Uitspraak
18.3272 PW, 18/3273
Datum uitspraak: 28 januari 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 mei 2018, 17/3109 en 17/3012 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. T.D.D. Loeffen, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2019. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. Paulissen. Voor betrokkene is mr. Loeffen verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene ontving sinds 12 oktober 2016 bijstand op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Zij staat per die datum ingeschreven op het adres [adres] te [woonplaats] (uitkeringsadres).
1.2.
De afdeling Sociale Zaken van de gemeente Echt-Susteren (afdeling) heeft op 17 en 24 januari 2017 een melding ontvangen. De meldingen houden in dat betrokkene op een ander adres dan het uitkeringsadres samenwoont. Een consulent van de afdeling heeft hierop een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene verleende bijstand. Hij heeft in het kader van dat onderzoek onder andere gegevens opgevraagd bij DVL Milieuservice. Ook heeft hij samen met een collega in de periode van 24 januari 2017 tot en met 30 januari 2017 waarnemingen verricht bij het uitkeringsadres, van 25 tot en met 30 januari 2017 daar dagelijks aangebeld en op 31 januari 2017 een onaangekondigd huisbezoek afgelegd aan de woning op het uitkeringsadres. Tijdens dat huisbezoek hebben de beide medewerkers betrokkene gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport Frauderegistratie heronderzoek SR PW van 15 februari 2017.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 9 februari 2017 (besluit 1), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 juli 2017 (bestreden besluit 1) het recht op bijstand met ingang van 1 januari 2017 geblokkeerd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit het onderzoek objectieve gegevens naar voren zijn gekomen die er op duiden dat betrokkene een onjuiste opgave heeft gedaan van haar woonadres. Zij heeft mogelijk geen recht op bijstand.
1.4.
Bij besluit van 27 februari 2017 (besluit 2), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 augustus 2017 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand over de periode van 12 oktober 2016 tot en met 30 januari 2017 ingetrokken en de in die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.090,91 van betrokkene teruggevorderd. Het college heeft aan die besluitvorming ten grondslag gelegd dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij woonplaats had buiten de gemeente Echt-Susteren. Zij had om die reden geen recht op bijstand jegens het college. Omdat betrokkene op 31 januari 2017 heeft verklaard alsnog te gaan verblijven op het uitkeringsadres, behoudt zij vanaf die datum haar recht op bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard. De rechtbank heeft de beide bestreden besluiten vernietigd, de besluiten 1 en 2 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten. Ook heeft de rechtbank betrokkene een immateriële schadevergoeding van € 200,- toegekend. De rechtbank heeft daartoe, samengevat, overwogen dat het huisbezoek onrechtmatig was en de bevindingen van het huisbezoek om die reden niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd. Het college kon op basis van de uit het onderzoek verkregen informatie weliswaar twijfelen aan de juistheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, maar om die twijfel weg te nemen kon het college minder ingrijpende onderzoeksmiddelen inzetten dan een huisbezoek. Op 1 februari 2017 stond een gesprek gepland met betrokkene. Het college had dat gesprek kunnen afwachten. Omdat een minder ingrijpend middel kon worden ingezet, ontbrak een redelijke grond voor het afleggen van het huisbezoek. Ook was betrokkene door het huisbezoek overvallen omdat geen voorafgaand gesprek heeft plaatsgevonden. Dit alles leidt tot het oordeel dat geen sprake was van een op basis van volledige informatie in vrijheid verleende toestemming tot het betreden van de woning.
3. In hoger beroep heeft het college zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het college heeft onder andere aangevoerd dat er een gegrond vermoeden was dat betrokkene ten onrechte bijstand ontving. Het college kon daarom de bijstand blokkeren. Ook was er een redelijke grond voor het afleggen van het huisbezoek en heeft appellante op basis van juiste informatie over de gevolgen van het weigeren van het huisbezoek toestemming voor het huisbezoek gegeven. Het huisbezoek voldeed bovendien aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. De tijdens het huisbezoek verkregen informatie kon daarom ten grondslag worden gelegd aan de besluitvorming.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Rechtmatigheid huisbezoek
4.1.
Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, het huisbezoek van 31 januari 2017 onrechtmatig was.
4.1.1.
