Uitspraak
18.292 AW
Datum uitspraak: 7 maart 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
21 december 2017, 17/490 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J. van Basten Batenburg, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. H.S.P Stuiver, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Basten Batenburg. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.F.A.M. Weijling, advocaat, en drs. J.B. Waaijer.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is vanaf 1 november 2011 aangesteld als [functie] / [functie] van de gemeente [gemeente 1] .
1.2.
Uit het verslag van een met appellant gevoerd beoordelings- en functioneringsgesprek van 15 april 2015 blijkt dat afspraken zijn gemaakt over een vijftal verbeterpunten. Daarbij is afgesproken dat in september 2015 een volgend functioneringsgesprek en in november 2015 een volgend beoordelingsgesprek zal plaatsvinden.
1.3.
Op 17 en 18 augustus 2015 vond een retraite van het college en de directie plaats onder voorzitterschap van S, een externe begeleider. Ter voorbereiding van deze retraite heeft appellant bij e-mailbericht van 5 augustus 2015 een tweetal rapporten aan het college toegezonden: een concept-rapport van de rekenkamer (stresstest) en het eindrapport formatieve omvang (Berenschot II).
1.4.
Op 9 september 2015 heeft een gesprek tussen appellant en de toenmalig waarnemend burgemeester plaatsgevonden.
1.5.
Bij een gesprek op 11 september 2015 tussen appellant en de waarnemend burgemeester en een wethouder in [gemeente 2] is het vertrouwen in appellant opgezegd en hem buitengewoon verlof verleend.
1.6.
Op 15 september 2015 heeft appellant zich ziek gemeld. Na de hersteldmelding per
30 september 2015 heeft appellant geen werkzaamheden meer verricht.
1.7.
Na een daarop gericht voornemen, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven, heeft het college appellant bij besluit van 15 december 2015 (ontslagbesluit) met ingang van
1 januari 2016 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaarden Regeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Daarbij is hem een gegarandeerde aanspraak op een wettelijke uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) en een aanvullende en na-wettelijke uitkering ingevolge hoofdstuk 10d van de CAR/UWO toegekend. Appellant is verder een re-integratiebudget beschikbaar gesteld van maximaal
€ 7.500,-. Onder verwijzing naar artikel 2.10, derde lid, van de Wet Normering Topinkomens (WNT) heeft het college tevens besloten dat op 30 september 2015 de uitoefening van de taken van appellant is geëindigd en dat de aan hem betaalde loonsom over de periode
30 september 2015 tot en met 31 december 2015 als beëindigingsvergoeding wordt aangemerkt.
1.8.
Bij beslissing op bezwaar van 20 december 2016 (bestreden besluit) heeft het college onder meer het ontslagbesluit gehandhaafd en geweigerd de door appellant in bezwaar tegen het besluit van 6 januari 2016 verzochte zogenoemde Plusuren van 315:54 (overeenkomende met ongeveer veertig dagen) uit te betalen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - voor zover in hoger beroep nog van belang - het bestreden besluit in stand gelaten.
2.1.
De rechtbank heeft hiertoe onder meer overwogen dat het college met voldoende feiten heeft onderbouwd dat een ernstige vertrouwensbreuk tussen hem en appellant is ontstaan en dat geen uitzicht meer bestond op een goede samenwerking en herstel van het vertrouwen tussen partijen. De verklaringen van de burgemeester, de wethouders en de externe begeleider van de retraite mochten mede aan het ontslag ten grondslag worden gelegd. De functie van [functie] , die wordt uitgeoefend op het snijvlak van ambtelijke organisatie en politiek, brengt met zich dat er van de kant van het college vertrouwen moet bestaan in de samenwerking. Van appellant mocht worden gevergd dat hij het college bedient met relevante en correcte gegevens over de gemeente en gemeentelijke organisatie en dat hij op basis van die informatie het college ondersteunt met adviezen omtrent de voorliggende keuzes. Volgens de rechtbank heeft appellant nagelaten deugdelijk te communiceren met het college en heeft hij twijfels laten bestaan over zijn loyaliteit ten opzichte van het collegestandpunt over het zelfstandig blijven van de gemeente. De rechtbank noemt als sprekend voorbeeld in dit verband het e-mailbericht van appellant van 5 augustus 2015. De rechtbank acht het verder niet onjuist dat door het college het zwaartepunt is gelegd bij de retraite van 17 en
18 augustus 2015, nu de gebeurtenissen op de eerste dag er toe hebben geleid dat het vertrouwen in appellant geheel verdween. Daarvoor genoot appellant nog enig krediet, hoewel uit de context van het verslag van het gesprek van 15 april 2015 blijkt dat er kritiek was op het functioneren van appellant. Volgens de rechtbank heeft het college geen groter aandeel dan appellant in de vertrouwensbreuk gehad.
