ECLI:NL:CRVB:2019:244

Uitspraak

17.5723 AW, 17/5724 AW, 17/5725 AW, 17/5726 AW, 17/5727 AW

Datum uitspraak: 16 januari 2019

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
6 juli 2017, 17/1886, 17/1660, 17/1665, 17/1658 en 17/1656 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

de korpschef van politie (korpschef)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. P.L.J. Woesthoff, advocaat, hoger beroep ingesteld.

De korpschef heeft een verweerschrift ingediend. De korpschef heeft op verzoek enige stukken ingezonden en een vraag beantwoord.

Namens appellante heeft mr. Woesthoff nadere stukken ingezonden. Op enkele van die stukken heeft de Raad artikel 8:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegepast.

Mr. K. Kromhout heeft als opvolgend gemachtigd aanvullende gronden ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kromhout. Als medegemachtigden waren aanwezig [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. B.S. Tibben, R. Buitenhuis en C. Verkade.

OVERWEGINGEN

1.1.

Appellante is vanaf 2006 aangesteld bij de politieregio [regio] , thans de Eenheid [Eenheid] . Tot 2015 was zij werkzaam bij de Dienst [Dienst] , laatstelijk in de functie van [functie 1] (schaal 6) en vanaf 2015 bij de Dienst [functie 2] (schaal 6). Met ingang van 1 juli 2016 is appellante in verband met de reorganisatie van de Nationale Politie geplaatst in de LFNP-functie Medewerker Intelligence (schaal 6). Op het beroep tegen de plaatsing per 1 juli 2016 heeft de rechtbank nog geen uitspraak gedaan.

1.2.

Na een ziekmelding per 11 november 2015 heeft appellante in wisselende omvang wegens ziekte niet gewerkt. Vanaf 29 februari 2016 werkte appellante, in overeenstemming met wat de bedrijfsarts op 29 november 2015 als een aanvaardbare belasting voor haar had genoemd, drie dagen van zes à zeven uur per week. Na een incident op 12 april 2016 heeft appellante zich volledig ziekgemeld. Na bezoeken van appellante aan de bedrijfsarts op 21 en

26 april 2016 heeft de bedrijfsarts bericht dat bij die gelegenheden gebleken is dat er een belastbaarheid is van driemaal zes à zeven uur per week en dat de beperkingen van appellante in stand worden gehouden door een arbeidssituationeel probleem, dat al langer aan de orde is. Bij besluit van 12 mei 2016 (besluit 1) is onder meer geweigerd aan appellante vanaf

12 april 2016 ziekteverlof toe te kennen.

1.2.1.

Het bezwaar tegen besluit 1 is met toepassing van artikel 7:1a van de Awb als beroepschrift behandeld. Dit geldt eveneens voor de hierna te noemen besluiten 2, 3 en 4.

1.2.2.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen besluit 1 in stand gelaten voor zover het de weigering van ziekteverlof betreft.

1.3.

Na enig contact tussen appellante en haar leidinggevende en na de handhaving van het advies van de bedrijfsarts dat de belastbaarheid van appellante drie maal zes à zeven uur per week is, heeft de korpschef appellante bij brief van 22 juni 2016 (besluit 2) opgedragen om uiterlijk op 27 juni 2016 voor achttien uur per week het werk te hervatten. Ook zullen de uren waarin appellante ten onrechte niet heeft gewerkt als vakantie-uren worden afgeboekt, met dien verstande dat dit niet geldt voor de periode van 25 mei 2016 tot en met 31 mei 2016. Appellante heeft het werk in overeenstemming met de opdracht op 27 juni 2016 hervat.

1.3.1.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen besluit 2

niet-ontvankelijk verklaard. Omdat appellante in overeenstemming met de opdracht het werk heeft hervat, heeft zij geen procesbelang meer bij het beroep tegen besluit 2.

1.4.

