokkene er niet in is geslaagd om tot een jaarplan en een sluitende begroting voor 2017 te komen, blijkt uit het dossier niet welke afspraken met betrokkene zijn gemaakt over de begroting 2017. De minister heeft dit onvoldoende uitgezocht waardoor onduidelijk is gebleven of betrokkene überhaupt een verwijt kan worden gemaakt. Verder is het eerste door betrokkene opgestelde jaarplan met bijbehorend budget besproken op 9 maart 2017 en is toen opgemerkt dat het jaarplan nader geconcretiseerd moest worden. Pas op 11 april 2017 (kort verslag MK IZ [afdeling 2] ) wordt de opmerking gemaakt dat de begroting van 2017 niet kan worden opgesteld aan de hand van de realisatie van 2016. De minister weerspreekt dat sprake is van bezuinigingen, maar heeft niet uitgelegd hoe het mogelijk is om bij een bijna halvering van het budget ten opzichte van 2015 en 2016, een realistische begroting voor 2017 op te stellen zonder structurele bezuinigingen. De minister heeft zijn standpunt naar het oordeel van de rechtbank ondeugdelijk gemotiveerd en niet aannemelijk gemaakt dat betrokkene zodanig is tekort geschoten dat voortzetting van de detachering in redelijkheid niet meer van de minister gevergd kon worden. Hierbij heeft de rechtbank opgemerkt dat betrokkene, in het licht van de veelheid aan problemen waarmee hij bij [afdeling 2] werd geconfronteerd, ook weinig tijd is gegund om na 11 april 2017 tot een goed onderbouwde, aangepaste begroting te komen. Tussen partijen is niet in geschil dat de minister betrokkene hierbij hulp heeft aangeboden, maar over de redenen waarom betrokkene van dit aanbod geen gebruik heeft gemaakt verschillen de meningen. Zo bezien is betrokkene na 11 april 2017 geen reële kans geboden om de begroting aan te passen, nu hem op 15 juni 2017 al is medegedeeld dat de detachering zal worden opgezegd.
3.2.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de minister het nader besluit genomen, waarbij het bestreden besluit, met een aanvullende motivering, is gehandhaafd.
3.3.
De Raad zal het nader besluit, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, in de beoordeling betrekken.
4. In hoger beroep heeft de minister zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Naar vaste rechtspraak (uitspraak van 14 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC5617) moet de door het inlenend bestuursorgaan verstrekte taakopdracht, gegeven de aard en de inhoud daarvan, op één lijn worden gesteld met een tijdelijke aanstelling. Betrokkene heeft dus gedurende de detachering, naast zijn ambtelijke rechtsverhouding met het [naam Dienst] , ook een tijdelijke ambtelijke rechtsverhouding met de minister verkregen.
5.2.
De ambtenaar die, als hier aan de orde in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd is aangesteld, kan op elke redelijke grond ontslag worden verleend. Daarbij geldt wel de voorwaarde dat het bestuursorgaan daarmee niet in strijd komt met geschreven of ongeschreven recht en algemene rechtsbeginselen. De toetsing van een besluit als dit is terughoudend. Deze toetsing is in beginsel beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het oordeel is gekomen dat de betrokken ambtenaar niet aan de door het bestuursorgaan redelijkerwijs te stellen eisen en verwachtingen heeft voldaan. Vergelijk de uitspraak van 22 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3706.
5.3.
Anders dan de rechtbank beantwoordt de Raad die vraag bevestigend. De Raad is tot het oordeel gekomen dat de minister op grond van het vermoeden van integriteitschending en het functioneren van betrokkene heeft kunnen concluderen dat het vertrouwen in het functioneren van betrokkene als [naam functie 2] [afdeling 2] zozeer is geschaad dat betrokkene niet voldeed aan in redelijkheid te stellen eisen en/of verwachtingen en evenmin voor het einde van de tijdelijke aanstelling daaraan zou voldoen.
5.4.
De Raad neemt daarbij allereerst in aanmerking dat betrokkene in het onderzoek naar de beweerde integriteitsschending niet direct en volledig openheid heeft betracht, door eerst te verwijzen naar anderen, op wie hij zich verliet, zoals zijn plaatsvervanger S. Het in strijd met de regels niet of niet tijdig registreren van verstrekte voorschotten en het niet zelf terugbetalen daarvan als het niet tot een declaratie kwam, komt voor zijn rekening. Betrokkene heeft immers een eigen verantwoordelijkheid als het aankomt op het volgens de voor hem geldende regels declareren van gemaakte kosten en aanvragen van voorschotten daarvoor. Van betrokkene mag worden verwacht dat hij, mede gelet op zijn (voorbeeld)functie van [naam functie 2] , zelf had uitgezocht wat de regels waren omtrent declaraties en voorschotten. Van belang hierbij is het feit dat de lokale regels die S hanteerde (genoemd in 3.1.1) enkel voor de medewerkers ter plaatse golden, terwijl op betrokkene vanwege zijn detachering de Nederlandse regels voor rijksambtenaren van toepassing waren. Dat betrokkene van dit laatste niet op de hoogte was, wat daarvan ook zij, maakt dat gezien zijn eigen verantwoordelijkheid niet anders.