2.2.
Over de Plusuren heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het maken van onbetaalde overuren tot de functie van [functie] behoort en dat de rechtspositieregeling geen grondslag biedt voor uitbetaling van de gemaakte en niet gecompenseerde overuren.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft zich primair op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een vertrouwensbreuk of verstoorde arbeidsverhouding die aanleiding is voor beëindiging van het dienstverband. Subsidiair is appellant van mening dat het college een overwegend aandeel van 80 tot 100% heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding. Over de Plusuren heeft appellant aangevoerd dat deze bij einde dienstverband moeten worden uitbetaald, omdat zij niet meer konden worden gecompenseerd in tijd voor tijd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad stelt vast dat in hoger beroep enkel nog de kwesties van het ontslag (inclusief de vergoeding) en de Plusuren in geding zijn.
Ontslagbesluit
4.2.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
4.3.1.
Deze situatie doet zich hier voor. Daarbij komt allereerst betekenis toe aan het gesprek van 15 april 2015. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen moet uit de context van het gesprek worden opgemaakt dat het college stevige punten van kritiek had op de wijze waarop appellant invulling gaf aan zijn rol als [functie] . Die kritiek raakte bovendien de kern van de bijzondere functie van [functie] als spil tussen de ambtelijke organisatie en het college. Vermeld is immers dat appellant niet goed in staat is om op een juiste manier invulling te geven aan zijn eindverantwoordelijkheid. Met enige regelmaat komt het voor dat er zaken buiten hem om gebeuren of dat hij de aanleiding of inhoud van die zaken niet kent. Aldus had het college de indruk dat appellant niet ‘in control’ was, terwijl dit wel van de [functie] wordt verlangd. Tevens is een gebrek aan politieke sensitiviteit genoemd. Appellant had zich meer als adviseur van het college moeten opstellen, niet alleen met een strategische blik naar de agenda moeten kijken, maar met de nodige politieke sensitiviteit moeten optreden en moeten meebewegen op het juiste moment. Appellant heeft in het gesprek laten weten zich te herkennen in beide punten. Op het punt van het meer optreden als adviseur heeft appellant tijd gevraagd om met een voorbereid voorstel te komen over hoe de politieke verhouding met de gemeenteraad beter vorm is te geven, terwijl het college zou gaan nadenken over de behoefte van appellant aan ‘sturing’ door het college en aan zijn eigen behoeften bij de rol van de [functie] . Hieruit komt het beeld naar voren dat er bij het college op dat moment een zeker gebrek aan vertrouwen was of appellant de functie van [functie] adequaat kon invullen, gelet op de bijzondere positie van [functie] en de toenmalige
‘majeure dossiers’ van de gemeente. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat appellant toen nog (enig) krediet had, maar dat het voor hem ook duidelijk moet zijn geweest dat het vertrouwen van het college in het op een juiste wijze invulling geven aan zijn rol als [functie] aan het afnemen was.
4.3.2.
Verder komt betekenis toe aan het e-mailbericht van 5 augustus 2015 voorafgaande aan de retraite en het verloop van de eerste retraitedag. De Raad stelt vast dat de retraite voor het college het kantelmoment was. Volgens het college was opnieuw gebleken dat de door appellant verstrekte informatie, die op de retraite zou worden besproken, door hem vooraf niet of onvoldoende op validiteit en betrouwbaarheid was gecontroleerd. Dit was eerder onder meer het geval ten tijde van de collegeonderhandelingen in 2014, toen kort na de installatie van het college een begrotingstekort van 1,8 miljoen euro bleek. Bij de retraite ging het om het conceptrapport rekenkamer en rapport Berenschot II. De externe begeleider, die ook bij de voorbereiding was betrokken, vond beide documenten politiek-bestuurlijk controversieel en heeft appellant daarom geadviseerd vóór de retraite met name het rapport van de rekenkamer grondig op feitelijke juistheid te onderzoeken en zijn bevindingen vooraf met het college te delen. In het genoemde e-mailbericht komt appellant tot de conclusie dat ‘beide rapporten linksom of rechtsom dwingen tot (primair bestuurlijke) keuzes’. Met deze bewoordingen heeft appellant duidelijk gemaakt dat het ging om kwesties met een grote politieke impact, het college mocht begrijpen dat appellant hier ook doelde op het behoud van de zelfstandigheid van de gemeente. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat appellant daarmee de verwachting heeft gewekt dat vanwege de precaire financiële situatie van de gemeente haar zelfstandigheid in gevaar komt en dat daarin opnieuw keuzes moeten worden gemaakt. Dat het college het beleid voerde dat de gemeente zelfstandig zou moeten blijven was appellant bekend. Appellant moet zich ervan bewust zijn geweest dat het e-mailbericht daarom bij het college als een onaangename verrassing kwam. Later is gebleken dat de verwachtingen (veel) minder zorgwekkend waren omdat de rapporten feitelijke onjuistheden bevatten. Met de rechtbank is ook de Raad van oordeel dat gezien de eerdere ervaringen en wat appellant in april 2015 als kritiek op zijn functioneren is verweten, het college na de retraite mocht menen dat het vertrouwen in een goede samenwerking met hem als [functie] teloor was gegaan.
