Uitspraak
17.4495 ZW
Datum uitspraak: 30 april 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2017, 16/2561 ZW (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[werkgeefster B.V.] te [vestigingsplaats] (werkgeefster)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.J. van der Meulen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Werkgeefster heeft een zienswijze ingediend op grond van artikel 8:26 in samenhang met artikel 8:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het Uwv heeft een vraagstelling van de Raad beantwoord.
Naar aanleiding van de verzoeken van appellant en werkgeefster om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2020. Appellant is niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.A. Vermeijden. Werkgeefster is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, L.A.M. de Groot Heupner.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als technisch medewerker bij werkgeefster, toen hem op
22 april 2015 een bedrijfsongeval overkwam. Werkgeefster is eigenrisicodrager in de zin van de Ziektewet (ZW). Het dienstverband is op 26 april 2015 geëindigd. Op 28 april 2015 heeft appellant zich per 22 april 2015 voor zijn werk ziek gemeld met rugklachten. Het Uwv heeft op verzoek van werkgeefster op 18 mei 2015 een besluit genomen waarbij is vastgesteld dat appellant met ingang van 23 april 2015 recht heeft op ziekengeld op grond van de ZW. De uitbetaling van de uitkering geschiedt op voorschotbasis, omdat de hoogte van de uitkering nog niet vaststaat. Bij besluit van 29 mei 2015, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van
16 juni 2015, is de hoogte van de uitkering definitief vastgesteld.
1.2.
Bij besluit van 6 november 2015 heeft het Uwv de ZW-uitkering van appellant geschorst met ingang van 2 november 2015, omdat appellant niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen met betrekking tot de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling en re-integratie. Daarbij is appellant verzocht contact op te nemen met werkgeefster om de schorsing ongedaan te maken. Bij besluit van 26 november 2015 heeft het Uwv de toekenning van een ZW-uitkering geweigerd per 2 november 2015 omdat appellant niet op het contactverzoek van 6 november 2015 heeft gereageerd. Hierdoor beschikt werkgeefster over onvoldoende gegevens om vast te stellen of appellant arbeidsongeschikt is.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 1 april 2016 (bestreden besluit) heeft het Uwv de door appellant tegen de besluiten van 6 november 2015 en 26 november 2015 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het Uwv terecht de ZW-uitkering heeft opgeschort onder toepassing van artikel 47a, tweede lid, onder c, van de ZW, omdat appellant zich niet heeft onthouden van ernstige misdragingen jegens (medewerkers van) [X] en [Y]. De gedragingen van appellant, waaronder het weglopen tijdens het spreekuur van de bedrijfsarts en het niet ondertekenen van een medische machtiging, hebben er volgens de rechtbank toe geleid dat de arbeidsongeschiktheid van appellant niet kan worden beoordeeld. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het Uwv terecht met ingang van
2 november 2016 ziekengeld heeft geweigerd onder toepassing van artikel 45j van de ZW, omdat appellant niet heeft meegewerkt aan het medische onderzoek dat nodig is om zijn arbeidsongeschiktheid te kunnen vaststellen. Uit informatie van de huisarts van appellant is niet gebleken dat het niet nakomen van de verplichting tot meewerken aan een medisch onderzoek hem niet in overwegende mate is aan te rekenen.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat in het besluit van 6 november 2015 geen termijn is gesteld waarbinnen hij zou moeten reageren. Daarom is onduidelijk op grond waarvan appellant in verzuim zou zijn. Bovendien heeft hij wel actie ondernomen door bezwaar te maken tegen het besluit van 6 november 2015. Het weigeringsbesluit van
26 november 2015 is gebaseerd op artikel 45j van de ZW. Dit kan niet leiden tot definitieve weigering van een ZW-uitkering, omdat dit artikel ziet op het uitblijven van een aanspraak op ziekengeld zolang niet wordt meegewerkt aan een medisch onderzoek door het Uwv. Dit is niet gelijk te stellen met een verzoek om contact op te nemen met werkgeefster. In het schorsingsbesluit wordt niets gesteld over een medisch onderzoek. Bovendien heeft hij wel degelijk meegewerkt aan een medisch onderzoek, heeft hij zich aan de controlevoorschriften gehouden en zijn er voldoende gegevens om zijn arbeidsongeschiktheid vast te stellen. Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat hem niet, althans niet in overwegende mate kan worden verweten dat hij bepaalde verplichtingen niet zou zijn nagekomen, omdat hij te kampen heeft met psychosociale problematiek. Hij kreeg van zijn huisarts medicijnen voorgeschreven die van invloed zijn op zijn functioneren.