Artikel 8, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden bepaalt onder andere dat een ieder recht heeft op respect voor zijn woning. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064) is geen sprake van inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet dan wel vrijwillig zijn verleend en op basis van “informed consent”. Dit houdt in dat de toestemming van de betrokkene berust op volledige en juiste informatie over de reden en het doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van toestemming voor de verlening van bijstand heeft. Welke gevolgen voor de bijstandverlening zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning, hangt af van het antwoord op de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Van een dergelijke grond is sprake als voorafgaand aan - dat wil zeggen vóór of uiterlijk bij aanvang van - het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand en deze gegevens niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Is sprake van een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek, dan dient de belanghebbende erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand. Ontbreekt een redelijke grond, dan moet de belanghebbende erop worden geattendeerd dat het weigeren van toestemming geen (directe) gevolgen heeft voor de bijstandsverlening. De bewijslast ten aanzien van het informed consent bij het binnentreden in de woning berust op het bestuursorgaan.
4.1.2.
Partijen verschillen allereerst van mening over het antwoord op de vraag of het college een redelijke grond had voor het afleggen van het huisbezoek. Net als de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college voorafgaand aan het huisbezoek redelijkerwijs kon twijfelen aan de juistheid van de door betrokkene verstrekte gegevens. Die twijfel was gerechtvaardigd op grond van de meldingen, de van DVL Milieuservice verkregen informatie en de in de periode van 24 januari 2017 tot en met 30 januari 2017 verrichte waarnemingen bij het uitkeringsadres. De meldingen houden in dat betrokkene samenwoont op een ander adres dan het uitkeringsadres. Uit de informatie van DVL Milieuservice blijkt vervolgens dat op het uitkeringsadres in de te beoordelen periode niet één keer huisvuil is aangeboden, terwijl tijdens de waarnemingen de rolluiken aan de voorzijde van de woning telkens dicht zaten en in de brievenbus de post zich opstapelde, totdat bij de laatste waarneming op 30 januari 2017 bleek dat de brievenbus was leeggemaakt. Gelet op deze gegevens kon het college redelijkerwijs twijfelen of betrokkene wel woonachtig was op het uitkeringsadres. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college in dit geval geen andere effectieve en voor betrokkene minder belastende middelen ter beschikking stonden om de rechtmatigheid van de verlening van bijstand te controleren. Het gesprek dat op 31 januari 2017 gepland stond, was voor betrokkene wellicht een minder belastend middel, maar voor het college in dit geval geen effectief middel. Het college twijfelde immers of betrokkene, die in een periode van ruim drie maanden niet één keer huisvuil had aangeboden, wel woonachtig was op het uitkeringsadres. Om die twijfel weg te nemen, was het voor het college nodig zelf de feitelijke woonsituatie te kunnen beoordelen.
4.1.3.
Uit 4.1.2 volgt dat er een redelijke grond was voor het afleggen van het huisbezoek.
4.1.4.
Partijen verschillen vervolgens van mening over het antwoord op de vraag of betrokkene toestemming voor het huisbezoek heeft verleend op basis van informed consent. Uit het door betrokkene ondertekende ‘Formulier bevestiging toestemming huisbezoek medewerkers sociale zaken’ (formulier) blijkt dat de medewerkers zich hebben gelegitimeerd en dat zij betrokkene hebben uitgelegd dat het huisbezoek diende om de controleren of de woon- en leefsituatie wel overeenkwam met de werkelijke situatie. Ook hebben zij betrokkene uitgelegd dat het niet verlenen van toestemming voor het afleggen van het huisbezoek reden zou zijn voor het beëindigen van de bijstand. Niet van belang is of, zoals betrokkene aanvoert, het formulier voorafgaand aan het huisbezoek al was ingevuld. Het gaat er immers om of betrokkene op juiste wijze is geïnformeerd. Dat is het geval. De vergelijking die betrokkene maakt met het verstrekken van een folder gaat niet op. Een folder is algemeen van karakter. Met het formulier en de daarop aangekruiste opties, hebben de medewerkers betrokkene duidelijk gemaakt wat in haar geval de reden en het doel van het huisbezoek waren en welke gevolgen er voor haar zouden zijn als zij niet aan het huisbezoek zou meewerken. Dat betrokkene stelt dat zij zich overvallen voelde en om die reden het formulier heeft getekend zonder zich goed te kunnen vergewissen van de inhoud, doet hier niet aan af. De Raad gaat uit van de juistheid van dat waarvoor betrokkene heeft getekend. Aanknopingspunten dat het formulier niet juist zou zijn ingevuld ontbreken. Het college heeft met het door betrokkene ondertekende formulier aannemelijk gemaakt dat betrokkene toestemming heeft verleend op basis van informed consent.