Bij een functioneringsgesprek in januari 2016 is appellante de noodzaak van een functioneringstraject voorgehouden. Na een schriftelijke zienswijze en nog een gesprek zijn de doelstellingen van het functioneringstraject bij brief van 10 maart 2016 geconcretiseerd, is voor het traject een andere werkplek aangewezen en is als tijdvak 21 maart 2016 tot

18 juli 2016 bepaald. Na afloop daarvan zal een beoordeling worden opgemaakt. De beoordeling is na een verlenging van het traject tot 1 oktober 2016 opgemaakt over het tijdvak 11 april 2016 tot en met 1 oktober 2016. Na een gesprek met appellante op 13 oktober 2016 is de beoordeling op 3 november 2016 vastgesteld (besluit 3).

1.4.1.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen besluit 3 ongegrond verklaard.

1.5.

Na een voornemen, waarop namens appellante een zienswijze is gegeven, heeft de korpschef appellante bij besluit van 1 maart 2017 (besluit 4) met toepassing van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) met ingang van 1 mei 2017 ontslag verleend wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken.

1.5.1.

Bij de aangevallen uitspraak is het beroep tegen besluit 4 ongegrond verklaard.

2.1.

In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover het de besluiten 1 tot en met 4 betreft.

2.2.

De korpschef heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Besluit 1 - de weigering van ziekteverlof

3.1.1.

Ter zitting heeft appellante het hoger beroep ten aanzien van besluit 1 beperkt tot de ongegrondverklaring van het beroep tegen de weigering ziekteverlof toe te kennen. Zoals ook de rechtbank tot uitgangspunt heeft genomen, betreft de bij besluit 1 gegeven weigering niet het volledige ziekteverlof maar het gedeelte dat betrekking heeft op de driemaal zes à zeven uur per week, die appellante tot 12 april 2016 werkte in overeenstemming met het advies van de bedrijfsarts van 29 november 2015. De Raad moet dus de vraag beantwoorden of de weigering van ziekteverlof voor driemaal zes à zeven uur per week vanaf 12 april 2016 kan standhouden.

3.1.2.

Hoofdstuk VII van het Barp, genaamd Arbeidsgezondheidskundige begeleiding en maatregelen en enkele overige bepalingen in verband met ziekte en zwangerschap, en Hoofdstuk 10 van het Besluit bezoldiging politie (Bbp), genaamd Voorzieningen in verband met ziekte, bevatten geen bepaling die voorschrijft dat de ambtenaar in geval van ziekte aan het bevoegd gezag moet vragen om toekenning van ziekteverlof. Het begrip ziekteverlof komt er niet in voor. Blijkens de gedingstukken heeft appellante zodanig verzoek ook niet gedaan. Zij heeft zich in overeenstemming met artikel 49 van het Barp op 12 april 2016 ziekgemeld.

3.1.3.

Tijdens de zitting heeft de korpschef kenbaar gemaakt dat hij een onderscheid maakt tussen een ziekmelding, die door de leidinggevende altijd wordt aanvaard, en de toekenning dan wel weigering van ziekteverlof op basis van het oordeel van de bedrijfsarts. De korpschef heeft ter vergelijking gewezen op andere vormen van verlof, zoals vakantieverlof. De Raad stelt in de eerste plaats vast dat de op de politieambtenaren toepasselijke regelgeving geen grondslag geeft voor het door de korpschef bedoelde onderscheid. De Raad voegt nog het volgende toe. Omdat tot de taak van de bedrijfsarts onder meer behoort om te beoordelen of en in hoeverre een politieambtenaar vanwege ziekte niet in staat is om zijn werk te verrichten, ligt het op de weg van de korpschef om bij twijfel over de gerechtvaardigdheid van een ziekmelding op korte termijn zorg te dragen voor een advies van de bedrijfsarts over de verhindering van de ambtenaar om te werken en de mogelijkheid tot hervatting van het werk. Bij nalatigheid van de betrokken politieambtenaar om aan het advies van de bedrijfsarts onderscheidenlijk een door het bevoegd gezag daarop gebaseerde opdracht gehoor te geven, staan de korpschef de in Hoofdstuk 10 van het Bbp gegeven maatregelen ter beschikking. Mede gelet op dit systeem ontbreekt in de regelgeving enige aanwijzing voor het door de korpschef veronderstelde in een ziekmelding gelegen impliciete verzoek van de politieambtenaar om ziekteverlof toe te kennen.