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Hiertoe heeft het Uwv gesteld dat het schorsingsbesluit is gebaseerd op een vermoeden dat de verplichting op grond van artikel 47a, tweede lid, onder c, van de ZW niet behoorlijk werd nagekomen. De weigering om nog langer uitkering toe te kennen is gebaseerd op het niet nakomen van de verplichting van artikel 45, eerste lid, onder r, van de ZW en de beëindiging van de uitkering is gebaseerd op artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder c, van de ZW. De aard van de aan appellant verweten handelswijzen vertoont een verstrengeling. Het onbehoorlijk gedrag van appellant vormt een grondslag voor een maatregel en staat tevens aanhoudend aan een medische arbeidsongeschiktheidsbeoordeling in de weg. Gelet op de voorhanden medische informatie is het gedrag aan appellant toe te rekenen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het schorsingsbesluit
4.1.1.
Het schorsingsbesluit van 6 november 2015 is materieel gebaseerd op ernstige misdragingen van appellant jegens zijn werkgeefster en jegens (medewerkers van) de Arbodienst, waardoor de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid en de verzuimbegeleiding niet kon plaatsvinden. Het oordeel van de rechtbank dat uit de gedingstukken voldoende blijkt dat deze gedragingen ook daadwerkelijk hebben plaatsgevonden wordt onderschreven.
4.1.2.
Aan het schorsingsbesluit heeft het Uwv artikel 47a, tweede lid, onder c, van de ZW juncto artikel 45, eerste lid, onder r, van de ZW ten grondslag gelegd. Dat appellant zich ernstig heeft misdragen wordt onderschreven. Aan het schorsingsbesluit kleeft echter een gebrek. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening uitkeringen 2006 (Beleidsregels) wordt, indien de uitkering wordt geschorst, een termijn gesteld waarbinnen een verzekerde alsnog de noodzakelijke medewerking kan verlenen. In het geval van appellant is een dergelijke termijn niet gesteld. Desgevraagd heeft het Uwv, bij brief van 12 september 2019, zich op het standpunt gesteld dat de misdragingen van appellant al hebben plaatsgevonden en niet zijn terug te draaien. Mede gelet op de tweede volzin van artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregels, dat een hersteltermijn niet van toepassing is indien de niet of niet behoorlijke nakoming onherstelbaar is, heeft een herstelmogelijkheid dan geen zin meer. Dit standpunt is niet in overeenstemming met de inhoud van het schorsingsbesluit, waarin appellant is verzocht contact op te nemen met werkgeefster om de schorsing ongedaan te maken. Dit is ook niet in overeenstemming met informatie over de verzuimbegeleiding, waaruit blijkt dat appellant per brief van
5 november 2015 een laatste kans is geboden om op een positieve manier mee te werken aan de verzuimbegeleiding. In het aanvullende verweerschrift is bevestigd dat het middel van schorsing is aangewend om appellant ertoe aan te zetten alsnog tot een voortzetting van de verzuimbegeleiding te komen. Hieruit volgt dat het schorsingsbesluit kennelijk was bedoeld om nakoming van de verplichtingen van appellant te bewerkstelligen. Indien verplichtingen niet worden nagekomen, is een schorsingsbesluit met een daaraan gekoppelde termijn bij uitstek het middel om die verplichtingen voor de toekomst wel af te dwingen. In zijn uitspraak van 12 juli 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2560) heeft de Raad overwogen dat een dergelijke termijnstelling een essentieel element is in een schorsingsbesluit, dat er toe dient een betrokkene te bewegen alsnog binnen de gestelde termijn aan zijn verplichtingen te voldoen. Dat een termijnstelling hier niet aan de orde was wordt, gelet op het samenstel van beschikbare gegevens, niet gevolgd. Het bestreden besluit kan, voor zover het ziet op het schorsingsbesluit, dan ook niet in stand blijven, omdat er een ernstig gebrek aan kleeft.
4.2.
