Uitspraak
17.2151 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
7 maart 2017, 16/6378 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (college)
Datum uitspraak: 21 mei 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.A. Timmer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend waaronder brieven van ‘Zorgbedrijf I-psy Interculturele psychiatrie’ (I-psy) van 3 mei 2017 en 9 november 2017 en een deskundigenrapport van 11 december 2018 van ‘Psyon, Samenwerkingsverband voor psychiatrische expertise en rapportage’ (Psyon-rapport).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Timmer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
M. Schuurman. Als tolk is E. El Idrissi verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 28 oktober 2010 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Bij besluit van 14 maart 2013 heeft het college appellante met ingang van 14 maart 2013 vanwege arbeidsongeschiktheid voor de duur van twee jaar vrijgesteld van de arbeidsverplichtingen.
1.3.
Naar aanleiding van het aflopen van de termijn van die vrijstelling op 14 maart 2015 heeft het college een onderzoek opgedragen aan Salude Deskundige Dienst (Salude) naar de (on)mogelijkheden van appellante ten aanzien van het verrichten van arbeid. Namens Salude heeft adviserend arts S. Hoogveldt (adviserend arts) advies uitgebracht in een rapport van
27 februari 2015 (advies van Salude). De adviserend arts concludeert daarin dat appellante geen duurzaam benutbare mogelijkheden heeft voor gangbare arbeid, een re-integratietraject of een andere vorm van maatschappelijke participatie. Appellante is niet in staat het wettelijk minimumloon te verdienen of een tegenprestatie te leveren. Haar belastbaarheid kan toenemen bij adequate behandeling/begeleiding ten aanzien van de psychische klachten. Daarnaast lijken de klachten ook samenhang te hebben met de afwezigheid van de echtgenoot van appellante die in Marokko woont. Hereniging van beide partners lijkt wenselijk.
1.4.
Bij besluit van 13 oktober 2015 heeft het college aan appellante met toepassing van artikel 9, tweede lid, van de PW tijdelijk, gedurende de periode van 13 oktober 2015 tot en met 13 oktober 2018, ontheffing verleend van de verplichting naar vermogen arbeid in dienstbetrekking te vinden, te verkrijgen, deze te aanvaarden en te behouden. Aan appellante is tevens met toepassing van artikel 55 van de PW de extra verplichting opgelegd om zich onder behandeling te stellen voor haar medische en psychische beperkingen. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en aangevoerd dat zij ernstige en chronische klachten heeft en er geen verwachting is dat haar klachten binnen vijf jaar zullen verbeteren. Zij stelt belang te hebben bij een ontheffing van de arbeidsplicht voor de duur van vijf jaar, omdat dit haar echtgenoot in staat stelt om terug te komen naar Nederland en haar te verzorgen.
1.5.
Bij besluit van 28 juni 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 13 oktober 2015 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd.
1.5.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 10 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1989 en van 19 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:188) is bijstandsverlening erop gericht degenen die daartoe in staat zijn, te stimuleren om betaald werk te vinden en voor degenen die dat nog niet kunnen, te zoeken naar mogelijkheden om hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten. Mede gelet op de in artikel 18, eerste lid, van de PW neergelegde opdracht aan het college tot afstemming van aan de bijstand verbonden verplichtingen, zal bij heronderzoeken dan ook periodiek moeten worden bezien of, en zo ja in hoeverre, aanleiding bestaat om tot arbeidsinschakeling strekkende verplichtingen (opnieuw) aan de bijstand te verbinden of om voor een bepaalde periode verleende ontheffing van deze verplichtingen voort te zetten, in te trekken of te wijzigen. Een besluit om deze verplichtingen voorgoed niet aan een belanghebbende op te leggen of om zonder tijdsbepaling ontheffing te verlenen van verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling, zou daarmee in strijd zijn. Daarin ligt besloten dat een ontheffing voor de tijdsduur van vijf jaar evenzeer haaks zou staan op de uitgangspunten en de doelstellingen van de PW.
1.5.2.
Het advies van Salude voldoet aan de eisen van zorgvuldigheid en op grond daarvan is appellante terecht gedurende drie jaar, de maximale termijn voor een ontheffing op grond van de Beleidsregels re-integratie Participatiewet gemeente Leidschendam-Voorburg 2015 (Beleidsregels), ontheven van de arbeidsverplichting. Het belang van appellante bij gezinshereniging kan daaraan niet afdoen. Appellante heeft onvoldoende aangevoerd voor toepassing van de hardheidsclausule, opgenomen in artikel 13 van de Beleidsregels.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 9, eerste lid, van de PW zijn de verplichtingen tot arbeidsinschakeling opgenomen. Artikel 9, tweede lid van de PW biedt het college de mogelijkheid om in individuele gevallen tijdelijk ontheffing te verlenen van de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en c, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Ingevolge het vijfde lid van artikel 9 van de PW zijn de verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, onder a, b en c, niet van toepassing op de belanghebbende die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
4.2.
Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is volgens artikel 4, eerste lid, van de Wet WIA hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek en zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur. Ingevolge het tweede lid wordt onder duurzaam verstaan een medische stabiele of verslechterde situatie. Volgens het derde lid wordt onder duurzaam mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM7208) komt de bijstandverlenende instantie beoordelings- en beleidsvrijheid toe bij de bepaling van de termijn van een tijdelijke ontheffing van de in artikel 9, eerste lid, van de WWB/PW genoemde verplichtingen. Het college voert in dit kader het beleid zoals vermeld onder 1.5.2.