3.1.4.

De korpschef was dus niet bevoegd om appellante ziekteverlof te weigeren. Daarom kan besluit 1, voor zover daarbij vanaf 12 april 2016 ziekteverlof is geweigerd voor driemaal zes à zeven uur per week, geen stand houden en zal dit besluit worden vernietigd. Omdat de rechtbank dit bij de aangevallen uitspraak niet heeft onderkend, zal de aangevallen uitspraak vernietigd worden voor zover daarbij het beroep tegen besluit 1 ongegrond is verklaard.

Besluit 2 - de afboeking van vakantie-uren

3.2.1.

Ter zitting is namens appellante verklaard dat het hoger beroep ten aanzien van

besluit 2 niet meer gericht is tegen de niet-ontvankelijkverklaring door de rechtbank van het beroep tegen de opdracht om uiterlijk op 27 juni 2016 op het werk te verschijnen. Aan het oordeel van de rechtbank over het beroep tegen dat onderdeel van besluit 2 gaat de Raad dus voorbij.

3.2.2.

Appellante heeft wel gehandhaafd de ook bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden tegen de beslissing tot afboeking van vakantie-uren over de uren waarop zij wel inzetbaar was, maar niet heeft gewerkt. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank hierover geen oordeel en geen beslissing gegeven.

3.2.3.

Ter zitting is gebleken dat de korpschef niet meer achter dit onderdeel van besluit 2 staat, omdat er meer dagen buiten de afboeking van vakantie-uren moeten blijven dan die van 25 mei 2016 tot en met 31 mei 2016. Daarom komt besluit 2 voor vernietiging in aanmerking. Mede met het oog op nadere besluitvorming door de korpschef voegt de Raad het volgende toe. De rapportage van de bedrijfsarts van 21 en 26 april 2016 behelst geen oordeel en geen advies over het tijdvak van 12 tot en met 20 april 2016, zodat voor de stelling van de korpschef dat appellante gedurende die dagen volgens de bedrijfsarts inzetbaar was geen onderbouwing voorhanden is. Het advies van 3 juni 2016 van de Commissie van drie geneeskundigen vermeldt evenmin iets over dat tijdvak. Ter zitting heeft de korpschef voor de afboeking van vakantie-uren desgevraagd geen grondslag in de geldende rechtspositieregelingen aangewezen. Hij heeft de beslissing een drukmiddel genoemd. Nu ook aan de Raad niet is gebleken dat de regelgeving een grondslag biedt om in een geval als hier aan de orde vakantie-uren af te boeken, kan dit onderdeel van besluit 2 ook daarom geen stand houden.

3.2.4.

Besluit 2 zal vernietigd worden voor zover hierbij besloten is om vakantie-uren af te boeken. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking voor zover de rechtbank besluit 2, houdende de afboeking van vakantie-uren, niet heeft vernietigd.

Besluit 3 - de beoordeling

3.3.

In hoger beroep heeft appellante in de eerste plaats aangevoerd dat de korpschef een aantal voorschriften heeft geschonden uit de Dialoog, een regeling voor functioneringsgesprek, persoonlijk ontwikkelingsplan en personeelsbeoordeling. Daarom behoort volgens appellante de bij besluit 3 vastgestelde beoordeling over het tijdvak van
11 april 2016 tot en met 1 oktober 2016 te worden vernietigd. De Raad ziet in de onverkorte erkenning van de korpschef dat de beoordeling niet op juiste wijze tot stand is gekomen, aanleiding om besluit 3 te vernietigen. Omdat de rechtbank dit bij de aangevallen uitspraak niet heeft onderkend komt de aangevallen uitspraak met betrekking tot besluit 3 ook voor vernietiging in aanmerking.

Besluit 4 - het ontslag

3.4.1.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3254) moet het bestuursorgaan ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. Eveneens volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Omdat blijkens laatstgenoemde uitspraak het opmaken van een beoordeling voorafgaand aan een ongeschiktheidsontslag niet vereist is, vormt ook de vernietiging van een voor het ontslag opgemaakte onvoldoende beoordeling op zichzelf geen beletsel voor een houdbaar ongeschiktheidsontslag.