Het weigeringsbesluit
4.2.1.
Bij het besluit van 26 november 2015 is het recht van appellant op ziekengeld per
2 november 2015 beëindigd. In het bestreden besluit is deze beëindiging gebaseerd op artikel 45, eerste lid, onder r, van de ZW. Op grond van dit artikellid, in samenhang met het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten en de Beleidsregel maatregelen UWV kan, voor zover hier van belang, in beginsel slechts een maatregel van 25, 50 of 100% van het uitkeringsbedrag gedurende drie maanden worden opgelegd. Ook het door de rechtbank genoemde artikel 45j van de ZW kan de beslissing tot beëindiging van het recht op ziekengeld niet dragen, nu dit artikel niet ziet op een blijvende weigering of beëindiging van het recht op ZW-uitkering, maar op het buiten beschouwing laten van (eventuele) aanspraken op ziekengeld in het kader van de toekenning van ziekengeld na een ziekmelding. In hoger beroep heeft het Uwv gesteld dat de beëindiging van het recht op ziekengeld per
2 november 2015 gegrond kan worden op artikel 30a, eerste lid, onder c, van de ZW in samenhang met artikel 28 van de ZW. In laatstgenoemd artikel is de verplichting voor de verzekerde opgenomen om mee te werken aan een geneeskundig onderzoek. Dat artikel is echter pas per 1 januari 2016 toegevoegd aan de opsomming in artikel 30a, eerste lid, onder c, van de ZW. Zoals ter zitting door het Uwv is erkend, biedt dit samenstel van artikelen geen basis voor het beëindigen van het recht op ziekengeld van appellant. Daaraan doet het onder 4.1.1 weergegeven oordeel over de gedragingen van appellant niet af, gelet op het volgende.
4.2.2.
Het Uwv heeft, bij besluit van 6 november 2015, de betaling van de uitkering per
2 november 2015 geschorst. Zeer kort daarna, bij besluit van 26 november 2015, is het recht op uitkering eveneens per 2 november 2015 beëindigd, omdat appellant niet had gereageerd op het schorsingsbesluit. Deze beëindiging met terugwerkende kracht tot 2 november 2015 verdraagt zich niet met het eerder genomen schorsingsbesluit, dat, zoals hiervoor is overwogen, bedoeld was om tot gedragsaanpassing van appellant te leiden, en waaraan een formeel gebrek – geen termijnstelling – kleefde. Het bestreden besluit, voor zover het ziet op de beëindiging van het recht op ziekengeld per 2 november 2015, berust op een gebrekkige grondslag.
5. Uit 4.1.1 tot en met 4.2.2 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad – met gegrondverklaring van het beroep – het bestreden besluit vernietigen. De Raad ziet geen mogelijkheid tot definitieve geschilbeslechting binnen zijn bereik. De Raad zal het Uwv opdragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het Uwv te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
6.1.
Zowel appellant als werkgeefster hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6.2.
Voor de verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM geldt het volgende. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in de genoemde uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van
€ 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
6.3.
De bezwaarschriften van appellant dateren van 19 november 2015 en 22 december 2015. Sindsdien zijn ruim vier jaar verstreken. Werkgeefster is in de bezwaarprocedure betrokken. Het Uwv heeft binnen zes maanden op de bezwaarschriften beslist. De overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Van omstandigheden die aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen is niet gebleken. Dit leidt tot een aan appellant en aan werkgeefster te betalen schadevergoeding van ieder € 500,- ten laste van de Staat.
7.1.
Aanleiding bestaat om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in beroep en op € 525,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
7.2.
Aanleiding bestaat tevens de Staat te veroordelen in de proceskosten van werkgeefster in hoger beroep in verband met het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, met toekenning van 1 punt voor indiening van het verzoek om schadevergoeding en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met toepassing van een wegingsfactor 0,5, wat leidt tot een vergoeding van € 525,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 april 2016;
- draagt het Uwv op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan zowel appellant als werkgeefster van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.575,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van werkgeefster tot een bedrag van € 525,-;
- bepaalt dat het Uwv aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.W. Akkerman als voorzitter en M. Greebe en
D. Hardonk-Prins als leden, in tegenwoordigheid van M. Graveland als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 april 2020.
(getekend) E.W. Akkerman
(getekend) M. Graveland