4.4.
In geding is het antwoord op de vraag of het college op goede gronden besloten heeft aan appellante een ontheffing te verlenen voor drie jaar. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat zij geen duurzaam benutbare mogelijkheden heeft voor gangbare arbeid,
re-integratie of een andere vorm van maatschappelijke participatie en er geen behandeling is die haar medische klachten zou kunnen verbeteren. Zij had dan ook een permanente ontheffing ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de PW moeten krijgen. Subsidiair is appellante van mening dat de duur van de ontheffing vijf jaar had moeten zijn, omdat alleen hereniging met haar echtgenoot de mogelijkheden van appellante om ooit weer op de arbeidsmarkt te kunnen functioneren, lijkt te kunnen doen toenemen. Sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan de hardheidsclausule moet worden toegepast of met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden afgeweken van de Beleidsregels.
4.5.
Een bijstandverlenende instantie is gerechtigd om zich bij zijn besluitvorming te baseren op concrete adviezen van deskundige instanties als Salude. In dat kader dient de bijstandverlenende instantie zich ervan te vergewissen of het advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, of het geen onjuistheden bevat en of het deugdelijk is gemotiveerd.
4.6.1.
Het advies van Salude voldoet aan de hiervoor geformuleerde eisen. De adviserend arts heeft op 23 februari 2015 met appellant gesproken, heeft gericht lichamelijk onderzoek verricht en heeft kennis genomen van de door appellante overgelegde medische gegevens. Voorts heeft op 25 februari 2015 een psychologisch onderzoek plaatsgevonden door psycholoog R.A. Dekker (psycholoog).
4.6.2.
De benoemde lichamelijke problematiek, klachten aan spieren en gewrichten, en psychische problematiek bleek bij onderzoek objectiveerbaar. Bij het psychologisch onderzoek is geconstateerd dat voldoende aanwijzingen bestaan voor psychopathologie. Daardoor gelden beperkingen in het persoonlijke en sociaal functioneren van appellante en beperkingen ten aanzien van stresshantering. De psycholoog heeft tevens vastgesteld dat de huidige omgang met de problematiek inadequaat is en dat de psychische draagkracht kan worden vergroot door inzet van psychische behandeling en mogelijk door hereniging van appellante met haar echtgenoot. Appellante heeft in dat verband te kennen gegeven open te staan voor een behandeling.
4.6.3.
De Raad is van oordeel dat uit geen van de door appellante overgelegde medische stukken blijkt dat het advies van Salude betreffende de verwachting dat de psychische draagkracht van appellante kan worden vergroot, onjuist was. Van belang is dat appellante, nadat op 22 december 2015 onderzoek door I-psy had plaatsgevonden, door I-psy voor haar psychische klachten wordt behandeld door middel van ondersteunende en structurerende gesprekken, medicatie en cognitieve gedragstherapie. Van betekenis is dat I-psy op
9 november 2017 schrijft over de prognose van de behandeling op lange termijn geen uitspraken te kunnen doen. Wel verwachten zowel de adviserend arts, de behandelaar werkzaam bij I-psy alsook appellante zelf verbetering indien de echtgenoot van appellante zich bij haar voegt. Anders dan appellante heeft aangevoerd, bieden de medische stukken derhalve geen aanleiding voor de conclusie dat appellante geen uitzicht heeft op verbetering van haar psychische klachten. In dat kader is ook van belang dat appellante in 2015 niet onder behandeling was voor haar psychische klachten. Ten aanzien van het in hoger beroep overgelegde Psyon-rapport, dat in opdracht van de rechtbank Den Haag is opgesteld in een andere procedure van appellante over de ontheffing van de arbeidsverplichting (kenmerk SGR 19/2498), staat voorop dat dit rapport, anders dan het advies van Salude, niet ziet op de medische situatie van appellante in 2015. Overigens wordt ook in het Psyon-rapport geconcludeerd dat indien sprake zou zijn van een persoonlijkheidsstoornis, die niet is vastgesteld maar ook niet kan worden uitgesloten, een op de persoonlijkheid van appellante gerichte psychotherapie zou kunnen zorgen voor afname van de klachten (waaronder angst, slaapproblemen, somberheid, afhankelijkheid, het horen van stemmen en pijnklachten) en dat bij een aanpassingsstoornis de klachten van appellante kunnen afnemen bij minder stressoren en zeer waarschijnlijk zullen afnemen als de echtgenoot van appellante in Nederland kan verblijven. Uit het vorenstaande volgt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij volledig en duurzaam arbeidsongeschiktheid is als bedoeld in artikel 4 van de Wet WIA, zodat uit artikel 9, vijfde lid, van de PW niet volgt dat de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid niet op appellante van toepassing zijn. Anders dan appellante heeft aangevoerd, kon zij daarom slechts tijdelijk worden vrijgesteld van de arbeidsplicht op grond van het tweede lid van dit artikel.
4.7.
In de omstandigheden van appellante heeft het college aanleiding gezien haar voor de duur van drie jaar te ontheffen van de arbeidsplicht. Het college heeft daarmee gehandeld in overeenstemming met zijn beleid. Wat appellante heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college de hardheidsclausule van artikel 13 van de Beleidsregels diende toe te passen of met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van zijn beleid had moeten afwijken door een ontheffingstermijn van vijf jaar te hanteren.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen als voorzitter en E.C.G. Okhuizen en
Th. C. van Sloten als leden, in tegenwoordigheid van L. Hagendijk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2019.
(getekend) M. Hillen
(getekend) L. Hagendijk