3.4.2.

De rechtbank heeft de aanwezigheid van de ongeschiktheid van appellante voor haar functie uitsluitend ontleend aan de volgens de aangevallen uitspraak houdbare beoordeling over het tijdvak 11 april 2016 tot 1 oktober 2016. Omdat deze beoordeling door de Raad in deze uitspraak wordt vernietigd, lijdt de aangevallen uitspraak inzake besluit 4 aan een motiveringsgebrek. Nu de korpschef in besluit 4 de ongeschiktheid van appellante heeft gemotiveerd aan de hand van gebeurtenissen die zich vanaf 2011 hebben voorgedaan, zal de Raad op basis daarvan beoordelen of de korpschef kan worden gevolgd in zijn standpunt dat appellante ongeschikt is voor haar functie. De Raad zal zich vooreerst richten op tekortkomingen in gedrag en houding, omdat die de hoofdmoot vormen van de gebreken die de korpschef in besluit 4 vermeldt.

3.4.3.

Vanaf september 2011 zijn er regelmatig aanmerkingen gemaakt op gedragingen van appellante inzake haar houding, gedrag en communicatie. In september 2011 is onder meer gesproken over het zich houden aan regels naar aanleiding van onjuist gebruik van een dienstauto door appellante, over de noodzakelijke open communicatie over onder meer het door appellante verrichte werk, (de wijze van) communiceren op de afdeling en de noodzaak van zelfreflectie. Bij een functioneringsgesprek in oktober 2011 is besloten dat er een verbetertraject moest komen onder meer op houding, gedrag en communicatie, omdat appellante onvoldoende functioneerde onder meer in de wijze waarop zij reageert op uitlatingen van collega’s en de leidinggevende. In het verslag van het functioneringsgesprek in september 2013 is vermeld dat appellante zich heeft ingezet voor verbetering en verbetering heeft laten zien. Vanwege twijfel over onder meer het zelfreflecterend vermogen, de samenwerking en omgang met collega’s, de communicatie met de leidinggevenden en transparantie was verdere verbetering nog wel geboden. Een niet ondertekend beoordelingsformulier over het tijdvak van 9 augustus 2013 tot en met 8 april 2014 laat zien dat appellante voldoende heeft gefunctioneerd, ook al zijn er nog steeds aandachts- en verbeterpunten. In maart 2015 is appellante aangesproken op het meenemen van haar kind naar het werk om de tijd totdat de school begint te overbruggen, op haar houding en

non-verbale signalen, die een negatieve invloed hebben op de sfeer in het team, en op tekortschietende communicatie met de leidinggevende omdat appellante zich ten onrechte zonder overleg had opgegeven voor een seminar. In een verslag van de leidinggevende over de periode 1 januari 2015 tot 6 november 2015 ten behoeve van het volgende functioneringsgesprek - dat in januari 2016 heeft plaatsgevonden - zijn tekortkomingen in de kwaliteit van het werk vermeld en zijn gebeurtenissen genoemd die laten zien dat appellante zich meermalen eigengereid heeft gedragen en dat haar communicatie tekort schiet. Dit betreft onder meer het onvoldoende afstemmen van haar werktijden en vrije tijd, wat plotselinge afwezigheid geeft die de leidinggevende voor een capaciteitsprobleem stelt. Ook het zich zonder overleg opgeven voor een cursus wordt hierbij genoemd. De leidinggevende ziet bij appellante haar vroegere aandachtspunten weer terugkomen. Aan appellante wordt een verbetertraject in het vooruitzicht gesteld onder meer met betrekking tot samenwerking, omgang met collega’s, zelfreflectie en communiceren. Dit heeft plaatsgevonden van

21 maart 2016 tot 1 oktober 2016.

3.4.4.