4.3.3.
Tot slot acht de Raad van belang dat appellant weinig zelfreflectie heeft getoond. Als het gaat om het e-mailbericht van 5 augustus 2015 heeft appellant verwezen naar de extern begeleider die het e-mailbericht mede zou hebben opgesteld. Ook als dit zo is, ontneemt dat appellant niet zijn eigen verantwoordelijkheid nu hij het e-mailbericht op eigen titel heeft verstuurd. Bij brief van 23 september 2015 van het college is appellant ook schriftelijk uitgelegd waarom het vertrouwen in zijn functioneren als [functie] was verdwenen. Appellant heeft daarna geen gelegenheid genomen om daarop inhoudelijk in te gaan, te laten zien de gevolgen van zijn handelen tegen de achtergrond van de politiek-bestuurlijke impact ervan te onderkennen en daarmee enige mate van zelfreflectie te tonen. Dit gevoegd bij de uitlating van appellant dat het opzeggen van het vertrouwen op 9 september 2015 als een donderslag bij heldere hemel kwam, brengt de Raad tot de conclusie dat het appellant ontbrak aan de benodigde zelfreflectie.
4.4.
Uit 4.3.1 tot en met 4.3.3 volgt dat de ontslaggrond van de vertrouwensbreuk standhoudt.
4.5.
Vervolgens rijst de vraag of de arbeidsverhouding door de vertrouwensbreuk onherstelbaar verstoord was. Anders dan appellant en met de rechtbank beantwoordt de Raad die vraag bevestigend. Hiervoor is van betekenis dat de kritiek op appellant een fundamenteel karakter had en dat het vertrouwen in appellant cruciaal was voor de gemeente, gelet op de positie van appellant in de organisatie, gelegen op het snijvlak van ambtelijke organisatie en politiek. Verder was herplaatsing van appellant binnen de gemeente, om van daaruit te werken aan herstel van vertrouwen, feitelijk niet mogelijk. Dit betekent dat het college bevoegd was om appellant op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO te ontslaan.
4.6.
Aan het ontslag heeft het college onder meer de gegarandeerde aanspraak op een wettelijke uitkering op grond van de WW, een aanvullende uitkering en een
na-wettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de CAR/UWO, tot aan de
AOW-leeftijd verbonden. Appellant heeft daarnaast aanspraak gemaakt op een ontslagvergoeding. Er kan aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen met toepassing van de in de uitspraken van de Raad van 28 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) neergelegde formule, indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot ontslag heeft geleid (uitspraak van 29 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:216). Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college geen overwegend aandeel heeft gehad in de situatie die heeft geleid tot het ontslag. De Raad verwijst naar de overwegingen van de rechtbank en maakt die tot de zijne. Hij voegt daaraan nog toe, dat de ontstane situatie vooral moet worden toegeschreven aan de wijze waarop appellant invulling heeft geven aan zijn rol als [functie] . Dit leidt tot de slotsom dat appellant geen recht heeft op de genoemde compensatie.
Vergoeding Plusuren
4.7.
Appellant heeft betoogd dat waar hij wel recht had op compensatie in tijd voor tijd, hij bij beëindiging van de aanstelling recht heeft op uitbetaling, omdat hij door het verlenen van buitengewoon verlof niet meer in de gelegenheid is geweest zijn overuren te compenseren. Dit betoog slaagt niet. Daargelaten de vraag of de periode van buitengewoon verlof
(met behoud van bezoldiging) kan worden gezien als periode waarin de overuren zijn gecompenseerd, valt er geen grondslag aan te wijzen voor uitbetaling van overuren die niet zijn gecompenseerd. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat het college terecht heeft geweigerd deze uren aan appellant te vergoeden.
4.8.
Uit 4.2 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van F. Demiroǧlu als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2019.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) F. Demiroǧlu