5.5.
Waar het gaat om het onvoldoende functioneren van betrokkene wijst de Raad op het verslag van de gesprekken van 6 en 9 maart 2017 van O met betrokkene, de e-mail van 14 maart 2017 van B, het MT-verslag van 11 april 2017, de e-mail van 24 april 2017 van O aan betrokkene, de e-mail van 18 mei 2017 van S aan de direct leidinggevende F en aan O, het MT-verslag van 30 mei 2017, het verslag van de gesprekken van 8 en 9 juni 2017 van B met betrokkene en het verslag van het verantwoordingsgesprek van 9 oktober 2017. Uit deze stukken komt naar voren, dat betrokkene ondanks de diverse gesprekken waarbij is aangedrongen op verbetering, vooral tekortschoot op de financiële paragraaf (begroting 2017 versus de 1ste kwartaalrapportage 2017 en het O&F plan) en de verbetering van de samenwerking met de ketenpartners. Het eerste kwartaal laat een overschrijding zien van de reis- en verblijfkosten zonder een goede toelichting. Het laat tevens een forse investering zien in videoconference faciliteiten, die een overschrijding teweegbrengt. De minister geeft in het gespreksverslag van 30 mei 2017 uitdrukkelijk aan dat zonder een deugdelijke toelichting de begroting niet vastgesteld kan worden. Het O&F plan, dat weliswaar door de voorganger van betrokkene was opgesteld, maar waarvoor betrokkene de (eind)verantwoordelijke was, bracht een kostenstijging mee, terwijl het budget voor personeelskosten juist met € 700.000,- naar beneden bijgesteld moest worden. Over de noodzaak van de door betrokkene doorgevoerde uitbreiding van het managementteam is door hem geen sluitende verklaring gegeven. Dit geldt ook voor de inhuur van externe consultants ten bedrage van in totaal ongeveer $ 221.000,-. Bovendien is gebleken dat betrokkene de voor inhuur van derden, afkomstig uit zijn netwerk en vriendenkring, voorgeschreven protocollen niet heeft gevolgd. Uit de e-mailwisseling van 11 en 12 mei 2017 van O met betrokkene blijkt zowel uit de inhoud als de toon dat betrokkene een laatste kans krijgt om te laten zien of hij in staat is doelmatiger en efficiënter om te gaan met middelen en personeelsbestand, op basis van een passend organogram gericht op daadwerkelijke noden en op een niveau dat past binnen de beschikbare middelen. De door betrokkene opgestelde begroting is vervolgens op 30 mei 2017 besproken. De begroting laat weliswaar een korting op de personeelskosten zien door het niet vervangen van 8 vertrekkende medewerkers, maar geeft niet aan wat deze krimp feitelijk betekent voor de hulpverlening. De minister komt dan ook tot de conclusie dat betrokkene onvoldoende controle heeft op de bestedingen. De Raad wijst verder op de in 2.2 genoemde e-mail, waarin S gedetailleerd gewag maakt van haar zorgen omtrent bijvoorbeeld zonder overleg met het MT ingehuurde externe consultants, van gebrek aan visie waar betrokkene met de organisatie naar toe wil, bij het doel en de duur van betrokkene’s reizen, omtrent zijn houding en gedrag, die erop neerkomen dat betrokkene de schuld altijd bij de ander legt en heel emotioneel reageert op feedback. S beschrijft een aantal zaken waar het gaat om de integriteit van betrokkene, die zonder daarover te willen oordelen haar tenminste een ongemakkelijk gevoel geven. Zij adviseert daarom een nieuwe [naam functie 2] te werven en meent dat met veel minder mensen meer werk gedaan kan worden. De Raad vindt geen aanknopingspunten voor de stelling van betrokkene dat de inhoud van de e-mail van S is afgedwongen om hem weg te krijgen. Ten slotte verwijst de Raad naar het verslag van de gesprekken op 8 en 9 juni 2017, waaruit blijkt dat de samenwerking in de jeugdketen niet goed verloopt, omdat [afdeling 2] zijn rol onvoldoende oppakt en betrokkene een meer oplossingsgerichte houding moet laten zien. Ook blijkt daaruit dat betrokkene de gelegenheid is geboden om hulp te krijgen bij het uitvoeren van zijn taken, maar daarvan geen gebruik heeft gemaakt.
5.6.
Uit 5.1 tot en met 5.5 volgt dat de minister in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen dat betrokkene niet aan de redelijkerwijs te stellen eisen en verwachtingen heeft voldaan. De minister heeft op goede gronden besloten de tijdelijke aanstelling/detachering van betrokkene tussentijds te beëindigen.
5.7.
Gelet op wat de Raad hiervoor heeft verwogen behoeven de overige gronden van de minister geen bespreking.
5.8.
Het hoger beroep van de minister slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
5.9.
Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak is de grondslag aan het nadere besluit van 28 september 2020 komen te ontvallen, zodat de Raad dit besluit zal vernietigen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond;
- vernietigt het besluit van 28 september 2020.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en A.T. Marseille als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2020.
(getekend) H. Lagas
(getekend) M. Stumpel