In de periode vanaf 21 maart 2016 heeft appellante bij verschillende gelegenheden een afwerende en niet constructieve houding aangenomen. Zo weigerde ze bij de start op haar nieuwe werkplek om een gesprek te voeren met degene die haar zou gaan begeleiden en was ze hardop aan het mopperen. Na de uitslag van de Commissie van drie geneeskundigen hield appellante in een gesprek op 7 juni 2016 vast aan haar opvatting dat ze volledig arbeidsongeschikt was wegens ziekte en dus niet kon werken. De mondelinge opdracht om het werk te hervatten heeft appellante niet uitgevoerd. Er was een schriftelijke opdracht en een dreiging van stopzetting van de bezoldiging nodig om appellante tot werkhervatting te bewegen. Na de hervatting van het werk op 27 juni 2016 heeft appellante ten minste tweemaal geweigerd om in het kader van het verbetertraject een voortgangsgesprek met de teamchef te voeren, omdat zij dit alleen in aanwezigheid van een bijstandsverlener wenste te doen.

3.4.5.

De Raad is van oordeel dat appellante aldus over een reeks van jaren een houding en gedrag heeft laten zien die haar ongeschikt maken voor de uitoefening van haar functie. In 2013 en 2014 is er weliswaar een flinke periode geweest waarin ook het gedrag en de houding van appellante van een voldoende niveau waren, maar in 2015 heeft appellante dit niveau niet kunnen vasthouden. Tijdens het verbetertraject vanaf 21 maart 2016 zijn de houding en het gedrag van appellante niet verbeterd.

3.4.6.

De Raad is van oordeel dat de korpschef appellante een voldoende verbeterkans heeft gegeven en ziet geen grond om appellante te volgen in haar stelling dat het verbetertraject een te korte duur heeft gehad ten gevolge van de periodes van afwezigheid van appellante na ziekmeldingen. De tekortkomingen in houding en gedrag tijdens het verbetertraject betreffen, evenals het merendeel van de tekortkomingen op dat gebied in de voorafgelegen jaren, de in een werkomgeving als van de politie benodigde omgangsvormen en een daarbij passend gevoel voor verhoudingen. Voor de verbetering daarvan was geen langdurig traject nodig, zeker niet gezien de aanwijzingen die appellante in voorgaande jaren hierover kreeg en het voldoende functioneren ook in houding en gedrag in de periode van 9 augustus 2013 tot 8 april 2014. Hierbij komt dat appellante tijdens de periode van ziekteverlof zelf steeds ontkend heeft dat er een conflict was met haar leidinggevende en dat daardoor tijdens het ziekteverlof aan de verhouding met haar leidinggevende geen bijzondere aandacht is gegeven.

3.4.7.

Gelet op wat in 3.4.3 tot en met 3.4.6 is overwogen behoeft de overige kritiek van de korpschef geen bespreking en kan worden geconcludeerd dat besluit 4 in rechte stand kan houden. Dit gedeelte van de aangevallen uitspraak zal met verbetering van gronden worden bevestigd.

Proceskosten

4. Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 512,- aan kosten van rechtsbijstand in beroep en op € 1.024,- aan kosten van rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal dus € 1.536,-. Daarbij is in aanmerking genomen dat de beroepschriften tegen besluit 1 en 2 bij de rechtbank niet van een gemachtigde afkomstig waren en dat de rechtbank voor het bijwonen van de zitting door de gemachtigde van appellante al een kostenvergoeding heeft gegeven.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het ontslagbesluit van 1 maart 2017 ongegrond is verklaard;
vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten en voor zover die betrekking heeft op de besluiten van 12 mei 2016, 22 juni 2016 en 3 november 2016;
verklaart het beroep gegrond tegen het besluit van 12 mei 2016, houdende de weigering ziekteverlof toe te kennen, en vernietigt dat besluit;
verklaart het beroep gegrond tegen het besluit van 22 juni 2016, houdende de afboeking van vakantie-uren, en vernietigt dat besluit;
verklaart het beroep tegen het beoordelingsbesluit van 3 november 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal

€ 1.536,-;

- bepaalt dat de korpschef aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en K.J. Kraan en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019.

(getekend) E.J.M. Heijs

(getekend) A.M. Pasmans