4.1.5.
Uit 4.1.3 en 4.1.4 volgt dat betrokkene toestemming heeft verleend voor het binnentreden van de woning op basis van informed consent. Dit betekent dat het huisbezoek rechtmatig was en het college de bevindingen tijdens het huisbezoek, in dit geval met name de tijdens het huisbezoek afgelegde verklaring van betrokkene aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Dat is niet anders omdat betrokkene stelt dat de medewerkers niet bevoegd waren het huisbezoek te verrichten. Dat één van die medewerkers van het begin tot het eind bij het onderzoek betrokken was en zich daarbij in verschillende hoedanigheden heeft gepresenteerd, maakt niet dat hij niet bevoegd was het huisbezoek te verrichten. Het laat juist zien dat de medewerker zich steeds heeft gerealiseerd in welke hoedanigheid hij optrad en dit ook kenbaar heeft gemaakt naar betrokkene. De medewerker en zijn collega hebben dit ook voorafgaand aan het huisbezoek gedaan. Zij hebben toen immers hun legitimatiebewijs laten zien.
4.2.
Uit 4.1.5 volgt dat het hoger beroep slaagt. Welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden, hangt af van het antwoord op de vraag of de bestreden besluiten 1 en 2 in stand kunnen blijven. Daarvoor moeten de gronden van de beroepen van betrokkene worden beoordeeld, voor zover die hiervoor nog niet aan de orde zijn gekomen.
Blokkering
4.3.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat het buitenwettelijk instrument van de blokkering niet mocht worden toegepast omdat het wettelijk instrument van de opschorting ter beschikking stond.
4.3.2.
Opschorting kan op grond van artikel 54, eerste lid, van de PW aan de orde zijn indien de belanghebbende de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens of gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig, of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt. Daarvan is in dit geval geen sprake. Alleen al om die reden slaagt deze grond niet. Het blokkeren van de betaling van bijstand is rechtmatig indien het bijstandverlenend orgaan op goede gronden van oordeel is, althans ten minste het gegronde vermoeden kan hebben, dat een betrokkene geen recht (meer) heeft op een (volledige) bijstandsuitkering. Dat vermoeden was er, gelet op de gegevens van DVL Milieuservice, de waarnemingen en de verklaring van appellante tijdens het huisbezoek.
4.3.3.
Uit 4.3.2 volgt dat het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is.
Intrekking en terugvordering
4.4.1.
Betrokkene heeft in beroep aangevoerd dat bestreden besluit 2 een onvoldoende feitelijke grondslag heeft.
4.4.2.
Die grond slaagt niet. Betrokkene heeft tijdens het gesprek op 31 januari 2017 immers verklaard dat zij vanaf het moment dat zij haar uitkering ontving haar hoofdverblijf had bij X in de gemeente Stramproy. Zij was de meeste tijd bij hem en leidde bij hem haar sociale leven. Betrokkene kan, anders dan zij heeft aangevoerd, aan deze verklaring worden gehouden. De verklaring is aan haar voorgelezen, waarna zij de juiste weergave heeft erkend en in haar verklaring heeft volhard. Voor haar stelling dat zij de verklaring niet in vrijheid heeft afgelegd, bestaan geen aanknopingspunten. De gegevens van DVL Milieuservice en de waarnemingen, waarbij bovendien op vier aansluitende dagen tevergeefs werd aangebeld, ondersteunen die verklaring in zoverre, dat deze onderzoeksgegevens er op duiden dat betrokkene niet feitelijk verbleef op het uitkeringsadres. Betrokkene betwist weliswaar de door DVL Milieuservice verstrekte gegevens en de waarnemingen, maar de Raad ziet daarin geen aanleiding de onderzoeksbevindingen niet als ondersteunend bewijs mee te nemen. Wat betrokkene in beroep heeft aangevoerd met betrekking tot de andere onderzoeksgegevens behoeft geen bespreking, omdat bestreden besluit 2 ook zonder die gegevens een voldoende feitelijke grondslag heeft.
4.4.3.
Uit 4.4.2 volgt dat het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is.
Conclusie
4.5.
Uit 4.2, 4.3.3 en 4.4.3 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en dat de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond zijn. Omdat het huisbezoek rechtmatig was, zal de Raad het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen ongegrond;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en P.W. van Straalen en
M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van T. Ali als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2020.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) T. Ali